УправлениеСоединенияГвардияПехотаКавалерияАртиллерияИнженерыВУЗыПрочие части


МВД и ОКЖ

 

 

Главная

Библиотека

Музыка

Биографии

ОКПС

МВД и ОКЖ

Разведка

Карты

Документы

Контакты

Ссылки


Яндекс цитирования


Рейтинг@Mail.ru


Каталог-Молдова - Ranker, Statistics


Рейтинг SIMPLETOP.NET


Яндекс.Метрика




Кирпа М.С. Министерство внутренних дел в системе органов государственного управления Российской империи (1802-1819 гг.).

Диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.01 Белгородский государственный национальный исследовательский университет - ФГАОУ ВПО.- Белгород, 2015

 

Введение
Глава 1. Министерство внутренних дел Российской империи: правовые и организационные основы становления
§ 1 Министерская реформа 1802 г.
§ 2 Министерство внутренних дел в начале XIX в.
§ 3 Деятельность Министерства внутренних дел по руководству полицией и обеспечению «тишины и спокойствия»
Глава 2. Деятельность Министерства внутренних дел по реализации внутренней политики императорской России
в начале XIX века
§1 Преобразование местного управления: деятельность министерства по выработке новых приемов администрирования
§2. Деятельность Министерства внутренних дел по обеспечению «повсеместного благосостояния народа»
§3. Взаимодействие Министерства внутренних дел с общественностью по вопросам правопорядка и общественного призрения
Заключение
Список использованной литературы и источников

 

Введение

 

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена устойчивым интересом к органам правопорядка и к их представителям в связи с недавним реформированием крупнейшего органа государственной власти - министерства внутренних дел Российской Федерации. В силу общественно-политических и социально-экономических преобразований, происходящих в нашей стране в последнее десятилетие, проведение реформы оказалось неизбежным.
Отметим, что реформирование министерства внутренних дел продолжается. Помимо общих задач по укреплению дисциплины среди представителей правопорядка, борьбой с сокрытием преступлений, оптимизацией внутренней структуры, министерство усиливает работу по взаимодействию с обществом. В связи с этим одна из главных целей нынешнего этапа реформы - возвращение органам внутренних дел доверия со стороны населения.
При проведении любых преобразований, в том числе в правоохранительной системе, объективно востребованным является опыт прошлых поколений. Таким образом, научное и практическое значение приобретает исследование истории развития министерства внутренних дел с самого момента его образования.
За более чем двухсотлетнюю историю министерства внутренних дел, начиная с 1802 года, его структура и функции не раз подвергалась изменениям, что говорит об отсутствии устойчивых форм его развития.
Хронологические рамки диссертационного исследования охватили период с 1802 по 1819 гг., с момента подписания Манифеста от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств» - начального периода становления министерской системы управления - до периода, когда в МВД завершился процесс выработки основных приемов организации министерского управления. Подчеркнем, что и в указанный период структура и функции МВД трансформировались.
Становлению и развитию министерства присуща определенная цикличность. Примером тому служит вопрос наделения современной полиции несвойственными функциями. В частности, речь идет об административно-хозяйственных функциях, выполнением которых должны заниматься соответствующие -3- муниципальные службы и коммунальные хозяйства. Похожая ситуация сложилась и в начале XIX века, когда министерству внутренних дел, помимо функций по обеспечению общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, было поручено выполнение административно-хозяйственных функций (сельское хозяйство, строительство, медицина, промышленность и т.д.), что способствовало неэффективному функционированию ведомства.
Названные выше и некоторые другие исторические параллели, обусловили актуальность предпринятого диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертации обусловлена устойчивым исследовательским интересом к деятельности министерства внутренних дел на протяжении всех периодов его истории - имперского, советского и современного.
Среди ученых-историков имперского периода следует выделить работы А.Н. Пыпина, М.И. Богдановича, Н.К. Шильдера, Н.М. Коркунова, А.Д. Градовского, Н.В. Варадинова, посвятивших свои исследования истории развития министерства внутренних дел Российской империи и анализу роли министерства в управлении Россией. Зарождению министерств в России посвящены работы М.В. Довнара-Запольского и А. Адрианова.
При всей неоднозначности подходов советской историко-правовой науки к деятельности министерства внутренних дел дореволюционного периода представляется возможным отметить работы П.А. Зайончковского, Т.И. Желудковой, Д.И. Шинджикашвили, В.А. Шелкопляса, А.В. Борисова, А.Е. Скрипилева, А.В. Предтеченского, Н.П. Ерошкина, С.М. Казанцева, М.М. Сафонова. В своих работах данные авторы проявили интерес к проблемам организации полицейской системы, в том числе к отдельным полицейским структурам.
К современному периоду следует отнести диссертационные исследования по данной проблематике. Речь идет о работах В.Н.Кручининой, А.Д.Тимошевской, М.А.Приходько, С.Е.Байкеевой, К.Л.Яковлева, чьи исследования охватывали лишь отдельные аспекты деятельности министерства. Притом, -4- что исследование последнего автора исходя из наименования работы, должно было отразить государственно-правовой статус министерства до 1811 г., однако акцент сделан лишь на административно-хозяйственных функциях министерства.
Таким образом, большинство историков-правоведов рассматривали только отдельные аспекты организации и деятельности Министерства внутренних дел Российской империи в рассматриваемый период. Вопрос о становлении и выработке новых решений по организации полицейского аппарата, активизации его деятельности, совершенствование вопроса о взаимодействии общества и представителей властных структур остаются и на сегодняшний день ещё не изученными в полном объеме.
Объектом диссертационного исследования выступили общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования и взаимодействия Министерства внутренних дел Российской империи с другими ведомствами и обществом в 1802-1819 гг.
Предмет диссертационного исследования составили нормативные правовые акты Российской империи, регулирующие основы деятельности Министерства внутренних дел в рассматриваемый период.
Цель диссертационного исследования - комплексный анализ становления и развития Министерства внутренних дел как элемента государственного аппарата Российской империи (1802-1819 гг.) с учетом специфики его функциональных особенностей.
Для достижения заявленной цели автором были поставлены и решены следующие задачи:
- исследованы правовые и организационные основы становления Министерства внутренних дел Российской империи;
- исследовано зарождение, развитие и итоги министерской реформы 1802 года;
- обосновано особое положение министерства в системе органов власти в России в начале XIX века; -5-

