УправлениеСоединенияГвардияПехотаКавалерияАртиллерияИнженерыВУЗыПрочие части


МВД и ОКЖ

 

 

Главная

Библиотека

Музыка

Биографии

ОКПС

МВД и ОКЖ

Разведка

Карты

Документы

Контакты

Ссылки


Яндекс цитирования


Рейтинг@Mail.ru


Каталог-Молдова - Ranker, Statistics


Рейтинг SIMPLETOP.NET


Яндекс.Метрика




Кирпа М.С. Министерство внутренних дел в системе органов государственного управления Российской империи (1802-1819 гг.).

Диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.01 Белгородский государственный национальный исследовательский университет - ФГАОУ ВПО.- Белгород, 2015

 

Введение
Глава 1. Министерство внутренних дел Российской империи: правовые и организационные основы становления
§ 1 Министерская реформа 1802 г.
§ 2 Министерство внутренних дел в начале XIX в.
§ 3 Деятельность Министерства внутренних дел по руководству полицией и обеспечению «тишины и спокойствия»
Глава 2. Деятельность Министерства внутренних дел по реализации внутренней политики императорской России в начале XIX века
§1 Преобразование местного управления: деятельность министерства по выработке новых приемов администрирования
§2. Деятельность Министерства внутренних дел по обеспечению «повсеместного благосостояния народа»
§3. Взаимодействие Министерства внутренних дел с общественностью по вопросам правопорядка и общественного призрения
Заключение
Список использованной литературы и источников

 

Введение

 

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена устойчивым интересом к органам правопорядка и к их представителям в связи с недавним реформированием крупнейшего органа государственной власти - министерства внутренних дел Российской Федерации. В силу общественно-политических и социально-экономических преобразований, происходящих в нашей стране в последнее десятилетие, проведение реформы оказалось неизбежным.
Отметим, что реформирование министерства внутренних дел продолжается. Помимо общих задач по укреплению дисциплины среди представителей правопорядка, борьбой с сокрытием преступлений, оптимизацией внутренней структуры, министерство усиливает работу по взаимодействию с обществом. В связи с этим одна из главных целей нынешнего этапа реформы - возвращение органам внутренних дел доверия со стороны населения.
При проведении любых преобразований, в том числе в правоохранительной системе, объективно востребованным является опыт прошлых поколений. Таким образом, научное и практическое значение приобретает исследование истории развития министерства внутренних дел с самого момента его образования.
За более чем двухсотлетнюю историю министерства внутренних дел, начиная с 1802 года, его структура и функции не раз подвергалась изменениям, что говорит об отсутствии устойчивых форм его развития.
Хронологические рамки диссертационного исследования охватили период с 1802 по 1819 гг., с момента подписания Манифеста от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств» - начального периода становления министерской системы управления - до периода, когда в МВД завершился процесс выработки основных приемов организации министерского управления. Подчеркнем, что и в указанный период структура и функции МВД трансформировались.
Становлению и развитию министерства присуща определенная цикличность. Примером тому служит вопрос наделения современной полиции несвойственными функциями. В частности, речь идет об административно-хозяйственных функциях, выполнением которых должны заниматься соответствующие -3- муниципальные службы и коммунальные хозяйства. Похожая ситуация сложилась и в начале XIX века, когда министерству внутренних дел, помимо функций по обеспечению общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, было поручено выполнение административно-хозяйственных функций (сельское хозяйство, строительство, медицина, промышленность и т.д.), что способствовало неэффективному функционированию ведомства.
Названные выше и некоторые другие исторические параллели, обусловили актуальность предпринятого диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертации обусловлена устойчивым исследовательским интересом к деятельности министерства внутренних дел на протяжении всех периодов его истории - имперского, советского и современного.
Среди ученых-историков имперского периода следует выделить работы А.Н. Пыпина, М.И. Богдановича, Н.К. Шильдера, Н.М. Коркунова, А.Д. Градовского, Н.В. Варадинова, посвятивших свои исследования истории развития министерства внутренних дел Российской империи и анализу роли министерства в управлении Россией. Зарождению министерств в России посвящены работы М.В. Довнара-Запольского и А. Адрианова.
При всей неоднозначности подходов советской историко-правовой науки к деятельности министерства внутренних дел дореволюционного периода представляется возможным отметить работы П.А. Зайончковского, Т.И. Желудковой, Д.И. Шинджикашвили, В.А. Шелкопляса, А.В. Борисова, А.Е. Скрипилева, А.В. Предтеченского, Н.П. Ерошкина, С.М. Казанцева, М.М. Сафонова. В своих работах данные авторы проявили интерес к проблемам организации полицейской системы, в том числе к отдельным полицейским структурам.
К современному периоду следует отнести диссертационные исследования по данной проблематике. Речь идет о работах В.Н.Кручининой, А.Д.Тимошевской, М.А.Приходько, С.Е.Байкеевой, К.Л.Яковлева, чьи исследования охватывали лишь отдельные аспекты деятельности министерства. Притом, -4- что исследование последнего автора исходя из наименования работы, должно было отразить государственно-правовой статус министерства до 1811 г., однако акцент сделан лишь на административно-хозяйственных функциях министерства.
Таким образом, большинство историков-правоведов рассматривали только отдельные аспекты организации и деятельности Министерства внутренних дел Российской империи в рассматриваемый период. Вопрос о становлении и выработке новых решений по организации полицейского аппарата, активизации его деятельности, совершенствование вопроса о взаимодействии общества и представителей властных структур остаются и на сегодняшний день ещё не изученными в полном объеме.
Объектом диссертационного исследования выступили общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования и взаимодействия Министерства внутренних дел Российской империи с другими ведомствами и обществом в 1802-1819 гг.
Предмет диссертационного исследования составили нормативные правовые акты Российской империи, регулирующие основы деятельности Министерства внутренних дел в рассматриваемый период.
Цель диссертационного исследования - комплексный анализ становления и развития Министерства внутренних дел как элемента государственного аппарата Российской империи (1802-1819 гг.) с учетом специфики его функциональных особенностей.
Для достижения заявленной цели автором были поставлены и решены следующие задачи:
- исследованы правовые и организационные основы становления Министерства внутренних дел Российской империи;
- исследовано зарождение, развитие и итоги министерской реформы 1802 года;
- обосновано особое положение министерства в системе органов власти в России в начале XIX века; -5-

- охарактеризована деятельность министерства по руководству полицией и обеспечению «тишины и спокойствия»;
- проанализировано преобразование местного управления - деятельности министерства по выработке новых приемов администрирования;
- раскрыта деятельность МВД по обеспечению «повсеместного благосостояния народа»;
- выявлены особенности взаимодействия МВД с общественностью по вопросам правопорядка и общественного призрения.
Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают период с 1802 по 1819 гг., с момента подписания Александром I Манифеста от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств» - начального периода становления министерской системы управления до момента присоединения Министерства полиции к МВД. Министерство внутренних дел и после 1819 г. неоднократно подвергалось частичным преобразованиям, вместе с тем предмет его ведения оставался неизменным. Таким образом, 1819 г. явился эталоном развития министерства, им завершается период в истории МВД по выработке приемов организации министерского управления.
Методология диссертационной работы. В ходе проделанного исследования автором использованы три группы методов: общенаучные, специально-исторические, методы смежных наук. Создание системной, целостной картины представленного диссертационного исследования невозможно было без междисциплинарного консенсуса истории с другими социальными науками (экономикой, юриспруденцией, этнологией). Это сформировало новую стратегию исследовательского поиска, отрицающую создание дисциплинарной иерархии и методико-методологическую унификацию и предполагающую множественность видения изучаемого объекта и многосторонность его дисциплинарного истолкования.
Сравнительно-исторический метод позволил установить общие и специфические компоненты полицейской работы с динамикой процессов в экономической и политической сферах, выделяемых в истории России. Историко-генетический метод применялся для определения устойчивых тенденций в сфере взаимоотношений -6- государственной власти в лице полиции и зарождающимися компонентами гражданского общества. При помощи метода ретроспективно-логической реконструкции удалось, в частности, воссоздать присущую населению России XIX века ментальную картину окружающей действительности.
Метод контент-анализа использовался для изучения совокупности нормативных источников, официальных документов и заявлений, экспертных оценок и аналитических материалов по проблематике, а также статистических данных.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом разработок и выводов таких авторов, как Г.А. Борисов, К.В. Буняева, О.В. Гарина, С.С. Глебов, С.Б. Глушаченко, Ю.В. Гончарова, В.Е. Иваневский, В.Ю. Карпов, А.О. Костылев, Т.М. Лаврик, И.И. Лизикова, С.А. Лукьянов, А.Ф. Мухаметшин, Н.Н. Олейник, В.В. Павловский, И.В. Правкин, Е.Д. Проценко, Л.П. Рассказов, Ф.Г. Руденко, Л.Г. Свечникова, Е.В. Староверова, А.Д. Тимашевская, В.В. Тимофеев, Е.Е. Тонков, А.В. Ушанов, А.Н. Филиппов А.Э. Шавишвили, и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили: манифесты (от 8 сентября 1802 года «Об учреждении министерств», от 25 июня 1811 г. «Обще учреждение министерств»); Полное собрание законов Российской империи; Собрание законов о полицейском управлении или наказы губернаторские и Устав управы благочиния; Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.; федеральные законы (от 7 февраля 2011 года № 3- ФЗ «О полиции»; от 2 апреля 2014 года № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»); указ Президента РФ от 7 мая 2012 года «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».
Эмпирическая основа диссертационного исследования охватывает статистические данные, аналитические материалы, касающиеся различных аспектов рассматриваемой темы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований: -7-

- разработана новая научная идея, обобщающая комплекс мер, направленных на совершенствование вопроса о взаимодействии общества и представителей властных структур;
- сформулирована классификация этапов «благотворительной деятельности» МВД в исследуемый период, с ее учетом выработаны меры по совершенствованию социальной политики с участием органов правопорядка;
- доказаны преимущества и недостатки министерской реформы, побудившие государство к дальнейшему реформированию министерства и совершенствованию правовой базы в области управления;
- введены в научный оборот авторские трактовки определений: приемы администрирования, общественное призрение, благотворительность.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны.
1. Выявленные и обоснованные диссертантом преимущества и недостатки министерской реформы 1802 года.
К положительным сторонам реформы автор отнес следующие:
- последовательное содействие становлению министерской системы управления в России, переходу от коллегиального управления государственными органами к утверждению принципа единоначалия в государственном управлении;
- учреждение единого Министерства внутренних дел, представляющего собой орган государственной исполнительной власти Российской империи, полномочия которого затрагивали основные сферы жизнедеятельности.
В качестве недостатков выявлены:
- сочетание старой коллегиальной системы управления и новой единоличной министерской системы в области государственного управления, что противоречило основному принципу единоначалия министерского правления;
- размытость компетенции министерств, особенно Министерства внутренних дел, юстиции и финансов; -8-

