УправлениеСоединенияГвардияПехотаКавалерияАртиллерияИнженерыВУЗыПрочие части


МВД и ОКЖ

 

 

Главная

Библиотека

Музыка

Биографии

ОКПС

МВД и ОКЖ

Разведка

Карты

Документы

Контакты

Ссылки


Яндекс цитирования


Рейтинг@Mail.ru


Каталог-Молдова - Ranker, Statistics


Рейтинг SIMPLETOP.NET


Яндекс.Метрика




Яковлев К.Л. Государственно-правовой статус Министерства внутренних дел Российской империи в дореформенный период (1802-1861 гг.).

Диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.01 ФГКОУ ВПО "Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации".- М., 2016.- 387 с.

 

Введение
Глава 1. Теоретические основы исследования становления и развития государственного аппарата Российской Империи
1.1. Теоретико-методологические основы изучения правового статуса Министерства внутренних дел
1.2. Общие тенденции развития государственного аппарата Российской империи в дореформенный период
1.3. Принципы и механизм ответственности как элементы правового статуса Министерства внутренних дел
ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
2.1. Организационная структура, задачи и функции Министерства внутренних дел и их правовое закрепление
2.2. Кадровая политика и правовые основы подбора и расстановки кадров Министерства внутренних дел
ГЛАВА 3. ХОЗЯЙСТВЕННО-КОНТРОЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
3.1. Осуществление Министерством внутренних дел Российской империи административной и хозяйственно-контрольной функций в отношении местных органов государственной власти и органов сословного самоуправления
3.2. Функции Министерства внутренних дел по развитию промышленности, сельского хозяйства и строительства
3.3. Функции Министерства внутренних дел по развитию медицины и ветеринарии
ГЛАВА 4. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ МИНИСТЕРСТВОМ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
4.1. Деятельность Министерства внутренних дел по обеспечению «тишины и спокойствия»
4.2. Взаимодействие Министерства внутренних дел с другими государственными органами в сфере обеспечения внутренней безопасности государства
4.3.Основные направления деятельности Министерства внутренних дел по гуманизации системы мест заключения
ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

 

Введение

 

Актуальность разрабатываемой темы. Современная российская действительность характеризуется высоким уровнем динамики социальных процессов, кардинальными переменами в различных сферах жизни общества. Не является исключением и одно из важнейших направлений в деятельности государства - укрепление правопорядка и обеспечение общественной безопасности.
«Отечественная история — основа нашей национальной идентичности, культурного национального кода... Мы сами вольно или невольно принижаем то, что сделано нашими предками. Нужно привить уважение к собственному прошлому и любовь к своей Родине» — заявил президент Российской Федерации В.В. Путин 16 января 2014 г. на встрече с разработчиками нового учебно-методического комплекса российской истории1.
В этой связи немаловажное значение имеет более углубленное изучение и анализ истории правоохранительных органов в России. Знание и понимание их структуры, компетенции, методов функционирования, форм работы и их места в механизме государственного управления во многом помогает объяснить и осознать события и процессы прошлого, а также попытаться спрогнозировать будущее. Познание минувшего имеет не только теоретико-познавательное значение, но и является важным и неотъемлемым компонентом исследования настоящего, без которого невозможно представить изучение современных государственно-правовых проблем, а также найти возможные пути и способы выявления их положительных тенденций и заранее распознать негативные явления.
Только в последние годы наметилась устойчивая тенденция к научному изучению остававшегося ранее в тени вопроса о развитии и становлении правоохранительных органов вообще и Министерства внутренних дел в частности, что указывает на актуальность и своевременность данной работы. -3-


1 Официальный сайт газеты «Известия»: http://izvestia.ru/news/564100#ixzz3ax0MUA7R. Дата обращения: 09.09. 2015 г.