- охарактеризована деятельность министерства по руководству полицией и обеспечению «тишины и спокойствия»;
- проанализировано преобразование местного управления - деятельности министерства по выработке новых приемов администрирования;
- раскрыта деятельность МВД по обеспечению «повсеместного благосостояния народа»;
- выявлены особенности взаимодействия МВД с общественностью по вопросам правопорядка и общественного призрения.
Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают период с 1802 по 1819 гг., с момента подписания Александром I Манифеста от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств» - начального периода становления министерской системы управления до момента присоединения Министерства полиции к МВД. Министерство внутренних дел и после 1819 г. неоднократно подвергалось частичным преобразованиям, вместе с тем предмет его ведения оставался неизменным. Таким образом, 1819 г. явился эталоном развития министерства, им завершается период в истории МВД по выработке приемов организации министерского управления.
Методология диссертационной работы. В ходе проделанного исследования автором использованы три группы методов: общенаучные, специально-исторические, методы смежных наук. Создание системной, целостной картины представленного диссертационного исследования невозможно было без междисциплинарного консенсуса истории с другими социальными науками (экономикой, юриспруденцией, этнологией). Это сформировало новую стратегию исследовательского поиска, отрицающую создание дисциплинарной иерархии и методико-методологическую унификацию и предполагающую множественность видения изучаемого объекта и многосторонность его дисциплинарного истолкования.
Сравнительно-исторический метод позволил установить общие и специфические компоненты полицейской работы с динамикой процессов в экономической и политической сферах, выделяемых в истории России. Историко-генетический метод применялся для определения устойчивых тенденций в сфере взаимоотношений -6- государственной власти в лице полиции и зарождающимися компонентами гражданского общества. При помощи метода ретроспективно-логической реконструкции удалось, в частности, воссоздать присущую населению России XIX века ментальную картину окружающей действительности.
Метод контент-анализа использовался для изучения совокупности нормативных источников, официальных документов и заявлений, экспертных оценок и аналитических материалов по проблематике, а также статистических данных.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом разработок и выводов таких авторов, как Г.А. Борисов, К.В. Буняева, О.В. Гарина, С.С. Глебов, С.Б. Глушаченко, Ю.В. Гончарова, В.Е. Иваневский, В.Ю. Карпов, А.О. Костылев, Т.М. Лаврик, И.И. Лизикова, С.А. Лукьянов, А.Ф. Мухаметшин, Н.Н. Олейник, В.В. Павловский, И.В. Правкин, Е.Д. Проценко, Л.П. Рассказов, Ф.Г. Руденко, Л.Г. Свечникова, Е.В. Староверова, А.Д. Тимашевская, В.В. Тимофеев, Е.Е. Тонков, А.В. Ушанов, А.Н. Филиппов А.Э. Шавишвили, и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили: манифесты (от 8 сентября 1802 года «Об учреждении министерств», от 25 июня 1811 г. «Обще учреждение министерств»); Полное собрание законов Российской империи; Собрание законов о полицейском управлении или наказы губернаторские и Устав управы благочиния; Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.; федеральные законы (от 7 февраля 2011 года № 3- ФЗ «О полиции»; от 2 апреля 2014 года № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»); указ Президента РФ от 7 мая 2012 года «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».
Эмпирическая основа диссертационного исследования охватывает статистические данные, аналитические материалы, касающиеся различных аспектов рассматриваемой темы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований: -7-

- разработана новая научная идея, обобщающая комплекс мер, направленных на совершенствование вопроса о взаимодействии общества и представителей властных структур;
- сформулирована классификация этапов «благотворительной деятельности» МВД в исследуемый период, с ее учетом выработаны меры по совершенствованию социальной политики с участием органов правопорядка;
- доказаны преимущества и недостатки министерской реформы, побудившие государство к дальнейшему реформированию министерства и совершенствованию правовой базы в области управления;
- введены в научный оборот авторские трактовки определений: приемы администрирования, общественное призрение, благотворительность.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны.
1. Выявленные и обоснованные диссертантом преимущества и недостатки министерской реформы 1802 года.
К положительным сторонам реформы автор отнес следующие:
- последовательное содействие становлению министерской системы управления в России, переходу от коллегиального управления государственными органами к утверждению принципа единоначалия в государственном управлении;
- учреждение единого Министерства внутренних дел, представляющего собой орган государственной исполнительной власти Российской империи, полномочия которого затрагивали основные сферы жизнедеятельности.
В качестве недостатков выявлены:
- сочетание старой коллегиальной системы управления и новой единоличной министерской системы в области государственного управления, что противоречило основному принципу единоначалия министерского правления;
- размытость компетенции министерств, особенно Министерства внутренних дел, юстиции и финансов; -8-