- отсутствие в Манифесте «Об учреждении министерств» четких правил взаимоотношений между министрами и вышестоящими органами - Кабинетом Министров и Сенатом.
2. Хронологические этапы реформирования министерства:
1) 1802-1810 гг. - принятие первичных документов о создании министерств (манифест от 8 сентября 1802г. «Об учреждении министерств»);
2) 1810-1811 гг. - принятие базового законодательства, обусловленное первичными итогами реформы, это манифесты: от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов каждому управлению принадлежащих»; от 17 августа 1810 г. «Высочайше утвержденного разделения государственных дел по министерствам»; от 25 июня 1811 г. «Общее учреждение министерств».
На основе анализа содержания указанного законодательства, автором определена особая роль крайнему манифесту, который определил структуру органов исполнительной власти и действовал в целом до 1917 г.
3. Авторская классификация всех министерств с учетом их сфер деятельности на:
- министерства, действующие в сфере внешней безопасности и внешней политики - Министерство иностранных дел, Министерство военно-сухопутных сил, Министерство морских сил;
- министерства, действующие в правоохранительной сфере - Министерство юстиции (1802 г.), Министерство полиции (1810 г.). Министерство внутренних дел после упразднения Министерства полиции стало также относиться к правоохранительным.
- министерства, действующие в социально-экономической сфере - Министерство финансов, Министерство внутренних дел, Министерство народного просвещения.
Комплексный подход к изучению МВД позволил автору диссертации доказать его центральное место в системе органов государственной власти, основываясь на таких позициях: круг полномочий министерства объединял в себе -9- самые разнообразные стороны народной жизни; ему подчинялось наибольшее число учреждений; тесная связь с элементами общественного благоустройства и народного благосостояния; лица, его возглавившие.
4. Авторский вывод об основных направлениях деятельности МВД, исходя из его функциональных особенностей:
- обеспечение «тишины и спокойствия» (охрана общественного порядка и безопасности, построение единообразной полиции в масштабах всего государства);
- обеспечение «повсеместного благосостояния народа» всей императорской России (административно-хозяйственные функции).
5. Авторские трактовки ключевых понятий деятельности министерства:
- приемы администрирования - это меры по совершенствованию административно-территориального управления, направленные на укрепление обороноспособности и общественного порядка, развитие экономики, регулирование межнациональных отношений, подчинение губернского правления министру;
- общественное призрение - политика органов государственной власти, имеющая обязательный характер, направленная на социальную поддержку населения, с участием представителей общественности и установления над ними контроля;
- благотворительность - добровольная деятельность, как органов власти, так и представителей общественности, направленная на поддержку отдельных категорий населения, которая поддерживалась на средства приказов общественного призрения и успешность которой завесила от настроения правительства.
6. Классификация этапов благотворительной деятельности:
- предвоенный, - с характерным взаимодействием государственной и частной систем призрения (государство поощряло проявления и стремления общества в области просвещения, гуманизации, частные благотворительные пожертвования; в свою очередь активизация населения привела к образованию -10- обществ, деятельность которых была направлена на оказание помощи лицам, нуждающимся в ней);
- период войны, связанный с усилением различных проявлений благотворительности со стороны общества (оказание помощи армии, раненным, беженцам, инвалидам);
- послевоенный, - с возобновлением правительством политики по структуризации сословий и контролю за всеми «благотворительными» проявлениями общества. Итогом этого стал спад благотворительной деятельности.
7. Предложения, направленные на совершенствование вопроса о взаимодействии общества и представителей властных структур, объективно связанные с необходимостью:
- привлечения правосознательных граждан в оказании помощи по охране правопорядка, путем тщательного отбора, специальной подготовки и материального стимулирования;
- создания благоприятных условий для реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Обосновано, что путем реализации основных положений Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» и создания ряда других правовых документов, возможно установить систему обратной связи между обществом и государством, соответственно достичь основной цели нынешней реформы - возвращение органам внутренних дел доверия населения.
Теоретическая значимость диссертационного исследования обоснована тем, что:
- доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об изучаемом явлении;
- изложена особая роль министерства в системе органов управления и в развитии основных отраслей управления; -11-

- раскрыты основные направления деятельности министерства не только правоохранительного, но и социального характера;
- изучено развитие правовых и организационных основ становления Министерства внутренних дел;
- проведена модернизация подхода к взаимоотношениям министерства с другими ведомствами и структурами общества по вопросам правопорядка и общественного призрения.
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что его результаты могут быть использованы при решении задач, стоящих перед органами внутренних дел и другими правоохранительными институтами России.
Результаты исследования могут быть также использованы в государственных образовательных учреждениях системы Министерства внутренних дел в процессе подготовки молодых специалистов при преподавании таких дисциплин, как «История органов внутренних дел», «История государства и права России», «Муниципальное право России». Помимо этого, результаты могут эффективно применяться при совершенствовании правовой базы органов внутренних дел, его организации и деятельности, а также в научной деятельности при изучении истории нашего государства и права, органов внутренних дел и других отраслевых наук. Полученные в процессе исследования выводы, представленные предложения и рекомендации могут способствовать выработке мер по совершенствованию организационных и правовых основ политики МВД России, укреплению взаимодействия с общественными организациями.
Степень достоверности результатов исследования определяется перечнем историко-правовых документов, на основе которых оно базируется. Данное исследование охватило перечень законодательных актов, которые регламентируют деятельность Министерства внутренних дел рассматриваемого периода; доклады и отчеты министра о выполнении поручений и основных его функциональных обязанностей перед императором; планы и записки лиц из императорского -12- окружения о подготовке министерских преобразований; мемуары современников, характеризующих отношения к министерской системе управления.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры истории и теории государства и права Северо-Кавказского социального института, а также в процессе участия во всероссийских и межвузовских конференциях.
Выводы и предложения, полученные в ходе проведенного исследования, нашли отражение в 11 научных статьях автора, в том числе в 4, опубликованных в изданиях, рекомендованных ВАК РФ (одна из работ опубликована как статья автора-победителя в конкурсе для аспирантов). Общий объем публикаций - 1,89 п.л.
В декабре 2013 года диссертант приняла участие во II Всероссийском конкурсе научных работ для аспирантов по теории и истории государства и права, проводимом Тамбовским отделением Ассоциации юристов России, по результатом которого был вручен диплом победителя I степени в номинации «История государства и права», а также акт о внедрении диссертационной работы от 9 декабря 2013 года.
Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и задачами, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка использованных правовых источников и литературы. -13-


Глава 1. Министерство внутренних дел Российской империи: правовые и организационные основы становления
§ 1 Министерская реформа 1802 г.

 

Начало XIX века - это довольно сложный и насыщенный противоречиями, своеобразным драматизмом период в истории императорской России. А.С.Пресняков характеризует государство в этот период так: «Россия на распутье - между самодержавно-крепостническим строем русской государственности и русских общественных отношений и поисками новых форм социальнополитической организации страны, соответственно назревшим и ощутимым потребностям развития ее материальных и культурных сил»1.
В центре интереса к этой эпохе у большинства историков стоит личность императора Александра I, вступление на престол которого в 1802 году открыло и новую эпоху. «Народ...с надеждою обращал взоры к Наследнику престола, к тому, которого Великая Государыня называла "Мой Александр"»2.
Отношение к деятельности императора, как и к самой личности, было неоднозначным. Однако первые годы правления Александра I были как раз той эпохой, когда общественная мысль всецело была занята реформами, обсуждала их, строила планы. Это была эпоха пробуждений, «дней Александровых прекрасное начало» - так определил начало XIX века А.С.Пушкин.
«Все видели в нем надежду России. Знакомые и незнакомые, встречаясь между собой, поздравляли друг друга, как в праздник Светлого Христова Воскресенья. Казалось - миллионы людей возродились к новой жизни»3.
Реформы этого периода, в том числе и министерства, прошли среди споров и прений. Император выражал свое нетерпеливое желание реформировать «безобразные издания нашего управления», уничтожить «деспотизм нашего


1 Пресняков А. Е. Российские самодержцы.
2 История царствования Александра I и России в его время. Глава I. Т.1. 1869 г. С. 44.

3 Там же. С. 46. -14-



правления» и установить в России формы «истинной (конституционной) монархии»1.
По мнению советского историка А.В.Чернова, государственные учреждения, возникшие еще на протяжении XVIII века и действовавшие к началу XIX в., «не сложились в централизованные отрасли управления (ведомства). Их внутренняя структура отличалась неопределенностью и неединообразием»2.
Система высших государственных органов нуждалась в четкой систематизации и юридической регламентации. Возникла необходимость создания высшего административного органа при императоре, который скоординировал бы деятельность всех центральных учреждений государственного управления3.
Коллегии, учрежденные еще при Петре I, не устраняли неудобств, сопряженных с прежними Приказами. «Дела шли медленно, да и не могло быть в них надлежащей отчетности»4.
Реформаторская деятельность Александра I в большей степени осуществилась в министерской реформе. Помимо этого, административные преобразования следует связать с учреждением Непременного Совета в 1801 г., Государственного Совета в 1810 г. и с сенатской реформой 1802 г.
На заседаниях Непременного Совета, до образования Комитета министров, выносились на обсуждения вопросы внутренней и внешней политики. В его состав входили лица, занимавшие руководящие должности в различных отраслях управления.
Спустя сорок дней со дня дворцового переворота молодой император в беседе со Строгоновым выразил свое согласие на необходимость в проведении административных преобразований и наделения полномочиями по их разработки специального комитета5.


1Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в России. М. 1912.
2Чернов А.В. Государственные учреждения России в XVIII веке (Законодательные материалы). М., 1960.
3Чернов А.В. Указ. соч. С. 7.
4История царствования Александра I и России в его время. Глава I. Т.1. 1869 г. С. 44.
5 Приходько М.А. Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г.). М. 2002.
-15-



Возле молодого государя сплотились представители культурной части общества и администрации. В круг наиболее доверительных и близких друзей императора вошли граф В.П.Кочубей, П.А.Строганов, Н.Н.Новосильцев и князь А.Чарторыйский. Этот кружок в дальнейшем получил в обществе название кружка «молодых людей», хотя молодость некоторых участников была относительна. Строганов и Чарторыйский действительно были практически сверстниками императора. Граф Кочубей сделал карьеру еще в царствование Павла и к тому времени достиг уже 33-х летнего возраста, а Новосильцев был старше него. Все эти лица пользовались полным доверием Александра I1.
Позже все участники кружка «молодых людей» вошли в состав «Негласного комитета». В процессе работы в комитете предполагалось выработать план реформ. По мнению П.А.Строгонова, комитет должен был помогать императору «в систематической работе над реформою бесформенного здания управления империей»2.
Помимо комитета, была создана так называемая Сенатская партия, или, как ее называли, партия «старых дельцов»3. В ее состав вошли представители Екатерининского времени - графы Р.С. и А.Р.Воронцовы, Д.П.Трощинский, Н.П.Мордвинов и др. В отличие от Негласного комитета данный союз не отличался сплоченностью, однако оба союза осознавали необходимость в проведении реформ. Симпатии императора принадлежали, что закономерно, стороне молодых его друзей.
Отношение современников к представителям двух партий складывалось неоднозначное. Чаще к молодым друзьям императора относились крайне негативно. Державин вовсе прозвал их «якобинской шайкой». Многие авторы, трактовавшие эту эпоху, характеризовали так деятельность обеих партий: партия молодых - это партия реформ, пропитанная западноевропейскими идеями;


1 Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в России. М. 1912.
2 Ключевский В.О. Император Александр I. М., 1998.
3 Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в России. М. 1912. -16-



Сенатская партия - партия застоя и людей, преследующих исключительно личные цели1.
Комитет стремился урегулировать работу государя с его министрами, личные отношения государя к иностранным послам. Друзья императора не раз требовали сменить старых дельцов молодыми, при этом и о себе не забывали. Учреждение министерств явилось единственным практическим последствием деятельности Комитета2.
Идеалы Сенатской партии были проникнуты аристократическими тенденциями, а практическое осуществление их оказалось для них возможным лишь при утверждении прав Сената и предоставлении ему новых прерогатив3.
В начале своего царствования Александром I был издан указ от 5 июня 1801 года, определивший старинные права Сената. Как утверждают некоторые авторы, он послужил намеком обществу на возможность реформ и сигналом для открытого выражения давних желаний. «Этот вопрос разрабатывался в официальных сферах более года и привел к двум узаконениям, в сильной мере противоречившим одно к другому - к указу 8 сентября 1802 года о преимуществах Сената и к указу об учреждении министерств, изданному в тот же день»... «долго ожидаемый указ о "правах" Сената является актом, устанавливающим его бесправие»4.
Речь о министерствах впервые зашла на заседании 18 ноября 1802 г. Мысль о министерствах как об особом учреждении стала преобладающей и в Комитете. Чарторыйский представил государю записку, которая послужила особым материалом для закона об образовании министерств. В записке была обрисована общая картина состояния государственного управления. Автор предлагал разделить всю администрацию между несколькими министерствами, в свою очередь министры сосредотачивало бы в своих руках все нити управления. Сенату предлагалось осуществлять надзор за деятельностью администрации