Проведение реформ государственного механизма, в том числе системы Министерства внутренних дел, совершенствование правовой основы его организации и деятельности требует учитывать множество факторов, и среди них, — исторический опыт прошлого. При этом в настоящее время, в период проведения кардинального реформирования всей системы МВД России, этот аспект, несомненно, приобретает особую значимость. В связи с этим научное и практическое значение имеет изучение истории Министерства внутренних дел, определение его роли в механизме государства.
Широчайшие полномочия, предоставленные Министерству внутренних дел, предопределили особый статус министерства в государственном механизме. Исследование исторических процессов в любой сфере государственной и общественной жизни России рассматриваемого периода будет неполным без определения роли Министерства внутренних дел в реализации внутренней политики государства. Особенности развития отечественной государственности возможно понять и оценить лишь учитывая специфику организации и деятельности Министерства внутренних дел.
Степень разработанности темы исследования. Исследования, посвященные организации и деятельности правоохранительных органов дореволюционной России, в том числе Министерства внутренних дел, активно стали проводится в последнее двадцатилетие. Однако это не означает, что в предшествующий период проблемы места и роли правоохранительных органов в механизме государства оставались за рамками научного осмысления. Еще Н.М. Карамзин, в «Записке о Древней и Новой России» давал характеристику существующей системе министерского управления. Уже с середины XIX в. наблюдается повышенный интерес к изучению проблем изменений во внутренней политике России начала века. Одним из первых к этим вопросам обратился М.И. Богданович1. В его монографии содержится значительный материал, освещающий подготовку введения министерского правления, среди которого -4-


1 Богданович М.И. История царствования императора Александра I и России в его время. Спб.,1869. Т.1-2.


особенно ценны протоколы Негласного комитета, опубликованные в приложениях.
Значительное внимание формированию и развитию взглядов Александра I уделил А.Н. Пыпин1, отметив противоречивость характера монарха, который, с одной стороны, видел необходимость преобразований, а, с другой — на практике очень скоро отказывался от тех идей, сторонником которых он был в период их обсуждения. Так случилось, например, с правом сенатского представления на императорские указы; с ответственностью министров, которые в скором времени превратились в единоличных правителей, выйдя из-под власти Сената. Книга А.Н. Пыпина выдержала на протяжении полувека пять изданий и оказала заметное влияние на последующую историографию.
Вопросы реформирования государственного аппарата были затронуты в работах дворянских историков - Н.К. Шильдера и великого князя Николая Михайловича2, которые в своих исследованиях исходили из разделения истории государства на периоды, связанные с правлением того или иного монарха. Главной причиной всех преобразований, по их мнению, являлась личность императора и то влияние, которое оказывало на него окружение. При этом отбор материалов, использованных этими авторами, страдает тенденциозностью, а многие противоречия во внутренней политике объясняются загадкой личности Александра I, а также изменениям в мировоззрении Николая I. Тем не менее для темы исследования представляют интерес документы, содержащиеся в приложениях к этим работам. Так, Н.К. Шильдер опубликовал подлинный французский текст записок Негласного комитета, а также секретное наставление Комитету высшей полиции и Учреждение Комитета общей безопасности.
Роли личности в истории была посвящена и книга М.А. Корфа3 об одном из идеологов реформ первой половины XIX в. М.М. Сперанском. Автор, -5-


1 Пыпин А.Н. Общественное движение при Александре I. СПб., 1871.
2 Шильдер Н.К. Император Александр I, его жизнь и царствование. СПб., 1904. Т. 1-4; Великий князь Николай Михайлович. Император Александр I. СПб., 1912. Т. 12.
3 Корф М.А. Жизнь М.М. Сперанского. СПб., 1861. Т.1-2.


проанализировав многочисленные материалы, относящиеся к реформам органов центрального и местного управления, выявил различия, которые существовали между планируемыми и проведенными в жизнь преобразованиями, объясняя их неподготовленностью России к столь глобальным нововведениям. Отдельное внимание в работе посвящено участию М.М. Сперанского в подготовке реформ в первые годы царствования императора Николая I.
Рассмотрению проектов преобразований в дореволюционной историографии были также посвящены работы С.Н. Южакова и В.Е. Якушкина1. Однако авторы больше внимания уделили рассмотрению изменений в общественном мнении и росту недовольства деятельностью М.М. Сперанского, нежели рассмотрению самих реформ.
В работах юристов государственной школы — И.Е. Андреевского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова2, прослеживалась история создания и развития высших и центральных государственных учреждений, местной администрации. Но в них рассмотрены лишь общие вопросы создания и деятельности государственных учреждений и мало внимания уделено функциям отдельных министерств и их структуре. Кроме того, авторы, на основе сравнительно-правового анализа, видели в создании министерств заимствование западноевропейских образцов.
К противоположным выводам пришли в своих работах В.Ф. Малиновский3 и Б.И. Сыромятников1, которые обнаруживали прямую преемственность министерств с предшествующими органами управления. -6-