- отсутствие в Манифесте «Об учреждении министерств» четких правил взаимоотношений между министрами и вышестоящими органами - Кабинетом Министров и Сенатом.
2. Хронологические этапы реформирования министерства:
1) 1802-1810 гг. - принятие первичных документов о создании министерств (манифест от 8 сентября 1802г. «Об учреждении министерств»);
2) 1810-1811 гг. - принятие базового законодательства, обусловленное первичными итогами реформы, это манифесты: от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов каждому управлению принадлежащих»; от 17 августа 1810 г. «Высочайше утвержденного разделения государственных дел по министерствам»; от 25 июня 1811 г. «Общее учреждение министерств».
На основе анализа содержания указанного законодательства, автором определена особая роль крайнему манифесту, который определил структуру органов исполнительной власти и действовал в целом до 1917 г.
3. Авторская классификация всех министерств с учетом их сфер деятельности на:
- министерства, действующие в сфере внешней безопасности и внешней политики - Министерство иностранных дел, Министерство военно-сухопутных сил, Министерство морских сил;
- министерства, действующие в правоохранительной сфере - Министерство юстиции (1802 г.), Министерство полиции (1810 г.). Министерство внутренних дел после упразднения Министерства полиции стало также относиться к правоохранительным.
- министерства, действующие в социально-экономической сфере - Министерство финансов, Министерство внутренних дел, Министерство народного просвещения.
Комплексный подход к изучению МВД позволил автору диссертации доказать его центральное место в системе органов государственной власти, основываясь на таких позициях: круг полномочий министерства объединял в себе -9- самые разнообразные стороны народной жизни; ему подчинялось наибольшее число учреждений; тесная связь с элементами общественного благоустройства и народного благосостояния; лица, его возглавившие.
4. Авторский вывод об основных направлениях деятельности МВД, исходя из его функциональных особенностей:
- обеспечение «тишины и спокойствия» (охрана общественного порядка и безопасности, построение единообразной полиции в масштабах всего государства);
- обеспечение «повсеместного благосостояния народа» всей императорской России (административно-хозяйственные функции).
5. Авторские трактовки ключевых понятий деятельности министерства:
- приемы администрирования - это меры по совершенствованию административно-территориального управления, направленные на укрепление обороноспособности и общественного порядка, развитие экономики, регулирование межнациональных отношений, подчинение губернского правления министру;
- общественное призрение - политика органов государственной власти, имеющая обязательный характер, направленная на социальную поддержку населения, с участием представителей общественности и установления над ними контроля;
- благотворительность - добровольная деятельность, как органов власти, так и представителей общественности, направленная на поддержку отдельных категорий населения, которая поддерживалась на средства приказов общественного призрения и успешность которой завесила от настроения правительства.
6. Классификация этапов благотворительной деятельности:
- предвоенный, - с характерным взаимодействием государственной и частной систем призрения (государство поощряло проявления и стремления общества в области просвещения, гуманизации, частные благотворительные пожертвования; в свою очередь активизация населения привела к образованию -10- обществ, деятельность которых была направлена на оказание помощи лицам, нуждающимся в ней);
- период войны, связанный с усилением различных проявлений благотворительности со стороны общества (оказание помощи армии, раненным, беженцам, инвалидам);
- послевоенный, - с возобновлением правительством политики по структуризации сословий и контролю за всеми «благотворительными» проявлениями общества. Итогом этого стал спад благотворительной деятельности.
7. Предложения, направленные на совершенствование вопроса о взаимодействии общества и представителей властных структур, объективно связанные с необходимостью:
- привлечения правосознательных граждан в оказании помощи по охране правопорядка, путем тщательного отбора, специальной подготовки и материального стимулирования;
- создания благоприятных условий для реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Обосновано, что путем реализации основных положений Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» и создания ряда других правовых документов, возможно установить систему обратной связи между обществом и государством, соответственно достичь основной цели нынешней реформы - возвращение органам внутренних дел доверия населения.
Теоретическая значимость диссертационного исследования обоснована тем, что:
- доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об изучаемом явлении;
- изложена особая роль министерства в системе органов управления и в развитии основных отраслей управления; -11-