1 Там же. С. 7.
2 Там же. С. 20-21.
3 Там же. С. 24.
4 Там же. С. 24-25. -17-



и министров. Данный проект произвел на всех впечатление, в том числе на самого императора, который выразил свое отношение к нему такими словами: «никогда не видел столь ясного, как эта записка.. .его восхищала уверенность в том, что следуя этой стезею, можно было достигнуть желаемой им реформы»1.
На заседании 11 апреля был заслушан предварительный проект Н.Н.Новосильцева «о разделении министерств и о распределении полномочий». По его мнению, все текущие дела должны решаться в Комитете министров, а «важнейшие дела» - в Совете. Каждый министр предварительно должен предоставлять Комитету проект перед его утверждением императором2.
Обсуждая проект учреждения министерств, Негласный комитет уделил внимание двум аспектам: отношению министерства к другим учреждениям и выработке механизма министерского управления. Комитет рассматривал также вопрос о создании Совета, в состав которого вошли бы министры. По их мнению, Совет должен решать вопросы, превышавшие власть министра, а на основании доклада министра и мнения Совета государь издавал указ. Кочубей выступал противником этой идеи. Вследствие «упрямства» императора о расширенных полномочиях Совета, остальные члены Неофициального комитета высказали мысль о создании Комитета министров.
Государю показалось странным нагромождение учреждений одинаковыми функциями. У членов Комитета нашлось два объяснения: прежде чем направить дела в Совет, необходима воля государя, а обращение министров по всем возможным делам в Совет может затруднить их. Очевидно, было одно -члены Неофициального Комитета стремились сузить круг официальных советников императора.
Право контроля над деятельностью министров по предоставлению отчетов императору сохранялось за Сенатом. Комитет предложил передать высочайшие указы на имя министров Сенату, тем самым освобождая министров от ответственности. В первое время сохранились коллегии-отголоски Петровского


1 Там же. С. 44.
2 Великий кн. Николай Михайлович. Граф Павел Александрович Строганов (1774-1817). СПб, 1903. С. 213-218. -18-



времени. Кочубей выступал их явным противником, предлагая заменить коллегии канцеляриями при министрах. Его позицию поддерживали Чарторыйский, Новосильцев и Строгонов.
В таких условиях в Неофициальном комитете продолжались прения по вопросам учреждения министерств. Многие важные аспекты, касающиеся государственного управления, Комитетом так и не были затронуты. Члены Комитета уделяли много времени разным мелочам, отпуская серьезные стороны проекта.
В период рассмотрения статей проекта с императором «молодые друзья» провели встречи с Ф.Ц. Лагарпом, по окончании которых пришли к выводу о необходимости одновременной публикации указов об учреждении министерств и преобразовании Сената.
Таким образом, в основу Манифеста об учреждении министерств после обсуждений легли проекты Новосильцева и Чарторыйского1.
Именной указ «О правах и обязанностях Сената» закрепил за ним широкий круг судебных полномочий - он стал высшим арбитражным судом с правом законодательной инициативы. Сенату также отводилась роль верховного органа империи, административные же полномочия отражались только на бумаге, в реальности государственное управление сосредоточивалось в руках министров. В связи с тем, что министрам принадлежало право личного доклада императору, это лишило Сенат право контроля.
8 сентября 1802 г. Манифестом «Об учреждении министерств» было положено начало становлению министерской системы управления в России. «Управление Государственных дел подразделяется на 8 отделений, из коих каждое, заключая в себе части, по существу своему к нему принадлежащие, составляет особое Министерство и находится под непосредственным управлением


1 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. Т. XXVII. № 20406. -19-



Министра, коего Мы назначаем, ныне, или впредь назначить заблагоразсудим»1.
Согласно Манифесту, в состав министерства вошли следующие восемь отделений: Иностранных дел, Военное, Морское, Внутренних дел, Финансов, Юстиции, Коммерции и Народного просвещения. «Мы за благо рассудили, -говорилось в Манифесте, - разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собой, и для благоуспешного течения поручить оные ведению избранных нами министров, постановив им главные правила коими они имеют руководствоваться в исполнение всего того, чего будет требовать от них должность и чего мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему». Высочайший манифест возлагал «лестную надежду», что «оно (министерство) способствовать нам будет к утверждению народного спокойствия, ...к сохранению и возвышению общего всех благосостояния и к воздаянию каждого должного от лица правосудия ... словом, к приведению всех частей государственного управления в прочное и намерению нашему соответственное устройство»2.
«Каждое из министерств находилось под непосредственным управлением одного из министров. Министрам внутренних и иностранных дел, юстиции, финансов и народного просвещения, по обширности вверенных им частей, положено было придать помощников, в звании товарищей министров. Три первые коллегии были оставлены на прежних их основании и подчинены министрам: 1) Военных Сухопутных сил; 2) Военных Морских сил; 3) Иностранных дел. Все министры были членами Г осударственного Совета и присутствовали в Сенате»3.
Как мы видим, отделения сразу после их учреждения стали официально именоваться министерствами, во главе которых стоял особый министр.


1 Манифест об учреждении министерств от 8 сентября 1802 года. Полиция от прошлого до настоящего. Сборник статусных нормативных документов: науч.-практич. пособие/ сост. и авт. Р.С. Мулукаев, В.В.Черников. М., 2012. С. 287.
2 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. Т. XXVII. № 20406.
3 Богданович М.И. История царствования Александра I и России в его время. Глава I. Т.1. 1869. С. 72. -20-



Только император мог назначить и уволить министра, и только перед ним они несли единоличную ответственность (п. I). Ежегодно каждый министр обязан был представлять через Сенат императору ежегодные письменные отчеты о деятельности «всех вверенных ему частей, исключая из них дела, особой тайне подлежащие».
Все министры должны были присутствовать на заседаниях Сената (п. XV). Им поручалось немедленно заняться образованием своих Канцелярий, постановлением для них дел (п. XVIII).
На должности первых министров были назначены: министром военных и сухопутных сил - С.К.Вязмитинов, министром морских сил - адмирал Мордвинов, министром юстиции - генерал-прокурор Г.Р.Державин, министром коммерции - граф Н.П.Румянцев, министром иностранных дел - граф А.Р.Воронцов, министром финансов - граф А.И.Васильев, министром народного просвещения - граф П.В.Завадовский1.
Руководство над Министерством внутренних дел было поручено графу Виктору Павловичу Кочубею. Он внес решающий вклад в его образование и привлекал к его участию наиболее знатных личностей, каковым в первую очередь являлся Михаил Михайлович Сперанский, который занимался детальной разработкой проектов. Первоначально Сперанский занимал пост директора департамента, а после уничтожения коллегий был назначен начальником II Экспедиции. Товарищем министра был назначен - граф Павел Александрович Строганов. Оба они являлись членами Неофициального комитета.
Должность министра внутренних дел обязывала его заботиться о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишины и благоустройства всей империи2.
В течение нескольких лет В.П.Кочубей выполнил преобразования, намеченные в Неофициальном комитете, детальной разработкой проектов занялся М.М.Сперанский.


1 Галактионов И.А. Император Александр I и его царствование. СПб, 1877. С. 33.

2 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. Т. XXVII. № 20406. -21-



Практически сразу после образования министерства при нем была образована канцелярия, штат которой получил название Департамента внутренних дел, а также четыре Экспедиции. Первая из них занималась делами народного продовольствия и соляной частью, другая - благочинием. Что касается третьей, она занималась государственным хозяйством и мануфактурами, четвертая - медицинскою коллегиею и приказами общественного призрения.
Главным отличием новых органов центрального управления, заменивших прежние коллегии, было единоличное управление: каждое ведомство управлялось министром вместо прежнего коллегиального присутствия; министры, в свою очередь, были ответственны перед Сенатом. Такие политические изменения явились первоначальным шагом в реформе 1802 г., но окончательно коллегиальный строй Манифест не уничтожал.
По мнению графа Кочубея, сохранившийся коллегиальный порядок являлся главным тормозом к успешному ведению дел Министерства. Сперанский также не раз отмечал о необходимости проведения новой реформы, которая была проведена в 1810-1811 гг.
Многие критики говорили, что реформа 1802 года оказалась поспешной и незавершенной: созданные в ходе ее органы не имели ясно определенных границ полномочий и четкого внутреннего устройства. Русский историк права Градовский так оценил министерскую реформу: «вообще первое учреждение министерств носит на себе характер поспешной работы, торопливого желания доставить своим идеям торжество в принципах, хотя в самой несовершенной форме с тем, чтобы впоследствии дать ей более совершенную организацию. Оно было временным перемирием новых французско-канцелярских подарков с прежними Петровскими учреждениями, - перемирием, после которого должно было последовать окончательное падение этих последних»1.
Итогам министерской реформе уделено достаточно много внимания, одни выражали свое мнение, высказывая лишь свои впечатления, другие посвящали целые трактаты, заслуживающие особого рассмотрения.


1 Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в России. М. 1912. С. 46-47. -22-



К числу современников того периода можно отнести Рунича, Дмитриева, Сумарокова, Вигеля и других. Некоторые из них не признавали пользу перехода к новым формам правления, другие видели вовсе невозможность такого перехода.
Вигель в своих записках охарактеризовал достаточно сурово министерства: «.. .простой рассудок в самодержавном государстве указывает на необходимость коллегиального управления. Там, где верховная неограниченная власть находится в одних руках, и глас народа, через представителей его, не может до нее доходить, власть главных правительственных лиц должна быть умеряема совещательными сословиями, составленными из мужей, более или менее опытных. Если суждения их, споры, даже несогласия некоторых замедлят ход дела, зато перед государем они одни только обнажают истину, выказывают ему способных людей для каждого места и таким образом облегчают ему выборы. Может быть, когда-нибудь, случиться, что государь вверится небрежным министрам, которые вверятся ленивым директорам, которые вверятся неблагоразумным и неопытным начальникам отделений, а они вверятся умным и деятельным, не всегда благонамеренным и добросовестным столоначальникам, тогда последние без общей цели и связи будут одни управлять делами государства»1.
Рунич высказывал подобную точку зрения. По его мнению, при неограниченной монархии не может существовать общественное право, которое основывается на общих принципах свободы, а существует лишь «обычное право», но оно «не есть политическое». В связи с этим, по его мнению, естественной формой правления является только коллегиальная форма2.
По мнению знаменитого историка Карамзина, «всякая новость в государственном порядке есть зло, к коему надобно прибегать только в необходимости; ибо одно время дает надлежащую твердость уставам; ибо мы более уважаем то, что давно уважаем и все делаем лучше по привычке».3 Карамзин отмечал, что новые министры в отличие от коллегий являлись «маловажными чиновниками»,


1 Там же. С. 48-49.
2 Там же. С. 50.
3 Там же. С. 52. -23-



чья компетенция очень обширна, особенно министра внутренних дел. При этом нельзя забывать, что любые преобразования воспринимались им как незрелые.
Как известно, министерства возглавили лица «старого закала», которые не совсем симпатизировали государю, кроме министра внутренних дел - графа Кочубея, занявшего промежуточное положение между «старыми» и «молодыми» советниками императора. Завадовский по отношению состава министерств высказывал свою точку зрения и прозвал его «стихией противоборствующей».
Доказательством служит тот факт, что буквально через несколько месяцев свой пост покинул министр морских сил граф Мордвинов, оказавшийся недовольным положением дел, ссылаясь на нарушение Манифеста 8 сентября.
Кочубей также по отношению первых министерств говорил, что они состояли «из людей, не только не сходных между собой в правилах, но и не входящих даже в те главные виды, кои при учреждении министерства были предполагаемы». Кочубей мечтал о единомыслии среди министров, которое, по его мнению, должно выражаться в том, чтобы «люди, соединенные одною целью в их должности, соединены были в общих их правилах и чтобы все виды их с точностью соответствовали видам Вашего Величества». Если нельзя достигнуть выбора людей единомысленных, то лучше, - заявлял Кочубей, - обратиться к старому режиму, - «в Сенат», чем оставаться при настоящей неопределенности и нетвердом ходе правительственных дел1.
По мнению Сперанского, «главным недостатком учреждений 1802 г. было смешивание дел и власти между Сенатом и министерствами, в отсутствии преград в самопроизвольных действиях министра и, наконец, в неопределенности власти его и недостатке ответственности»2.
Все эти обстоятельства подталкивали к необходимости проведения новой реформы. Сперанский объяснял такую необходимость в преобразованиях следующими обстоятельствами:


1 Там же. С. 56-57.
2 Там же. С. 57. -24-



недостаток единства в действиях некоторых министров;
недостаток действительной ответственности министров;
отсутствие твердой внутренней организации министерств;
недостаток точности в распределении дел, основанном на случайном соединении прежних ведомств, а не на естественных отраслях государственного управления.
М.М.Сперанский в своем введении к Уложению государственных законов 1809 г. указывал на недостатки первой министерской реформы 1802 года. «...Ответственность государственная, которую всегда должно отличать от ответственности личной, состоит в том, что правительство, приемля на себя уставы и учреждения, обязуется пред законом не допускать в них ничего ему противного», - так Сперанский характеризовал недостаток ответственности1.
Следует также отметить, что часть современников боялись новых учреждений, так как видели в них возможность наступления переворота, другие, поняв, что поворота не ожидается, видели только произвол в проявлениях деятельности министерств.
Исходя из вышеизложенного, напрашивается вывод о том, что реформа 1802 г. была поспешной, незавершенной и имела много недостатков:
1. Одним из основных недостатком служил тот факт, что имело место сочетание старой коллегиальной системы управления и новой единоличной министерской системы в области государственного управления, а это противоречило основному принципу единоначалия министерского правления.
Как отмечал В.В.Ивановский, «конечною целью нового порядка вещей было, понятно, уничтожение коллегий, замена коллегиального начала министерским; следовательно, в принципе министерства должны были стать на место коллегий; но если последние не упразднены, то, очевидно, что министерства стали не на свое место»2.