- раскрыты основные направления деятельности министерства не только правоохранительного, но и социального характера;
- изучено развитие правовых и организационных основ становления Министерства внутренних дел;
- проведена модернизация подхода к взаимоотношениям министерства с другими ведомствами и структурами общества по вопросам правопорядка и общественного призрения.
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что его результаты могут быть использованы при решении задач, стоящих перед органами внутренних дел и другими правоохранительными институтами России.
Результаты исследования могут быть также использованы в государственных образовательных учреждениях системы Министерства внутренних дел в процессе подготовки молодых специалистов при преподавании таких дисциплин, как «История органов внутренних дел», «История государства и права России», «Муниципальное право России». Помимо этого, результаты могут эффективно применяться при совершенствовании правовой базы органов внутренних дел, его организации и деятельности, а также в научной деятельности при изучении истории нашего государства и права, органов внутренних дел и других отраслевых наук. Полученные в процессе исследования выводы, представленные предложения и рекомендации могут способствовать выработке мер по совершенствованию организационных и правовых основ политики МВД России, укреплению взаимодействия с общественными организациями.
Степень достоверности результатов исследования определяется перечнем историко-правовых документов, на основе которых оно базируется. Данное исследование охватило перечень законодательных актов, которые регламентируют деятельность Министерства внутренних дел рассматриваемого периода; доклады и отчеты министра о выполнении поручений и основных его функциональных обязанностей перед императором; планы и записки лиц из императорского -12- окружения о подготовке министерских преобразований; мемуары современников, характеризующих отношения к министерской системе управления.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры истории и теории государства и права Северо-Кавказского социального института, а также в процессе участия во всероссийских и межвузовских конференциях.
Выводы и предложения, полученные в ходе проведенного исследования, нашли отражение в 11 научных статьях автора, в том числе в 4, опубликованных в изданиях, рекомендованных ВАК РФ (одна из работ опубликована как статья автора-победителя в конкурсе для аспирантов). Общий объем публикаций - 1,89 п.л.
В декабре 2013 года диссертант приняла участие во II Всероссийском конкурсе научных работ для аспирантов по теории и истории государства и права, проводимом Тамбовским отделением Ассоциации юристов России, по результатом которого был вручен диплом победителя I степени в номинации «История государства и права», а также акт о внедрении диссертационной работы от 9 декабря 2013 года.
Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и задачами, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка использованных правовых источников и литературы. -13-


Глава 1. Министерство внутренних дел Российской империи: правовые и организационные основы становления
§ 1 Министерская реформа 1802 г.

 

Начало XIX века - это довольно сложный и насыщенный противоречиями, своеобразным драматизмом период в истории императорской России. А.С.Пресняков характеризует государство в этот период так: «Россия на распутье - между самодержавно-крепостническим строем русской государственности и русских общественных отношений и поисками новых форм социальнополитической организации страны, соответственно назревшим и ощутимым потребностям развития ее материальных и культурных сил»1.
В центре интереса к этой эпохе у большинства историков стоит личность императора Александра I, вступление на престол которого в 1802 году открыло и новую эпоху. «Народ...с надеждою обращал взоры к Наследнику престола, к тому, которого Великая Государыня называла "Мой Александр"»2.
Отношение к деятельности императора, как и к самой личности, было неоднозначным. Однако первые годы правления Александра I были как раз той эпохой, когда общественная мысль всецело была занята реформами, обсуждала их, строила планы. Это была эпоха пробуждений, «дней Александровых прекрасное начало» - так определил начало XIX века А.С.Пушкин.
«Все видели в нем надежду России. Знакомые и незнакомые, встречаясь между собой, поздравляли друг друга, как в праздник Светлого Христова Воскресенья. Казалось - миллионы людей возродились к новой жизни»3.
Реформы этого периода, в том числе и министерства, прошли среди споров и прений. Император выражал свое нетерпеливое желание реформировать «безобразные издания нашего управления», уничтожить «деспотизм нашего


1 Пресняков А. Е. Российские самодержцы.
2 История царствования Александра I и России в его время. Глава I. Т.1. 1869 г. С. 44.

3 Там же. С. 46. -14-



правления» и установить в России формы «истинной (конституционной) монархии»1.
По мнению советского историка А.В.Чернова, государственные учреждения, возникшие еще на протяжении XVIII века и действовавшие к началу XIX в., «не сложились в централизованные отрасли управления (ведомства). Их внутренняя структура отличалась неопределенностью и неединообразием»2.
Система высших государственных органов нуждалась в четкой систематизации и юридической регламентации. Возникла необходимость создания высшего административного органа при императоре, который скоординировал бы деятельность всех центральных учреждений государственного управления3.
Коллегии, учрежденные еще при Петре I, не устраняли неудобств, сопряженных с прежними Приказами. «Дела шли медленно, да и не могло быть в них надлежащей отчетности»4.
Реформаторская деятельность Александра I в большей степени осуществилась в министерской реформе. Помимо этого, административные преобразования следует связать с учреждением Непременного Совета в 1801 г., Государственного Совета в 1810 г. и с сенатской реформой 1802 г.
На заседаниях Непременного Совета, до образования Комитета министров, выносились на обсуждения вопросы внутренней и внешней политики. В его состав входили лица, занимавшие руководящие должности в различных отраслях управления.
Спустя сорок дней со дня дворцового переворота молодой император в беседе со Строгоновым выразил свое согласие на необходимость в проведении административных преобразований и наделения полномочиями по их разработки специального комитета5.


1Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в России. М. 1912.
2Чернов А.В. Государственные учреждения России в XVIII веке (Законодательные материалы). М., 1960.
3Чернов А.В. Указ. соч. С. 7.
4История царствования Александра I и России в его время. Глава I. Т.1. 1869 г. С. 44.
5 Приходько М.А. Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г.). М. 2002.
-15-



Возле молодого государя сплотились представители культурной части общества и администрации. В круг наиболее доверительных и близких друзей императора вошли граф В.П.Кочубей, П.А.Строганов, Н.Н.Новосильцев и князь А.Чарторыйский. Этот кружок в дальнейшем получил в обществе название кружка «молодых людей», хотя молодость некоторых участников была относительна. Строганов и Чарторыйский действительно были практически сверстниками императора. Граф Кочубей сделал карьеру еще в царствование Павла и к тому времени достиг уже 33-х летнего возраста, а Новосильцев был старше него. Все эти лица пользовались полным доверием Александра I1.
Позже все участники кружка «молодых людей» вошли в состав «Негласного комитета». В процессе работы в комитете предполагалось выработать план реформ. По мнению П.А.Строгонова, комитет должен был помогать императору «в систематической работе над реформою бесформенного здания управления империей»2.
Помимо комитета, была создана так называемая Сенатская партия, или, как ее называли, партия «старых дельцов»3. В ее состав вошли представители Екатерининского времени - графы Р.С. и А.Р.Воронцовы, Д.П.Трощинский, Н.П.Мордвинов и др. В отличие от Негласного комитета данный союз не отличался сплоченностью, однако оба союза осознавали необходимость в проведении реформ. Симпатии императора принадлежали, что закономерно, стороне молодых его друзей.
Отношение современников к представителям двух партий складывалось неоднозначное. Чаще к молодым друзьям императора относились крайне негативно. Державин вовсе прозвал их «якобинской шайкой». Многие авторы, трактовавшие эту эпоху, характеризовали так деятельность обеих партий: партия молодых - это партия реформ, пропитанная западноевропейскими идеями;


1 Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в России. М. 1912.
2 Ключевский В.О. Император Александр I. М., 1998.
3 Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в России. М. 1912. -16-



Сенатская партия - партия застоя и людей, преследующих исключительно личные цели1.
Комитет стремился урегулировать работу государя с его министрами, личные отношения государя к иностранным послам. Друзья императора не раз требовали сменить старых дельцов молодыми, при этом и о себе не забывали. Учреждение министерств явилось единственным практическим последствием деятельности Комитета2.
Идеалы Сенатской партии были проникнуты аристократическими тенденциями, а практическое осуществление их оказалось для них возможным лишь при утверждении прав Сената и предоставлении ему новых прерогатив3.
В начале своего царствования Александром I был издан указ от 5 июня 1801 года, определивший старинные права Сената. Как утверждают некоторые авторы, он послужил намеком обществу на возможность реформ и сигналом для открытого выражения давних желаний. «Этот вопрос разрабатывался в официальных сферах более года и привел к двум узаконениям, в сильной мере противоречившим одно к другому - к указу 8 сентября 1802 года о преимуществах Сената и к указу об учреждении министерств, изданному в тот же день»... «долго ожидаемый указ о "правах" Сената является актом, устанавливающим его бесправие»4.
Речь о министерствах впервые зашла на заседании 18 ноября 1802 г. Мысль о министерствах как об особом учреждении стала преобладающей и в Комитете. Чарторыйский представил государю записку, которая послужила особым материалом для закона об образовании министерств. В записке была обрисована общая картина состояния государственного управления. Автор предлагал разделить всю администрацию между несколькими министерствами, в свою очередь министры сосредотачивало бы в своих руках все нити управления. Сенату предлагалось осуществлять надзор за деятельностью администрации


1 Там же. С. 7.
2 Там же. С. 20-21.
3 Там же. С. 24.
4 Там же. С. 24-25. -17-



и министров. Данный проект произвел на всех впечатление, в том числе на самого императора, который выразил свое отношение к нему такими словами: «никогда не видел столь ясного, как эта записка.. .его восхищала уверенность в том, что следуя этой стезею, можно было достигнуть желаемой им реформы»1.
На заседании 11 апреля был заслушан предварительный проект Н.Н.Новосильцева «о разделении министерств и о распределении полномочий». По его мнению, все текущие дела должны решаться в Комитете министров, а «важнейшие дела» - в Совете. Каждый министр предварительно должен предоставлять Комитету проект перед его утверждением императором2.
Обсуждая проект учреждения министерств, Негласный комитет уделил внимание двум аспектам: отношению министерства к другим учреждениям и выработке механизма министерского управления. Комитет рассматривал также вопрос о создании Совета, в состав которого вошли бы министры. По их мнению, Совет должен решать вопросы, превышавшие власть министра, а на основании доклада министра и мнения Совета государь издавал указ. Кочубей выступал противником этой идеи. Вследствие «упрямства» императора о расширенных полномочиях Совета, остальные члены Неофициального комитета высказали мысль о создании Комитета министров.
Государю показалось странным нагромождение учреждений одинаковыми функциями. У членов Комитета нашлось два объяснения: прежде чем направить дела в Совет, необходима воля государя, а обращение министров по всем возможным делам в Совет может затруднить их. Очевидно, было одно -члены Неофициального Комитета стремились сузить круг официальных советников императора.
Право контроля над деятельностью министров по предоставлению отчетов императору сохранялось за Сенатом. Комитет предложил передать высочайшие указы на имя министров Сенату, тем самым освобождая министров от ответственности. В первое время сохранились коллегии-отголоски Петровского


1 Там же. С. 44.
2 Великий кн. Николай Михайлович. Граф Павел Александрович Строганов (1774-1817). СПб, 1903. С. 213-218. -18-



времени. Кочубей выступал их явным противником, предлагая заменить коллегии канцеляриями при министрах. Его позицию поддерживали Чарторыйский, Новосильцев и Строгонов.
В таких условиях в Неофициальном комитете продолжались прения по вопросам учреждения министерств. Многие важные аспекты, касающиеся государственного управления, Комитетом так и не были затронуты. Члены Комитета уделяли много времени разным мелочам, отпуская серьезные стороны проекта.
В период рассмотрения статей проекта с императором «молодые друзья» провели встречи с Ф.Ц. Лагарпом, по окончании которых пришли к выводу о необходимости одновременной публикации указов об учреждении министерств и преобразовании Сената.
Таким образом, в основу Манифеста об учреждении министерств после обсуждений легли проекты Новосильцева и Чарторыйского1.
Именной указ «О правах и обязанностях Сената» закрепил за ним широкий круг судебных полномочий - он стал высшим арбитражным судом с правом законодательной инициативы. Сенату также отводилась роль верховного органа империи, административные же полномочия отражались только на бумаге, в реальности государственное управление сосредоточивалось в руках министров. В связи с тем, что министрам принадлежало право личного доклада императору, это лишило Сенат право контроля.
8 сентября 1802 г. Манифестом «Об учреждении министерств» было положено начало становлению министерской системы управления в России. «Управление Государственных дел подразделяется на 8 отделений, из коих каждое, заключая в себе части, по существу своему к нему принадлежащие, составляет особое Министерство и находится под непосредственным управлением


1 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. Т. XXVII. № 20406. -19-



Министра, коего Мы назначаем, ныне, или впредь назначить заблагоразсудим»1.
Согласно Манифесту, в состав министерства вошли следующие восемь отделений: Иностранных дел, Военное, Морское, Внутренних дел, Финансов, Юстиции, Коммерции и Народного просвещения. «Мы за благо рассудили, -говорилось в Манифесте, - разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собой, и для благоуспешного течения поручить оные ведению избранных нами министров, постановив им главные правила коими они имеют руководствоваться в исполнение всего того, чего будет требовать от них должность и чего мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему». Высочайший манифест возлагал «лестную надежду», что «оно (министерство) способствовать нам будет к утверждению народного спокойствия, ...к сохранению и возвышению общего всех благосостояния и к воздаянию каждого должного от лица правосудия ... словом, к приведению всех частей государственного управления в прочное и намерению нашему соответственное устройство»2.
«Каждое из министерств находилось под непосредственным управлением одного из министров. Министрам внутренних и иностранных дел, юстиции, финансов и народного просвещения, по обширности вверенных им частей, положено было придать помощников, в звании товарищей министров. Три первые коллегии были оставлены на прежних их основании и подчинены министрам: 1) Военных Сухопутных сил; 2) Военных Морских сил; 3) Иностранных дел. Все министры были членами Г осударственного Совета и присутствовали в Сенате»3.
Как мы видим, отделения сразу после их учреждения стали официально именоваться министерствами, во главе которых стоял особый министр.


1 Манифест об учреждении министерств от 8 сентября 1802 года. Полиция от прошлого до настоящего. Сборник статусных нормативных документов: науч.-практич. пособие/ сост. и авт. Р.С. Мулукаев, В.В.Черников. М., 2012. С. 287.
2 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. Т. XXVII. № 20406.
3 Богданович М.И. История царствования Александра I и России в его время. Глава I. Т.1. 1869. С. 72. -20-



Только император мог назначить и уволить министра, и только перед ним они несли единоличную ответственность (п. I). Ежегодно каждый министр обязан был представлять через Сенат императору ежегодные письменные отчеты о деятельности «всех вверенных ему частей, исключая из них дела, особой тайне подлежащие».
Все министры должны были присутствовать на заседаниях Сената (п. XV). Им поручалось немедленно заняться образованием своих Канцелярий, постановлением для них дел (п. XVIII).
На должности первых министров были назначены: министром военных и сухопутных сил - С.К.Вязмитинов, министром морских сил - адмирал Мордвинов, министром юстиции - генерал-прокурор Г.Р.Державин, министром коммерции - граф Н.П.Румянцев, министром иностранных дел - граф А.Р.Воронцов, министром финансов - граф А.И.Васильев, министром народного просвещения - граф П.В.Завадовский1.
Руководство над Министерством внутренних дел было поручено графу Виктору Павловичу Кочубею. Он внес решающий вклад в его образование и привлекал к его участию наиболее знатных личностей, каковым в первую очередь являлся Михаил Михайлович Сперанский, который занимался детальной разработкой проектов. Первоначально Сперанский занимал пост директора департамента, а после уничтожения коллегий был назначен начальником II Экспедиции. Товарищем министра был назначен - граф Павел Александрович Строганов. Оба они являлись членами Неофициального комитета.
Должность министра внутренних дел обязывала его заботиться о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишины и благоустройства всей империи2.
В течение нескольких лет В.П.Кочубей выполнил преобразования, намеченные в Неофициальном комитете, детальной разработкой проектов занялся М.М.Сперанский.


1 Галактионов И.А. Император Александр I и его царствование. СПб, 1877. С. 33.