1 Сперанский М.М. Введение к Уложению государственных законов (план всеобщего государственного преобразования). Руководство к познанию законов. СПб, 2002. С. 377-387.
2 Ивановский В.В. Русское государственное право. Казань, 1895. Т. 1. С. 190. -25-



По поводу сохранения коллегиальной системы современный исследователь отмечал: «Вопрос о замене сложившейся еще при Петре I министерской коллегиальной системы, появившейся в ряде европейских государств уже в XVI -XVII веках, являлся частью задуманной членами Негласного комитета широкой реформы государственного управления, нацеленной на то, чтобы осовременить российские порядки, приблизив их к европейским, но сохранив при этом преемственность развития российской государственности. Едва ли не основной смысл реформы состоял в утверждении принципа единоначалия и повышения личной ответственности руководителей министерств за реализацию вопросов внутренней и внешней политики»1.
2. Нечеткость компетенции министерств, особенно Министерства внутренних дел, юстиции и финансов. Так, министр юстиции одновременно занимал должность генерал-прокурора.
На Министерство внутренних дел возлагалось решение круга вопросов, касавшихся различных сторон общественной, политической, экономической и духовной жизни страны. Помимо этого, на министерство возлагалось руководство полицией, принятие необходимых мер по ее реорганизации.
В первые годы существования МВД было много обстоятельств, которые затрудняли его деятельность. Значительную долю внимания министерства занимали заботы об организации центральных установлений и о выработке новых приемов администрации. Местным административным органам оказалось не под силу выполнение задуманных министерством улучшений в разных отраслях народной и общественной жизни. Кроме этих задач, они и прежние свои обязанности выполняли не вполне удовлетворительно.
Согласно Манифесту от 8 сентября 1802 г. в состав министерств вошло и Министерство коммерции, целесообразность введения которого большинство соратников императора не видели.
3. Манифест не определил четкие правила взаимоотношений между министрами и вышестоящими органами - Кабинетом Министров и Сенатом. Вместо


1 Стегний П.В. Связь времен // Международная жизнь. 2002. №9-10. С. 12. -26-


 

этого, помимо министерств, определил положение двух других учреждений государственного управления. Речь идет о «ведомстве» Государственного казначея и Экспедиции.
Тем не менее, нельзя забывать, что Манифестом «Об учреждении министерств» было положено начало становлению министерской системы управления в России. Как отмечал М.М.Сперанский, «нет сомнения, что учреждением министерств в 1802 году положено весьма важное начало устройству государственного правления. Следовательно, должно не только сохранить его, но по возможности усовершить и усилить, а для сего нужно рассмотреть настоящие его недостатки»1. Сперанский стал вдохновителем новой реформы. В 1809 г. были подготовлены уже два указа, которые существенно изменили порядок прохождения государственной службы2.
Все отрасли управления, которые подчинялись Министерству внутренних дел, находились в запущенном состоянии, поэтому реформа 1802 г. была своевременной. Речь идет о таких отраслях права, как: продовольствие; сельскохозяйственная промышленность; медицина; строительство; военное дело; дела сословные; устройство городского хозяйства. Благодаря реформе 1802 г. правительство предоставляло средства для достижения целей деятельности министерства, какие только были в распоряжении правительства и самого государства.
Министерская реформа 1802 года способствовала становлению единообразной структуры Министерства внутренних дел. Для построения единого центрального органа управления, наделенного значительным объемом полномочий, требовалось время.


1 Сперанский М.М. Введение к Уложению государственных законов (план всеобщего государственного преобразования). Руководство к познанию законов. СПб., 2002. С. 377-387.
2 Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. СПб, 1830. Указ от 3 апреля - ПСЗ. Собр. 1 Т. XXX. № 23559; указ от 6 августа № 23771. -27-


 

§ 2 Министерство внутренних дел в начале XIX в.

 

Манифест от 8 сентября 1802 г. определил Министерство внутренних дел как одно из самых крупных по объему полномочий и по составу.
МВД исследуемого периода вызывает особый интерес, оно наиболее приближено к элементам общественного благоустройства и народного благосостояния. Круг его полномочий объединял в себе самые разнообразные стороны народной жизни.
Особое положение Министерства внутренних дел среди других министерств отразилось, в том числе, и на выборе лиц, его возглавивших. Первым министром внутренних дел был назначен граф Виктор Павлович Кочубей, а его товарищем - граф Павел Александрович Строгонов. Оба они являлись лицами, особо приближенными к императору и членами Неофициального комитета.
Министерству внутренних дел было подчинено наибольшее число учреждений. В его состав вошли: 1) Медицинская коллегия; 2) Мануфактур коллегия, кроме экспедиции заготовления и хранения вексельной и гербовой бумаги; 3) Главное почтовое правление; 4) Главная соляная контора; 5) Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства, кроме дела камерального стола и печатания векселей. Министерству были также подчинены приказы общественного призрения, казенные палаты по содержанию публичных зданий и по исчислению народонаселения. Министру в лице губернаторов подчинялись местная администрация, ближайшая к народу полиция, а также городское и земское хозяйство, продовольственное дело, пожарное, врачебное и т.д.1
Круг полномочий Министерства внутренних дел был немного сужен в связи с выделением из его состава Министерства полиции. Таким образом, дела министерства ограничивались заботами о торговле и промыслах, строительной частью, почтовою и делами о крестьянах.
Положение Министерства внутренних дел в системе органов исполнительной власти в начале столетия, в частности среди других министерств, часто менялось в связи со структурными и организационными изменениями самого министерства.


1 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. Т. № 20406. С. 244. -28-


В январе 1803 года при министерстве образовался Департамент внутренних дел, в состав которого вошли следующие экспедиции:
1) Экспедиция попечения о продовольствии народном; 2) Экспедиция о спокойствии и благочинии; 3) Экспедиция государственного хозяйства; 4) Экспедиция общественного призрения1. С момента своего создания структура министерства определялась совокупностью коллегий и коллежских учреждений, именно поэтому организационное строительство началось с момента создания департамента. Тем не менее, такое организационное строительство нуждалось в постоянной унификации и централизации.
«Министерство внутренних дел», - писал министр в докладе от 18 июля 1803 года, - «с самого начала своего установления признало существенным для себя правилом, чтобы, познав положение и ход частей, ему вверенных, прежде всего стараться, дабы каждая из них шла исправно, как она есть, а потом уже приводить их, одну за другою, в то положение, в коем им быть должно. Познание настоящего положения сих частей открыло министерству два рода неудобств: одни происходили от самого образа управления их, другие от несовершенства и недостатка способа усовершения»2.
Обозначенный доклад включал в себя три отделения. В содержании первого отделения излагалось о началах и переменах Мануфактур - коллегии; о настоящем его положении и его неудобствах. Второе отделение было посвящено Соляной части и третье - наиболее приемлемым и удобнейшим составам управления обоих частей3.
«Коллегии», - писал министр, - «учреждены в такое время, когда еще не было точных понятий о системе управления. Петр I, усмотрев, что дела государственные, рассеянные более нежели в 40 разных Приказах, не имеющих ни связи, ни соотношения между собой, шли медленно и друг друга пересекали, а Золотая палата, Разряд и Расправная палата, служившая им некоторым средоточием и представлявшая в то время власть Сената, не имели ни силы, ни порядка


1 Варадинов Н.В. История Министерства внутренних дел. Ч. 1, СПб, 1858. С.14.
2 Там же. С. 22.
3 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. T.XXVII. № 20852. С. 757-783.
29


в управлении, нашел нужным назначить другие точки соединения и учредил для сего Коллеги, куда все дела их разных Приказов должны были стекаться, а оттуда переходить в Сенат, который тогда не иное, что был как общее собрание Коллегий.... В последнее время, особенно по введении учреждения (о губерниях), существо Коллегий со всем переменилось. Средства управления их перешли в другие части государственного распорядка и сделались от них независимы. Таким образом, по бесполезности их, мало помалу, и почти сами собою, они погасли так, что и бытия их приметно не было»1.
Постепенно коллежские учреждения и коллегии теряли свою самостоятельность и переходили в состав экспедиций департамента внутренних дел. Структура министерства нуждалась в дальнейшем преобразовании в целях построения эффективного управления.
В своем докладе от 18 июля 1803 года «О новом образовании Экспедиции государственного хозяйства» В.П.Кочубей предлагал преобразовать две экспедиции департамента в одну и за счет упразднения других учреждений министерства передать их полномочия в данную экспедицию.
Помимо данных вопросов, министр выступил с предложением об организации нового делопроизводства в Министерстве внутренних дел2.
Таким образом, доклад от 18 июля 1803 года со всей своей критикой в адрес коллежской системы, повлиял не только на преобразования Министерства внутренних дел, но и всей министерской системы управления.
В декабре этого же года в системе государственного управления среди трех министерств - Министерства внутренних дел, Министерства военных морских сил и Министерства военных сухопутных сил - возникли противоречия в сфере компетенции. Следствием данного факта послужил доклад министра внутренних дел от 31 декабря 1803 года, посредством реализации которого центральное медицинское управление Российской империи сосредоточилось в руках Министерства внутренних дел. В связи с этим медицинские части Министерства


1 Варадинов Н.В. История Министерства внутренних дел. Ч. 1, СПб, 1858. С.23-24.
2 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. T.XXVII. № 20852. С. 775-779. -30-


военных морских и военных сухопутных сил стали подчиняться министру внутренних дел. Тем самым, все медицинские чиновники и служители морского и военного ведомств ставились в двойное подчинение - министру внутренних дел и непосредственному начальнику по военной службе. Все вопросы, связанные с перемещением по службе, увольнением, награждением осуществлялись распоряжениями министра внутренних дел1.
На основании доклада от 4 августа 1805 года «О преобразовании медицинской части по армии и флоту», военно-сухопутное и военно-морское медицинское управление были отделены от Министерства внутренних дел2.
Помимо данных расхождений в компетенции министерств, доклад содержал противоречия относительно структуры Экспедиции государственной медицинской управы. Первоначально говорилось о передаче дел Медицинской коллегии в Экспедицию государственной медицинской управы, но в конце доклада - о том, что Г осударственная медицинская управа состояла из двух частей - Медицинского совета и третей экспедиции, несмотря на то, что Экспедиция государственной медицинской управы и была третьей Экспедицией Департамента министра внутренних дел3.
Доклад от 31 декабря 1803 года «О новом образовании Медицинского управления» был посвящен, в частности, созданию третьей экспедиции Департамента - Экспедиции государственной медицинской управы4. На основании его положений дела упраздненной Медицинской коллегии передавались вновь созданной Экспедиции и Медицинскому совету. Вместе с тем, в отношении к Медицинского совета и Экспедиции государственной медицинской управы в докладе говорилось как о двух различных сторонах управления медицинской части5.