2 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. Т. XXVII. № 20406. -21-



Практически сразу после образования министерства при нем была образована канцелярия, штат которой получил название Департамента внутренних дел, а также четыре Экспедиции. Первая из них занималась делами народного продовольствия и соляной частью, другая - благочинием. Что касается третьей, она занималась государственным хозяйством и мануфактурами, четвертая - медицинскою коллегиею и приказами общественного призрения.
Главным отличием новых органов центрального управления, заменивших прежние коллегии, было единоличное управление: каждое ведомство управлялось министром вместо прежнего коллегиального присутствия; министры, в свою очередь, были ответственны перед Сенатом. Такие политические изменения явились первоначальным шагом в реформе 1802 г., но окончательно коллегиальный строй Манифест не уничтожал.
По мнению графа Кочубея, сохранившийся коллегиальный порядок являлся главным тормозом к успешному ведению дел Министерства. Сперанский также не раз отмечал о необходимости проведения новой реформы, которая была проведена в 1810-1811 гг.
Многие критики говорили, что реформа 1802 года оказалась поспешной и незавершенной: созданные в ходе ее органы не имели ясно определенных границ полномочий и четкого внутреннего устройства. Русский историк права Градовский так оценил министерскую реформу: «вообще первое учреждение министерств носит на себе характер поспешной работы, торопливого желания доставить своим идеям торжество в принципах, хотя в самой несовершенной форме с тем, чтобы впоследствии дать ей более совершенную организацию. Оно было временным перемирием новых французско-канцелярских подарков с прежними Петровскими учреждениями, - перемирием, после которого должно было последовать окончательное падение этих последних»1.
Итогам министерской реформе уделено достаточно много внимания, одни выражали свое мнение, высказывая лишь свои впечатления, другие посвящали целые трактаты, заслуживающие особого рассмотрения.


1 Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в России. М. 1912. С. 46-47. -22-



К числу современников того периода можно отнести Рунича, Дмитриева, Сумарокова, Вигеля и других. Некоторые из них не признавали пользу перехода к новым формам правления, другие видели вовсе невозможность такого перехода.
Вигель в своих записках охарактеризовал достаточно сурово министерства: «.. .простой рассудок в самодержавном государстве указывает на необходимость коллегиального управления. Там, где верховная неограниченная власть находится в одних руках, и глас народа, через представителей его, не может до нее доходить, власть главных правительственных лиц должна быть умеряема совещательными сословиями, составленными из мужей, более или менее опытных. Если суждения их, споры, даже несогласия некоторых замедлят ход дела, зато перед государем они одни только обнажают истину, выказывают ему способных людей для каждого места и таким образом облегчают ему выборы. Может быть, когда-нибудь, случиться, что государь вверится небрежным министрам, которые вверятся ленивым директорам, которые вверятся неблагоразумным и неопытным начальникам отделений, а они вверятся умным и деятельным, не всегда благонамеренным и добросовестным столоначальникам, тогда последние без общей цели и связи будут одни управлять делами государства»1.
Рунич высказывал подобную точку зрения. По его мнению, при неограниченной монархии не может существовать общественное право, которое основывается на общих принципах свободы, а существует лишь «обычное право», но оно «не есть политическое». В связи с этим, по его мнению, естественной формой правления является только коллегиальная форма2.
По мнению знаменитого историка Карамзина, «всякая новость в государственном порядке есть зло, к коему надобно прибегать только в необходимости; ибо одно время дает надлежащую твердость уставам; ибо мы более уважаем то, что давно уважаем и все делаем лучше по привычке».3 Карамзин отмечал, что новые министры в отличие от коллегий являлись «маловажными чиновниками»,


1 Там же. С. 48-49.
2 Там же. С. 50.
3 Там же. С. 52. -23-



чья компетенция очень обширна, особенно министра внутренних дел. При этом нельзя забывать, что любые преобразования воспринимались им как незрелые.
Как известно, министерства возглавили лица «старого закала», которые не совсем симпатизировали государю, кроме министра внутренних дел - графа Кочубея, занявшего промежуточное положение между «старыми» и «молодыми» советниками императора. Завадовский по отношению состава министерств высказывал свою точку зрения и прозвал его «стихией противоборствующей».
Доказательством служит тот факт, что буквально через несколько месяцев свой пост покинул министр морских сил граф Мордвинов, оказавшийся недовольным положением дел, ссылаясь на нарушение Манифеста 8 сентября.
Кочубей также по отношению первых министерств говорил, что они состояли «из людей, не только не сходных между собой в правилах, но и не входящих даже в те главные виды, кои при учреждении министерства были предполагаемы». Кочубей мечтал о единомыслии среди министров, которое, по его мнению, должно выражаться в том, чтобы «люди, соединенные одною целью в их должности, соединены были в общих их правилах и чтобы все виды их с точностью соответствовали видам Вашего Величества». Если нельзя достигнуть выбора людей единомысленных, то лучше, - заявлял Кочубей, - обратиться к старому режиму, - «в Сенат», чем оставаться при настоящей неопределенности и нетвердом ходе правительственных дел1.
По мнению Сперанского, «главным недостатком учреждений 1802 г. было смешивание дел и власти между Сенатом и министерствами, в отсутствии преград в самопроизвольных действиях министра и, наконец, в неопределенности власти его и недостатке ответственности»2.
Все эти обстоятельства подталкивали к необходимости проведения новой реформы. Сперанский объяснял такую необходимость в преобразованиях следующими обстоятельствами:


1 Там же. С. 56-57.
2 Там же. С. 57. -24-



недостаток единства в действиях некоторых министров;
недостаток действительной ответственности министров;
отсутствие твердой внутренней организации министерств;
недостаток точности в распределении дел, основанном на случайном соединении прежних ведомств, а не на естественных отраслях государственного управления.
М.М.Сперанский в своем введении к Уложению государственных законов 1809 г. указывал на недостатки первой министерской реформы 1802 года. «...Ответственность государственная, которую всегда должно отличать от ответственности личной, состоит в том, что правительство, приемля на себя уставы и учреждения, обязуется пред законом не допускать в них ничего ему противного», - так Сперанский характеризовал недостаток ответственности1.
Следует также отметить, что часть современников боялись новых учреждений, так как видели в них возможность наступления переворота, другие, поняв, что поворота не ожидается, видели только произвол в проявлениях деятельности министерств.
Исходя из вышеизложенного, напрашивается вывод о том, что реформа 1802 г. была поспешной, незавершенной и имела много недостатков:
1. Одним из основных недостатком служил тот факт, что имело место сочетание старой коллегиальной системы управления и новой единоличной министерской системы в области государственного управления, а это противоречило основному принципу единоначалия министерского правления.
Как отмечал В.В.Ивановский, «конечною целью нового порядка вещей было, понятно, уничтожение коллегий, замена коллегиального начала министерским; следовательно, в принципе министерства должны были стать на место коллегий; но если последние не упразднены, то, очевидно, что министерства стали не на свое место»2.


1 Сперанский М.М. Введение к Уложению государственных законов (план всеобщего государственного преобразования). Руководство к познанию законов. СПб, 2002. С. 377-387.
2 Ивановский В.В. Русское государственное право. Казань, 1895. Т. 1. С. 190. -25-



По поводу сохранения коллегиальной системы современный исследователь отмечал: «Вопрос о замене сложившейся еще при Петре I министерской коллегиальной системы, появившейся в ряде европейских государств уже в XVI -XVII веках, являлся частью задуманной членами Негласного комитета широкой реформы государственного управления, нацеленной на то, чтобы осовременить российские порядки, приблизив их к европейским, но сохранив при этом преемственность развития российской государственности. Едва ли не основной смысл реформы состоял в утверждении принципа единоначалия и повышения личной ответственности руководителей министерств за реализацию вопросов внутренней и внешней политики»1.
2. Нечеткость компетенции министерств, особенно Министерства внутренних дел, юстиции и финансов. Так, министр юстиции одновременно занимал должность генерал-прокурора.
На Министерство внутренних дел возлагалось решение круга вопросов, касавшихся различных сторон общественной, политической, экономической и духовной жизни страны. Помимо этого, на министерство возлагалось руководство полицией, принятие необходимых мер по ее реорганизации.
В первые годы существования МВД было много обстоятельств, которые затрудняли его деятельность. Значительную долю внимания министерства занимали заботы об организации центральных установлений и о выработке новых приемов администрации. Местным административным органам оказалось не под силу выполнение задуманных министерством улучшений в разных отраслях народной и общественной жизни. Кроме этих задач, они и прежние свои обязанности выполняли не вполне удовлетворительно.
Согласно Манифесту от 8 сентября 1802 г. в состав министерств вошло и Министерство коммерции, целесообразность введения которого большинство соратников императора не видели.
3. Манифест не определил четкие правила взаимоотношений между министрами и вышестоящими органами - Кабинетом Министров и Сенатом. Вместо


1 Стегний П.В. Связь времен // Международная жизнь. 2002. №9-10. С. 12. -26-


 

этого, помимо министерств, определил положение двух других учреждений государственного управления. Речь идет о «ведомстве» Государственного казначея и Экспедиции.
Тем не менее, нельзя забывать, что Манифестом «Об учреждении министерств» было положено начало становлению министерской системы управления в России. Как отмечал М.М.Сперанский, «нет сомнения, что учреждением министерств в 1802 году положено весьма важное начало устройству государственного правления. Следовательно, должно не только сохранить его, но по возможности усовершить и усилить, а для сего нужно рассмотреть настоящие его недостатки»1. Сперанский стал вдохновителем новой реформы. В 1809 г. были подготовлены уже два указа, которые существенно изменили порядок прохождения государственной службы2.
Все отрасли управления, которые подчинялись Министерству внутренних дел, находились в запущенном состоянии, поэтому реформа 1802 г. была своевременной. Речь идет о таких отраслях права, как: продовольствие; сельскохозяйственная промышленность; медицина; строительство; военное дело; дела сословные; устройство городского хозяйства. Благодаря реформе 1802 г. правительство предоставляло средства для достижения целей деятельности министерства, какие только были в распоряжении правительства и самого государства.
Министерская реформа 1802 года способствовала становлению единообразной структуры Министерства внутренних дел. Для построения единого центрального органа управления, наделенного значительным объемом полномочий, требовалось время.


1 Сперанский М.М. Введение к Уложению государственных законов (план всеобщего государственного преобразования). Руководство к познанию законов. СПб., 2002. С. 377-387.
2 Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. СПб, 1830. Указ от 3 апреля - ПСЗ. Собр. 1 Т. XXX. № 23559; указ от 6 августа № 23771. -27-





 



return_links();?>
 

2004-2016 ©РегиментЪ.RU