1 Огородников С.Ф. Исторический обзор развития и деятельности Морского министерства за сто лет его существования 1802-1902. СПб, 1902. С. 62.
2 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. T.XXVIII. № 21866. C. 11531165.
3 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. T.XXVII. № 21105. C. 11111112.
4 Там же. С. 1102-1104.
5 Там же. С. 1109. -31-


По мнению историка Н.В.Варадинова, Медицинский совет стал четвертым структурным подразделением Департамента министра внутренних дел. Исходя из текста доклада, с этим мнением следует согласиться1.
Содержание последующих докладов министра также меняло структуру министерства и, соответственно, его полномочия. Так, доклад от 20 апреля 1806 года «Об устройстве 2-й экспедиции Департамента внутренних дел» оформил специализацию всех экспедиций департамента министра внутренних дел2. Для структурной организации министерства особое значение сыграло назначение М.М.Сперанского управляющим Экспедицией государственного благоустройства.
На основании Указа Правительствующему Сенату от 9 июня 1806 года к Министерству внутренних дел было присоединено Главное почтовое правление3. При этом оно не стало составной частью Департамента министра внутренних дел, оно являлось отдельным структурным элементом МВД.
Далее, в сентябре 1806 года, Департамент пополнился строительным комитетом4, а в 1808 году при Министерстве внутренних дел образовалось Главное правление мануфактур5. Последнее осуществляло руководство и надзор за казенными и частными заводами и мануфактурами.
Проявление внешних угроз для государства, а это войны с Францией в 1808-1809 гг., русско-турецкая война 1806-1811гг., русско-персидская война 1804-1813 гг. и русско-шведская война 1808-1809 гг., требовали увеличения в разы производства для армии и флота сукон, что провоцировало изменения в управлении учреждениями, заведующими мануфактурным производством.
Указом от 13 мая 1810 г. при министерстве был учрежден Комитет для рассмотрения состояния мануфактур в России6.


1 Варадинов Н.В. История Министерства внутренних дел. Ч. 1, СПб, 1858. Таблица II.
2 Полное собрание законов Российской империи. Собр.1. Т. XXIX. № 22102. С. 184-186.
3 Полное собрание законов Российской империи. Собр.1. Т. XXIX. № 22168. С. 364.
4 Полное собрание законов Российской империи. Собр.1. Т. XXIX. № 22607. С. 717-719.
5 Полное собрание законов Российской империи. Собр.1. Т. XXX. № 23126. С. 397.
6 Полное собрание законов Российской империи. Собр.1. Т. XXXI. № 24.227. С. 182. -32-


Вновь с изменениями всего внутриполитического устройства государства пришлось столкнуться в октябре 1809 г., в связи с предоставлением М.М.Сперанским по поручению императора «Введения к уложению государственных законов» - обширного плана реформирования1.
По итогам министерской реформы 1802 г. М.М.Сперанский высказывался, что «...произошло смешение и несвязность дел: соль, фабрики и полиция мало имеют общего»2. «Внутренняя государственная безопасность сама по себе есть столько же предмет уважительный и обширный, как и все другие части управления»3. Из данных высказываний напрашивается вывод и необходимости создания Министерства полиции, включающее в себя две основные части - полиции учредительной и исполнительной4. Таким образом, компетенция Министерства внутренних дел коренным образом должна была измениться.
На следующем этапе министерской реформы 1810-1811 гг. основными правовыми актами стали манифесты: 1) от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов каждому управлению принадлежащих» 2) от 17 августа 1810 г. «Высочайше утвержденного разделения государственных дел по министерствам» 3) от 25 июня 1811 г. «Общее учреждение министерств»5.
Манифест от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов каждому управлению принадлежащих» включал в себя два отделения. Первое отделение освещало разделение государственных дел, а второе - предметы ведения каждого министерства и Главного управления6. Основные положения данного манифеста легли в основу Манифеста от 25 июня 1811 г.


1 Сперанский М.М. Проекты и записки. М.-Л., 1961. С. 143-222.
2 Там же. С. 206.
3 Там же. С. 211.
4 Там же. С. 211-212.
5 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. Т. XXXI. № 24307. С. 278-280; № 24326. С. 323-328; № 24686. С. 626-719.
6 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. Т. № 24307. С. 278-280 -33-


Манифест предусматривал создание новых центральных государственных учреждений. Речь идет о Министерстве полиции, Главном управлении духовных дел разных исповеданий и Ревизии государственных счетов1.
Основой предмета ведения Министерства полиции стало устройство внутренней безопасности - дела полиции «исполнительной» и полиции «предохранительной». Таким образом, Министерство полиции становилось специализированным охранительным центральным государственным учреждением.
Что же касается полномочий Министерства внутренних дел, то они сводились к попечению о распространении и поощрении земледелия и промышленности, фабрик, внутренней торговли, почты и публичных зданий2.
Согласно положениям «Высочайшего утвержденного разделения государственных дел по министерствам» от 17 августа 1810 г., в состав Министерства внутренних дел входили следующие предметы:
I. «Из 1-й Экспедиции МВД все дела промышленности, за исключением дел соляных и предметов, в состав министерства полиции отделяемых»;
II. Из дел 2-й Экспедиции: «1) часть строительная, со всеми ее принадлежностями и со Строительным комитетом; 2) дела, до устройства Сарского села принадлежащая; 3) дела о свободных хлебопашцах; 4) дела о торговле и промышленности; 5) о устройстве новых весов и мер; 6) решение дел, до устройства портовых городов принадлежащая; 7) дела о дворянских и купеческих выборах; 8) дела по Царскому Грузинскому дому; 9) об устройстве чиншовой шляхты и евреев»;
III. «Почтовый департамент, со всеми его принадлежностями, исключая дела полицейские»;
IV. «Главное Правление Мануфактур»;
V. «Внутренняя торговля»3.
В состав предмета Министерства полиции вошли:


1 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. Т. XXXI. № 24307. С. 279.
2 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. Т. XXXI. № 24307. С. 279.
3 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. Т. XXXI. № 24326. С. 323. -34-


1) Из 1-й Экспедиции Министерства внутренних дел - все дела «по охранению народного продовольствия жизненными припасами»;
2) Из 2-й Экспедиции Департамента министра внутренних дел - дела по «соображению» и составлению полицейских штатов и других мест из городских доходов содержимых; рассмотрение годовых губернаторских отчетов; донесений от мест губернских; о снабжении столиц и городов мясными припасами (сведения о прогоне скота, о количестве употребления припасов); дела по «предосторожностям в рассуждении пограничных сношений» (переписка о причинах недостатка медной монеты и мелких ассигнаций о злоупотреблениях, таких как вывоз монеты за границу и прочее); о невольниках содержащихся в крепостях (распределение преступников к различным работам по городам); дела о бродяжничестве (предписания о пресечения бродяжничества); о заведении по губерниям типографий, о лотереях, аукционах и увеселительных заведениях, о книгах, противных нравственности, о ложных слухах, разглашениях; о содержании дорог, мостов, перевозов, платин т.д.; дела по Приказам общественного призрения (перевод капиталов в банк и воспитательные дома, пожертвования на заведения, училища; дома рабочие, смирительные и т.д.); дела об определении, перемещении и увольнении чиновников по Министерству полиции, о штатных и полицейских воинских командах (обмундирование офицеров); донесение о чрезвычайных происшествиях; сношения по делам воинским (рекрутский набор, содержание войск, устроение казарм и конюшен, пособие в построении крепостей); борьба с заразными болезнями и учреждение карантинов; «производство по неповиновению крестьян» (переход их с места на место, примирение ссор и прочее); о распоряжениях по недостатку продовольствия хлебом в губерниях.
3) Из 3-й Экспедиции - все дела, кроме следующих: Медицинский совет; все дела, относящиеся к Медико-Хирургической Академии; выписка иностранных врачей; из Почтового отделения, все дела, принадлежащие к охранению безопасности1.


1 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. T.XXXI. № 24326. С. 323-325. -35-


Что же касается медицинского управления гражданской частью, то они перешли в Министерство полиции и Министерства народного просвещения1. Таким образом, МВД потеряло свое монопольное положение в данном направлении.
С реформой 1810-1811 гг. изменились полномочия практически всех министерств. Непосредственно главной обязанностью МВД было признано попечение о промышленности и земледелии. На вновь учреждаемое Министерство полиции возлагалось государственное благоустройство и медицинская часть. Реформы 1810-1811 гг. позволили создать твердую внутреннюю организацию министерств.
Заключительным нормативно-правовым актом второй министерской реформы послужило «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. Оно включало в себя две части: «Образование министерств» и «Общий наказ министерствам»2.
Первая глава «Общее разделение государственных дел» акта регламентировала 5 главных частей государственных дел в порядке исполнения: 1) Внешние сношения; 2) Устройство внешней безопасности; 3) Государственная экономия; 4) Устройство суда гражданского и уголовного; 5) Устройство внутренней безопасности. «Число министерств и главных управлений в каждой части определяется пространством ее и существом дел»3.
Глава вторая акта оговаривала предметы ведения министерств и главного управления. Ими являлись:
1. Министерства иностранных дел (§ 4) - «все внешние сношении с принадлежащими к сему местами и лицами»;
2. Военного министерства (§ 5) - «все сухопутные силы, в составлении их, устройстве, продовольствии, снабжении и движении»;
3. Морского министерства (§ 6) - «все морские военные силы, и составлении их, устройстве, продовольствии, снабжении и движении»;


1 Там же, С. 325-326.
2 Там же, № 24686.
3 Там же, С. 328 -36-


4. Управление государственными доходами и расходами делилось на 3 главные части (§ 7): I-я под именем Министерства финансов - «все источники государственных доходов, как то: государственные имущества, дела горные, соляные, подати, сборы и пошлины всякого рода; дела внешней коммерции и управление таможен, доходы городские и земские, общие денежные повинности»; Во II-й, под именем Государственного казначейства, - «ведаются движение сумм, в доход поступивших» (§ 8); В III-й, под именем ревизии государственных счетов, - «производится поверка счетов по всем департаментам военным и гражданским» (§ 9);
5. Министерства внутренних дел (§ 10) - «попечение о распределении и поощрении земледелия и промышленности. Посему к министерству сему принадлежат дела о поощрении земледелия, колонии, внутренние переселения и разные ветви хозяйства, фабрики, внутренняя торговля, почты и публичные здания»;
6. Министерства народного просвещения (§ 11) - «все учебные общества, академии, университеты, все общие учебные заведения, исключая духовные, военные и те училища, кои особенно учреждены для образования юношества к отдельной какой-либо части управления, как то: Горный корпус и другие сему подобные установления, кои, находясь в особенном ведомстве, сохраняют однако же в делах общих нужную связь и сношение с министром просвещения»;
7. Главного управления путей сообщения (§ 12) - «все предметы, относящиеся как к сухопутным, так и водяным внутренним сообщениям, на точном основании особенных его учреждений»;
8. Министерства юстиции (§ 13) - «все, что принадлежит к устройству судебного порядка»;
9. Министерства полиции (§ 14) - «всеми предметами, относящимися к охранению внутренней безопасности»; -37-
10.Главного управление духовных дел разных иностранных исповеданий (§ 15) - «все предметы, относящиеся к духовенству разных иностранных религий и исповеданий, исключая судные дела».
Третья глава «Общего учреждения министерств» - «Управление и состав министерств» - закрепила структуру всех министерств, в том числе совета министров, департамента, канцелярию министра и общее присутствие установлений. Тем самым можно найти сходство внутренней структуры дореволюционных и современных структур. По общему учреждению министерств, структура Совета министра практически аналогична современной коллегии министерства, а канцелярия министра схожа с секретариатом министра.
Таким образом, «Общее учреждение министерств» 1811 г. определило структуру органов исполнительной власти и явилось заключительным документом второй министерской реформы, действовавшим до 1917 г. (с дальнейшими дополнениями и изменениями). В соответствии с Общим учреждением министерств от 25 июня 1811 г., единую систему ведомств исполнительной власти составляли не только министерства, но и главные управления отдельными частями и приравненный к ним Государственный контроль.
Министерства занимали центральное место в этой системе. Этот факт объясняется тем, что на них возлагались функции по решению задач исполнительной власти, руководство государственными делами в различных наиболее значимых сферах общественной жизни. Речь идет о сферах внешней безопасности и внешней политике, правоохранительной и социально-экономической сферах.
Исходя из данных направлений, в которых действовали министерства, их можно разделить на отдельные группы:
1) министерства, действующие в сфере внешней безопасности и внешней политики - Министерство иностранных дел, Министерство военно-сухопутных сил, Министерство морских сил;
2) министерства, действующие в правоохранительной сфере - Министерство юстиции (1802 г.), Министерство полиции (1810 г.). Министерство внутренних -38- дел после упразднения министерства полиции стало также относиться к правоохранительным.
3) министерства, действующие в социально-экономической сфере - Министерство финансов, Министерство внутренних дел, Министерство народного просвещения. В том числе к данной группе можно отнести Государственное казначейство, Г лавное управление путей сообщения, Ревизию государственных счетов.
В составе некоторых министерств были изданы особые учреждения, в том числе и в составе Министерства полиции. Оно состояло из трех департаментов, Медицинского совета и Особой канцелярии министра. Первый департамент -полиции хозяйственной ведал в отделениях продовольственными делами и приказами общественного призрения. Второй - полиции исполнительной, отделения которого ведали личным полицейским составом, рассматривало губернские отчеты, а также ведали судными и уголовными делами по предметам полиции, делами по отправлению земских повинностей. И соответственно отделения третьего департамента - медицинского - вели дела по устройству медицинского управления и ведали общими мерами для охраны народного здоровья, заготовлением врачебных средств.
Министром полиции был назначен генерал-лейтенант генерал-адъютант Александр Дмитриевич Балашов, который сохранил звание Министра полиции до самого закрытия этого министерства (4 ноября 1819 г.), но фактически управлял этим ведомством лишь с 25 июля 1810 г. по 28 марта 1812 г. Затем управление министерством было поручено Генералу от Инфантерии Главнокомандующему в Санкт-Петербурге и Санкт-Петербургскому Военному Губернатору Графу Сергею Козьмичу Вязмитинову. После его смерти Балашов снова вступил в отправление обязанностей Министра полиции, но через 19 дней этот пост был упразднен.
В ноябре 1819 г. управляющим Министерством внутренних дел был вновь назначен граф В.П.Кочубей. Министерство полиции было присоединено -39- к МВД, а из состава последнего выделялись два Департамента: Торговли и Мануфактур.
Министерство внутренних дел после этого получило следующий состав:
1) Канцелярия Министерства и присоединенная к ней общая Канцелярия Министра полиции; 2) Департамент Государственного Хозяйства и публичных зданий; при нем Строительный комитет и Чертежная; 3) Департамент Полиции Хозяйственной (Хозяйственный Департамент); 4) Департамент Полиции Исполнительной; 5) Департамент Медицинский; 6) Медицинский Совет; 7) Особенная Канцелярия Министра; 8) Цензурный Комитет; 9) Совет Министра.
Министерство и после 1819 г. неоднократно подвергалось частичным преобразованиям, тем не менее, круг его ведения с тех пор изменился незначительно. Поэтому 1819 г. является знаменательной гранью в истории Министерства внутренних дел: им завершается период, когда вырабатывались приемы и организации министерского управления.
Несмотря на тяжелые последствия в различных направлениях деятельности, принесенные Войной 1812 г., проводилась тщательная восстановительная работа, подкрепляемая политикой О.П.Козодавлева и поддержкой правительства. Развивались и различные виды сельскохозяйственной промышленности.
В тесной связи с ростом промышленности и среднего сословия находилась и торговля, которая с 1810 г. была поручена Министерству внутренних дел. В 1819 г. торгово-промышленная часть перешла в ведение Министерства финансов.
Как мы уже выяснили ранее, в состав иных министерств вошли: Главное управление духовных дел разных исповеданий, Ревизия государственных счетов, Государственное казначейство и Главное управление путей сообщения. Впоследствии все эти органы вошли в состав соответствующих министерств.
Так, Главное управление духовных дел разных исповеданий просуществовало до 1817 г. в качестве самостоятельного ведомства. В 1832 г. при Министерстве внутренних был образован Департамент духовных дел иностранных исповеданий, в чье ведение и перешли полномочия действовавшего с 1817 по -40- 1824 гг. Департамента при Министерстве духовных дел и Народного просвещения (с 1824 по 1832 гг. - отделения духовных дел министерства народного просвещения). Главное управление духовных дел иностранных исповеданий действовало вновь самостоятельно с августа 1880 г. по март 1881 г., а после данное ведомство опять было включено в состав Министерства внутренних дел. Только 5 августа 1917 г., было образовано Министерство исповеданий1.
Ревизия государственных счетов (Г лавное управление ревизии государственных счетов), которое также указано в «Общем учреждении министерств» от 25 июня 1811 г., явилось единственным ведомством, просуществовавшим как самостоятельное до крушения Российской империи2. Что же касается Г осудар-ственного казначейства, то оно прекратило свое существование уже в 1821 г., а входившая в ее состав Экспедиция о государственных доходах была преобразована в Департамент государственного казначейства Министерства финансов3.
Главное управление путей сообщения было преобразовано в 1832 г. в Главное управление путей сообщений и публичных зданий. Во второй половине XIX века из указанного ведомства было выделено заведование публичными зданиями, следом образовано отдельное Министерство путей сообщения. Данные полномочия перешли в ведение Министерства внутренних дел4.
Центральные ведомства исполнительной власти Российской империи не являлись министерствами, но имели схожую с ними структуру и практически не отличались по своему статусу. Однако в большинстве из них отсутствовали департаменты, что объясняется масштабами деятельности и меньшим количеством служащих чиновников.
Еще в 1721 г. был учрежден Святейший Синод - коллегиальный орган управления православной церковью. В 1722 г. была учреждена должность обер-прокурора, который осуществлял государственный контроль за его деятельностью. С момента своего создания Синод отличался самостоятельностью, но в


1 Градовский А.Д. Высшие и центральные государственные учреждения России. СПб, Т. 2. С. 36.
2 Там же. С. 482.
3 Там же. С. 129.
4 Там же. С. 507. -41-


связи со сближением церковного управления с государственными структурами, он лишился функций публичной власти. В начале нового столетия все отношения Синода с императором и государственными учреждениями велись только через обер-прокурора. Со второй половины XIX в. его должность была приравнена к должности министра. При этом Синод оставался коллегиальным органом управления и не приравнивался к министерствам.
Статус Синода неоднократно менялся. Так, в 1817 г. в связи с включением в его состав Министерства духовных дел и народного просвещения на правах отделений департамента, статус заметно был понижен, а в 1824 г. уже восстановлен1.
По вопросам обсуждения предметов ведения обер-прокурор созывал Консультацию из начальников подразделений Синода - некий совет министра. Таким образом, за счет передачи сфер деятельности Синода к обер-прокурору, институт постепенно усиливался и превращался в орган власти2.
Под влиянием министра внутренних дел в 1863 г. Александр II согласился «дать постоянное место в Государственном совете и Комитете министров Обер-прокурору Святейшего Синода»3.
Несмотря на все эти изменения, Синод так и не приравнялся к статусу министерства. С.И.Алексеева отмечала, что «в пореформенный период законодательством был установлен ряд актов, наделявших обер-прокурора Синода полномочиями фактического министра духовных дел. Между тем, положение самого обер-прокурора Синода по-прежнему регламентировали акты петровской эпохи, отдавшие ему место надзорного, контрольного органа. Право обер-прокурора Синода на равных основаниях с министрами назначать, увольнять и награждать чиновников своего ведомства на практике было существенно ограничено законодательством, посвященным другим вопросам церковного управления. Так, назначения на «ключевые» должности секретарей и обер-секретарей


1 Дмитриев С.С. Православная церковь и государство в предреформенной России // История СССР. 1966. № 4. С. 27.
2 Алексеева С.И. Институт синодальной обер-прокуратуры и обер-прокурора Святейшего Синода в 1865-1904 гг. // Нестор. 2000. № 1. С. 292.
3 Дневник П.А. Валуева - министра внутренних дел. М., 1961. Т. 1. С. 224. -42-


Синода, секретарей духовных консисторий, наблюдателей и их помощников в церковно-приходских школах, членов Учебного комитета и Училищного совета Синода нуждались в утверждении синодального присутствия, как и вообще подавляющее большинство решений обер-прокурора»1.
В начале XIX века при Александре I была создана Особая канцелярия, которая существовала сначала при Министерстве полиции, а потом при Министерстве внутренних дел. Собственную Его Императорского Величества канцелярию, а также его учреждения следует отнести к центральным органам исполнительной власти, которая была учреждена еще в конце XVIII века как личная канцелярия Императора.
В состав канцелярии на момент 1812 года входило единственное отделение, которое ведало личными поручениями императора. В период Отечественной войны 1812 г. вся переписка государя с главнокомандующими шла через канцелярию. При расширении функций её структура постепенно изменялась в пользу увеличения количества отраслевых отделений. В 20-40-е годы XIX века отделения преобразовывались в самостоятельные органы высшего управления и наделялись конкретными полномочиями.
Высочайшим указом от 3 июля 1826 года Особая канцелярия министра внутренних дел была преобразована в самостоятельное учреждение - Третье Отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Руководство было поручено А. Х.Бенкендорфу, сосредоточившего в своих руках, таким образом, и высшую полицию, и жандармскую часть.
Полномочия нового ведомства сводились к следующему:
«1) Все распоряжения и известия по всем вообще случаям высшей Полиции;
2) Сведения о числе существующих в Г осударстве сект и расколов;
3) Известия об открытиях по фальшивым ассигнациям, монетам, штемпелям, документам и проч., коих разыскание и дальнейшее производство остаются в зависимости Министерств: Финансов и Внутренних дел;


1 Алексеева С.И. Указ. Соч. С. 295. -43-


4) Сведения подробные о всех людях, под надзором Полиции состоящих, равно и все по сему предметы распоряжения;
5) Высылка и размещение людей подозрительных и вредных;
6) Заведывание наблюдательное и хозяйственное всех мест заключения, в кои заключаются Г осударственные преступники;
7) Все постановления и распоряжения об иностранцах в России проживающих, в пределы государства прибывающих и из оного выезжающих;
8) Ведомости о всех без исключения происшествиях;
9) Статистические сведения, до Полиции относящиеся»1.
На основании «Положения о Корпусе жандармов» от 28 апреля 1827 года был создан Отдельный корпус жандармов, представлявший собой политическую полицию Российской империи, отдельный корпус специального назначения в Российской императорской армии, военные чины которого составляли основу штата жандармско-полицейских учреждений Российской империи с 1826 по 1917 гг.
В части вопросов, касающихся «наблюдательной», а это политический розыск, проведение дознания, жандармские управления, охранные отделения, подчинялись III Отделению собственной Его Императорского Величества канцелярии (с 3 июля 1826 по 6 августа 1880), а затем Департаменту полиции Министерства внутренних дел (с 6 августа 1880 по 4 марта 1917).
На должность Шефа жандармов, которая была учреждена 25 июня 1826 года, был назначен генерал-адъютант Его Императорского Величества, генерал-лейтенант Александр Христофорович Бенкендорф, который одновременно являлся главным начальником III Отделения. В течение 1826 и 1827 гг. все жандармы находились в его подчинении.
В 1880 году, в связи с ликвидацией III-го отделения Е.И.В. канцелярии, все его полномочия, в том числе Отдельный корпус жандармов, были переданы в руки Министерства внутренних дел.


1 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. Т. 1. № 449. -44-


За министром внутренних дел сохранилось звание шефа жандармов и значение главноначальствующего над всеми управлениями и частями Отдельного корпуса жандармов, за исключением частей, состоящих при военных округах. Непосредственное управление корпусом было вверено одному из товарищей министра, заведующему полицией. В строевом, инспекторском и военно-судном отношениях командир Отдельного корпуса жандармов пользовался правами и властью командующего войсками военного округа, по строевой части - действовал через штаб корпуса, а по предметам, относящимся до обнаружения и исследования преступлений, — через Департамент полиции Министерства внутренних дел.
Таким образом, мы видим, что Министерство внутренних дел с момента своего создания занимало особое положение в системе органов исполнительной власти в силу различных причин: 1) следует подчеркнуть масштаб и род его деятельности. Круг полномочий министерства объединял в себе самые разнообразные стороны народной жизни; 2) Министерству внутренних дел было подчинено наибольшее число учреждений; 3) оно было наиболее приближено к элементам общественного благоустройства и народного благосостояния; 4) особое положение среди других министерств отразилось и на выборе лиц, его возглавивших.
В связи с частыми структурно-организационными перестроениями министерства, его положение среди других органов власти часто менялось. Несмотря на различного рода проявления, оно продолжало занимать ведущую роль в системе органов государственной власти.

 

§3 Деятельность Министерства внутренних дел по руководству полицией и обеспечению «тишины и спокойствия»

 

С момента образования министерство решало широкий круг вопросов, касавшихся различных сторон жизни страны: политической, экономической, общественной. Руководство полицией стало одним из основных направлений его деятельности. От министерства требовалось своевременное принятие необходимых -45- мер по укреплению кадров и улучшению организационной структуры, ее реорганизации с учетом всех требований того времени.
В изучаемый период деятельность Министерства внутренних дел по обеспечению «тишины и спокойствия» была направлена на построение единообразной полиции в масштабах всего государства. В лице Министерства внутренних дел, впервые в истории нашего государства, создавался центральный общегосударственный орган управления полицией.
Основными нормативными документами, регламентирующими организационную деятельность полиции в начале XIX века, были «Учреждения для управления губерний Российской империи» 1775 года и «Устав благочиния» 1782 года1.
«.. .Сей премудрый и неутомимый государь, чувствуя тогдашние уже недостатки во внутреннем управлении своего государства, и желая видеть империю на наилучшей степени славы и порядка, издавал и установлял много разнообразных законов и учреждений в пользу своих подданных, старался о их просвещении, о торговле и купеческом мореплавании, а входя во все подробности, не оставлял никакой части правления без новых учреждений или предписаний. Сие наше постановление... судебные места отделяет от губернских правлений, предписывает каждому месту должности и правила, доставляет возможность исполнять предписанное, соответствуя не только нынешнему внутреннему состоянию нашей империи, но и надежно утверждает общую тишину и безопасность»2.
Согласно Городовому положению в 1785 г. создавались сословные органы городского самоуправления в лице городских дум, на которые возлагалось «наблюдение порядка и благочиния», «сохранение мира, тишины и спокойствия». Тем не менее, порядок организации городских полицейских органов не
1 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. Т. 1 XX. № 14392.; Т. XXI. № 15379.
2 Там же. С. 230-231.
46
изменился1. На уровне губерний специализированный орган управления так и не был создан.
Перестройка полицейских органов Павлом I еще больше усложнила систему органов государственного управления. Ликвидировав Управы благочиния, Указы 1797-1800 гг. изменили структуру городской полиции, но единая система полицейских органов так и не была создана. Территориальные подразделения городской полиции сохранялись, «мероприятия по преобразованию полиции находились в общем русле политики Павла I по ограничению дворянского, городского самоуправления, местной администрации и судебного аппарата при усилении центральной власти»2 3. Все вопросы по устройству и организации полиции в условиях отсутствия центральных органов полицейского управления решал лично Павел I.
В сентябре 1798 года и в январе 1799 года монарх принял Уставы для Санкт-Петербурга и Москвы с целью изменения структуры их полиции. На территории двух городов были созданы специализированные полицейские команды численностью в 25 пеших и 25 конных солдат и унтер-офицеров в каж-
- 3
дой части .
Павел I планировал распространить новую организацию полиции и городского управления, в том числе и на другие города. Данный факт подтверждается аналогичными штатами для Киева, получившие высочайшее утверждение от 16 июля 1799 г4. Но дворцовый переворот 11 марта 1801 года положил конец правлению монарха.
Буквально в начале своего царствования, в мае 1801 года, Александр I издал Указ, в основу управления полицией которого были положены следующие основания:
1 Полиция и милиция России. С. 13.
2 Там же. С. 14.
3 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. Т XXV. №18663,18822.
4 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. Т XIIV. № 17840, 19037.
47
1) все военные губернаторы, имеющие гражданскую власть, «имеют главное управление и над полицией на основании должности генерал-губернаторов в Учреждениях о управлении губерний изображенной»;
2) военные губернаторы, не имеющие гражданской власти, и коменданты «ведают градскую полицию по Полицейскому Уставу на правах бывших обер-комендантов, с которыми гражданские губернаторы и губернские правления по части полицейской имеют сносится сообщениями, а в полицию посылать повеления»;
3) где нет комендантов, там «управлять полициею городничим и зависеть по сей части от военных губернаторов, управляющих губерниями, равно как от губернаторов гражданских и губернских правлений»;
4) шефы полков, также полковые и батальонные командиры и прочие воинские начальники «не должны входить в управления ни городом, ни город-скою полицией, а оставаться только при исполнении порученной им воинской части»;
5) в столицах полициям «впредь до общего положения состоять в ведомстве и точных повелениях военных губернаторов, с полицейскими же экспедициями, как гражданскими присутственными местами, как губернским правлениям, так и прочим местам, иметь непосредственные сношения»1 2.
На основании Полицейского устава 1782 г. в обеих столицах были восстановлены Управы благочиния. Император Александр I выступал за восстановление ликвидированных при Павле I государственных органов и учреждений, действовавших еще при Екатерине II.
С момента создания Министерства внутренних дел в сентябре 1802 года в его ведение перешла не вся полиция. Часть руководства над нею в портовых городах осуществляло Министерство военно-морских сил, а в городах, управляемых военными комендантами, - Министерством военно-сухопутных сил .
1 Собрание законов о полицейском управлении. № 52. С. 148.
2 Полиция и милиция России. С. 26.
48
В связи с этим министру внутренних дел графу В.П.Кочубею было поручено совместно с министрами военно-морских и военно-сухопутных сил «точнее сообразив все доселе примеченныя по сей части затруднения, сделать удобнейшее и сколь можно единообразнейшее положение»1 2 3.
Министр внутренних дел подготовил и представил доклад «О настоящем положении Полицейского по городам управления» и об «удобнейшем на будущее время его устройстве»2. Предложения, озвученные в докладе министра, вошли в содержание Указа от 24 октября 1803 года «О средствах к исправле-
-5
нию полиции в городах» . Таким образом, помимо Устава благочиния, данный Указ явился правовой основой организации городских полицейских учреждений. Во всех крупных и губернских городах руководство над полицией передавалось полицеймейстерам, а те через губернское управление подчинялись министру внутренних дел.
На основании Указа «начальниками полиции в сих городах имеют быть Полицеймейстеры, определяемые Правительствующим Сенатом из чиновников в воинской или гражданской службы бывших по представлению из тех, кои начальниками Губернии будут к тому одобряемы».
В своем докладе министр внутренних дел, в рассуждении начальства полиции, разделил все города на пять родов. В основу первого рода, легли «города, где власть гражданская соединена с воинскою в лице Военного Губернатора, и где полиции подчинены Комендантами». В основу второго - «Губернские города, в коих Военные губернаторы не имеют пребывания, кои по гражданской части подчинены Губернскому Правлению, а по Полиции Комендантам». В третьем роде - «уездные города, кои по гражданской части подчинены Губернскому Правлению, а по Полиции Комендантам». В четвертом - Губернские и уездные города, где нет Комендантов, где все подчинено или Военному или Гражданскому Губернаторам, и где Полиции управляются Городничим». Осно-
1 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. СПб, 1830. Т. XXVII. № 21007.
2 Там же.
3 Там же. С. 947.
49
ву пятого рода составили малые заштатные города, где полиции управляются Ратушами1.
Министр отметил также в докладе, что «по различию образа управления Полиции в городах неудобства их различны». В качестве так называемых «неудобств», он выделял следующие:
1. Г орода, где присутствуют городничие;
2. Г орода, где полицией управляют коменданты;
3. Г орода, где военные губернаторы соединяют в себе гражданскую власть.
Показав в таком виде затруднения управления полицией, министр представил поправки в соответствующие положения.
I. Для городов, где полиция управляется городничими: 1) поскольку общее положение об управлении городов городничими без назначения им в помощь приставов и надзирателей, «в некоторых из них по многолюдству населения их или по стечению промыслов оказалось из опыта весьма недостаточным: то и признается нужным Полицейское управление в сих городах снабдить особенным штатом, пространству каждого и местным уважениям сообразным»; 2) «начальниками полиции в сих городах имеют быть Полицеймейстеры, определяемые Правительствующим сенатом из чиновников в воинской или гражданской службе бывших по представлению Министра внутренних дел»; 3) по части полиции Полицеймейстеры имеют право осуществлять свою должность на основании правил о Городничих, в нужных случаях в соответствии с уставом Полицейским; 4) жалование зависело от пространства каждого города, числа жителей и городского дохода; 5) «издержки на содержание Полиции в каждом городе привести в известность, подчинив ежегодной ответственности и отчету Губернаторов, Думы и Полицеймейстеры, подобно тому, как по полиции Казанской было»; 6) это положение распространить на уездные города, «где бывают значущие торги, стечение народа и особенная местная выгода»2.
1 Там же. С. 950.
2 Там же. С. 950-951.
50
II. Для Губернских и уездных городов, где управляют ею коменданты. Здесь речь идет о таких городах, где полицией управляют коменданты и где необходимо «учредить Полицеймейстеры, которые бы, ведая Полицией на основании ее устава, подчинены были непосредственно Военным Губернаторам, а где их нет - Гражданским; Коменданты же, управляя всем, что принадлежит до Полиции воинской и вверенных им гарнизонам, пребывали бы в рассуждении городов в тех отношениях, в каковых существуют Коменданты в обеих Столицах»1.
На Полицмейстеров по отношению к комендантам распространялся ряд правил: 1) все законные требования по вопросам общего благоустройства и службы должны удовлетворяться. При превышении требований необходимо было немедленно обращаться к военным или к гражданским губернаторам. В свою очередь коменданты должны содействовать были во всем полицмейстерам, в частности содействовать «к сохранению тишины и благоустройству и к взаимному порядку между воинскими людьми и обывателями». 2) полицмейстеры должны были доставлять комендантам сведения за две недели обо всех происшествиях чрезвычайного характера, о пожарах в тот же день. 3) само собою, форштаты в крепостях должны оставаться в управлении комендантов, и полиция другого начальства и всякой другой зависимости иметь не должна. 4) к подобного рода управления должны причислить, в том числе, и города, где число обывателей незначительно, гарнизон и крепость в них составляют самую главную часть, и где дома обывателей должны быть признаваемы форштатом. «В сих городах власть Коменданта объемлет все части управления, по делам гражданским он сносится непосредственно с Губернатором; а дела тяжебные и уголовные между жителями отсылает в надлежаще Присутственные места по порядку»2.
III. Для городов заштатных. Заштатные города были достаточно малолюдны «и по последнему образованию Губерний так их мало, что без всякого
1 Там же. С. 951.
2 Там же. С. 952.
51
неудобства Начальство их Полиции может остаться в настоящем положении, разве бы по расширению торговли или по местным каким-либо особенным выгодам, некоторые из них сделались значительные, и тогда можно по донесениям Губернаторов определять в них особенных для Полиции чиновников в звании Полицеймейстеров»1.
Для осуществления такого управления необходимо было привлечь те города, где существовали порты. Таковых выделили в три группы: 1) Военные порты; 2) Купеческие порты; 3) Военные и торговые порты.
В военных портах по общему правилу единства, «все части управления должны относиться к одному морскому начальству», полиция в том числе должна подчинятся морскому начальству. В купеческих портах полиция должна обеспечивать торгующих и «удовлетворять беспрерывными их к ней отношениям, необходимо должно подчинить ее или Градоначальникам, где они есть, или учредить особенных Полицмейстеров». В городах третьего типа по общему правилу морской начальник соединял в себе все воинские части, управлял делами, принадлежащие морским и сухопутным начальникам. Если же морские начальники наделены правами военного губернатора, они соединяют все части воинского и гражданского устройства и управляют ими в порту и в городе «без всякого изъятия»2 3.
В заключение указа министр высказался: «Если все сие общие усмотрения о устройстве Полиции удостоены будут Высочайшего утверждения то на основании их я снесусь с Министерствами военных сил сухопутных и морских и, определив подробно, какие именно города, крепости и порты к которому из означенных родов отнести должно и какое по тому назначить в каждом Начальство Полиции, буду иметь счастье поднести списки их на Высочайшее усмот-
-5
рение» . Таким образом, министр внутренних дел предоставлял на Высочайшее утверждение новые штаты для городской полиции на протяжении нескольких десятков лет.
1 Там же.
2 Там же. С. 953.
3 Там же.
52
В результате такой активной работы, можно сказать, Министерство внутренних дел внесло решающий вклад в создание и развитие единообразных органов полиции. В том числе необходимо отметить, что, по сравнению с предшественниками, политика Александра I в данном направлении оказалась наиболее успешной. Создание Министерства внутренних дел в качестве единого центрального органа управления полицейскими учреждениями придало реформе особое значение.
Деятельность полиции осуществлялась в соответствии с задачами, закрепленными Уставом благочиния 1782 г. Устав определял, что «в каждом городе благочиние поручается единому месту, которое в каждом городе учреждается под названием: Управа Благочиния или Полицейская. В столице определяется Полицеймейстер, которому под Обер - полицеймейстером и выше Приставов уголовных и гражданских дел заседать в Управе Благочиния»1.
Согласно данному документу, в обязанности полиции входила борьба с преступностью по различным направлениям и обеспечение общественного порядка. В первую очередь речь идет об охране порядка в общественных местах (наружный контроль и надзор за общественными проявлениями, обеспечение безопасности движении, борьба с проституцией, пьянством, азартными играми).
Деятельность полиции осуществлялась, в том числе, по следующим направлениям:
• обеспечение паспортного режима;
• контроль за печатью (цензура);
• предупреждение пожаров и борьба с ними;
• хозяйственный и санитарно-эпидемический надзор.
Последнее направление требует отдельного изучения. Остановим свое внимание на охранительных функциях.
Говоря о деятельности полиции по «наружной части», надо иметь в виду поддержание чистоты в общественных местах. «Во время путешествий..., его Императорским Величеством, при обозрении городов нашел, что во многих из
1 Полное собрание законов Российской империи. Собр. І.СПб., 1830. Т. XXI. № 15379.
53
них полиции не имеют должного наблюдения за опрятностью и чистотой. Необходимость строго по сей части надзора в отношении к народному здравию и к удобности сообщений, неоднократно заставляла Правительство подтверждать о точном неупустительном о семи наблюдении; 270 статьею Учреждения именно возложено сие на городничих»1. Таким образом, для наведения надлежащего порядка указом от 2 августа 1803 г. «О наблюдении начальниками городских полиций за чистотою и опрятностью в городах» были подтверждены положения ст. 270 Устава благочиния. Согласно положениям устава, городская полиция во главе с городничими осуществляла эту обязанность. Министром внутренних дел были направлены губернаторам циркуляры, определившие, что «наблюдение сие может иметь следующие предметы:
1. Чтобы не дозволять ни под каким видом обывателям засорять улицы свозом нечистот, отводя им для сего в отдаленности от города удобные места.
2. Чтоб не терпеть на самих дворах нечистот, ярко вредных здоровью самих хозяев и обывателей вообще.
3. Чтоб улицы против каждого дома были чищены, а нечистоты отвозимы были в указанные полицией места.
4. Чтоб канавки, что есть по сторонам улиц, везде содержимы были в их надлежащем углублении и давали бы нужный исток.
5. Чтоб колодези были надлежащим образом чищены, не засоряемы и везде нужным возвышением огорождены для безопасности в случае падения.
6. Чтоб реки и источники, где в городах они протекают, ничем не были засоряемы.
7. Если гражданский губернатор усмотрит, что выше городов по течению рек и протоков построены какие-либо фабрики и заводы, чистоте воды вредные, о таковых с подробным описанием качества из вины представлять министерству, а впредь таковых строить не дозволять»2.
1 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1.СПб, 1830. Т. XXVII. № 20881.
2 Там же. С. 814-815.
54
Деятельность полиции по осуществлению паспортного режима также регулировалась Уставом благочиния 1782 г., ст. 157 которого предписывала, что квартальный надзиратель «должен ведать о всех в квартале его ведомства живущих людях; чего ради хозяев домов, или их поверенные обязаны всегда давать знать квартальному надзирателю о всех к ним на житие приезжающие или приходящих, отъезжающих или отходящих»1.
Контроль за передвижением населения в начале XIX века находился под особым вниманием самого монарха помимо руководства министерства и чинов полиции. С целью борьбы с использованием фальшивых документов и участившимся бегством крепостных Указ 1803 г. установил вместо письменных печатные паспорта для купцов, мещан и крестьян2 3 4.
Особое беспокойство у правительства вызывала часть населения, которая прибывала в города, живя продажей своей рабочей силы.
Указ от 29 августа поручал Санкт-Петербургскому военному губернатору повеление о введение штрафных санкций для хозяев домов, которые немедленно не заявили в полицию о своих постояльцах. Хозяева домов, дававшие пристанище беспаспортному или с просроченным паспортом, облагались штрафом в размере 25 рублей за каждый день и за каждую ночь, с удвоением за каждые
3
следующие сутки .
Указ от 18 декабря 1808 г. расширил круг лиц, несущих ответственность «за бесписьменность». Если люди без «письменных видов» проживали в казенных помещениях, то ответственность в том числе возлагалась на командиров
4
или чиновников, «коим надзор за оными домами поручен» .
В том числе Указ от 18 декабря предусмотрел некоторые уступки провинившимся хозяевам. Первое число каждого месяца установили днем обязательной проверки полицией всех своих обывателей в проживающих домах. До их сведения доводили, что хозяева, пропустив определенное время для сообщения
1 Собрание законов о полицейском управлении № 14. С. 81.
2 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1.СПб, 1830. Т. XXVII. № 20595.
3 Собрание законов о полицейском управлении. № 114 С. 256-257.
4 Там же.
55
0 прибывших людях, после этого «добровольно и не более как, через 8 дней объявит о том полиции», - заплатят только четвертую часть штрафа; сделав такое добровольное признание «спустя положенного срока более 8 дней», но прежде установленной даты общей проверки - заплатят половину, промедлив до проверки и такое «упущение открыто полицией будет», тот подвергается полному штрафу1.
Император надеялся, что благодаря такому снисхождению к владельцам домов, они будут исполнять все предписания. Тем не менее, полиции не удалось добиться полного послушания со стороны обывателей. Все внимание центрального аппарата в основном было сосредоточено на преступлениях политического характера. Данный факт подтверждается участием Министерства внутренних дел в двух секретных комитетах. В их обязанности входило «сохранение всеобщего спокойствия и тишины граждан». Один из них был создан в сентябре 1805 г. - это Комитет высшей полиции в составе министров юстиции, внутренних дел и военно-сухопутных сил. Комитет создавался на время отсутствия императора в столице для координации действий по «сохранению общественного спокойствия и тишины» и «отвращения недостатка и дороговизны жизненных припасов в столице»2.
В компетенцию вышеуказанного органа входил сбор и анализ сведений о людях, вызывавших особый интерес, об известиях, вызывавших тревогу и опасение, и обо всех подозрительных переписках. Все эти сведения должны были поступать в Комитет от столичного обер-полицмейстера, а также от министра внутренних дел. В свою очередь министр получает их от начальников губерний и Дирекции почт. Соответственно, при поступлении данной информации комитет должен был принять меры по восстановлению.
Новая война с Францией и необходимость принятия мер «для предупреждения пагубных замыслов внешних врагов государства» послужила поводом для создания другого Комитета в январе 1807 г. Вновь образуемый комитет в
1 Там же.
2 Шильдер Н.К. Император Александр I. Его жизнь и царствование /Н.К.Шильдер, - СПб, 1897. Т. 2. С. 362-364.
56
точности повторял инструкцию Комитета высшей полиции, однако при этом задачи были намного шире. В его компетенцию вошел широкий спектр проблем поддержания внутренней безопасности и «дела политического свойства:
1. О лицах, подозреваемых в переписке с неприятелем и зловредных разглашениях.
2. О разглашаемых слухах относительно восстановления Польши.
3. Возбуждение народа слухами относительно вольности крестьян.
4. О подозрении и изветах заговоров против Высочайшей особы Государя Императора.
5. Об оскорблениях особы Государя Императора и членов Императорского дома дерзкими и неприличными словами.
6. О государственной измене.
7. О распространяющих в народе ложные и вредные слухи по поводу военных событий.
8. Составление и распространение возмутительных воззваний, вредных сочинений.
9. О тайных обществах и запрещенных сходбищах.
10. О различных предоставляемых правительству проектах победы над неприятелем, расширения владений, открытия людей злонамеренных.
11. О лицах, выдающих себя или принимаемых за особ Высочайшей фамилии.
12. О преступлениях по службе.
13. О вредных книгах.
14. По подозрению в делании фальшивых ассигнаций.
15. О грозивших общественному благоприличию поступках разных лиц»1.
Губернаторы информировали Комитет обо всех проводимых на местах следствиях и предоставляли в него на ревизию их материалы. Все материалы направлялись также в Министерство внутренних дел. Таким образом, осуществлялся контроль над перепиской.
1 Там же. С. 367.
57
В России в этот период времени был распространен такой вид преступления, как фальшивомонетничество, поэтому в этом направлении также велась активная работа. Обо всех случаях подделок докладывалось губернатору, а с 1802 года - министру внутренних дел.
Под руководством министерства в исследуемый период также проводились мероприятия по разоблачению шпионов. Усиливался контроль за книгопечатанием. С 1796 года цензура литературы была передана в ведение органов полиции. На Управы благочиния в начале XIX века были возложены цензурные функции. Так, управы на основании указа от 9 февраля 1802 года отвечали за выдачу разрешений на открытие типографий. Напечатанные книги должны были передаваться для просмотра. В России, таким образом, вместо «предупредительной» стала вводиться «карательная» цензура, т.е. запрещение изданий, запрещение продажи, ликвидация тиража.
С 1804 г. с изданием Цензурного устава эта деятельность была передана министру просвещения, а за министром внутренних дел, и соответственно за полицией, остался лишь контроль за продажей книг. В обязанности полиции также входило ознакомление «книгопродавцев» с присылаемыми из МВД перечнями запрещенных изданий с получением от них письменного в том уведомления1.
Необходимо упомянуть и об организации пожарной охраны. Это также входило в обязанности Управы благочиния. В исследуемый период со стороны министерства осуществлялась в основном координация деятельности по сбору сведений о наличии и состоянии «огнестрельных» орудий и численности пожарной команды.
Таким образом, говоря о деятельности Министерства внутренних дел по обеспечению общественного порядка и борьбы с преступностью в исследуемый период, необходимо отметить, что, прежде всего она была направлена на решение задач построения единообразной полиции в масштабах всей страны. В по-
1 Желудкова Т.И. Основные направления деятельности полиции дореволюционной России по охране феодального и буржуазного общественного порядка. М., 1977.
58
вседневную деятельность полиции МВД практически не вмешивалось. Оно непосредственно участвовало в пресечении политических и других наиболее опасных преступлений. В лице Министерства внутренних дел в этот период впервые в истории нашего государства был создан центральный общегосударственный орган управления полицией. Несмотря на то, что в изучаемый период средства связи не позволяли оперативно передавать информацию на большие расстояния, министерство контролировало и координировало деятельность местной полиции при ведении дел государственной важности.
59


 



 

2004-2016 ©РегиментЪ.RU