1 Южаков С.Н. М.М. Сперанский: его жизнь и общественная деятельность. СПб., 1892; Якушкин В.Е. Государственная власть и проекты государственных реформ в России. СПб., 1906.
2 Андреевский И.Е. Полицейское право. СПб., 1893. Т. 1-2; он же. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864; Градовский А.Д. Русское государственное право. СПб., 1875-1882. Т. 1-3; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1874. Т. 1-2.
3 Малиновский В.Ф. Размышления о преобразовании государственного устройства в России. В кн.: В.Ф.Малиновский. Избранные общественно-политические произведения. М., 1958.


О создании министерств в России писали М.В. Довнар-Запольский2, С.П. Покровский3, А.Н. Филиппов4. Однако в их работах государственные учреждения рассматриваются в отрыве от социально-экономического базиса, и в связи с этим проблема создания новых центральных государственных учреждений не была всесторонне изучена.
Организация и деятельность министерств освещались в работах А.А. Алексеева5, А.С. Алексеева6, Е.Н. Анучина7, В.М. Грибовского8, A. О. Евтихеева9. Отдельные аспекты организации и деятельности министерств затрагивались в общих трудах по государственному и административному праву B. М. Гессена, А.Д. Градовского, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, П.Е. Казанского, Ф.М. Кокошкина, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, А.В. Романовича-Словатского, И.Т. Тарасова, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича.
В своем курсе лекций по истории России XIX в. А.А. Корнилов10 развивает тезис о противоречиях между правительством и обществом как движущей силе исторического процесса. Подробно освещая начало царствования Александра I, он выразительно показывает как власть, несмотря на искреннее стремление молодого царя следовать курсом перемен, оказалась неспособной к решению -7-


1 Сыромятников Б.И. Происхождение и развитие министерского начала в России до общего учреждения министерств. Научное слово. 1903. № 8.
2 Довнар-Заполъский М.В. Зарождение министерств в России. М., 1912.
3 Покровский С.П. Министерская власть в России. Ярославль, 1906
4 Филиппов А.Н. Исторический очерк образования министерств в России. Журнал министерства юстиции. 1902. № 9-10.
5 Алексеев А.А. Министерская власть в конституционном государстве. Ее основы, роль и современное положение. Харьков, 1910.
6 Алексеев А.С. Безответственность монарха и ответственность правительства. М., 1907.
7 Анучин Е.Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. СПб., 1872.
8 Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912.
9 Евтихеев А.О. Законная сила актов администрации. М., 1911.
10 Корнилов А.А. Курс истории России XIX века. М., 1993.


насущных задач, продиктованных всем ходом русской истории. Рассмотрение внутренней политики императора Николая I проводится в связи с экономическим положением в стране, а также с учетом влияния на нее революционных событий в Европе.
Нестандартный подход к освещению отечественной истории присутствует в книге Е.Ф. Шмурло1, где автор обоснованно увязывает изменения во внутриполитическом курсе страны с событиями на международной арене, а также уделяет значительное внимание рассмотрению среды, в которой формировались характеры будущих императоров.
Определенный вклад в изучение данного периода внесли работы М.Н. Покровского2, в которых автор рассматривал развитие государственного аппарата с позиции господства торгового капитала. Он считал, что внешняя политика российского государства являлась отражением внутренней и была продиктована интересами правящих классов русского общества. Это приводило ко многим ошибочным и надуманным выводам. В частности, он утверждал, что в основе научной истории лежит борьба классов. При этом им отвергалось влияние иных факторов (экономических, личностных, внешнеполитических) на ход исторического процесса.
История МВД целенаправленно стала изучаться уже с середины XIX в., когда появилось исследование Н.В. Варадинова3. В нем описываются создание и деятельность министерства в первой половине XIX в. Недостатком этой работы является описательность изложенного материала и слабый правовой анализ законодательной базы. Этими же недостатками страдает и юбилейное издание, подготовленное С.А. Адриановым4, «Министерство внутренних дел 1802-1902 гг.». В нем первые главы посвящены созданию и деятельности МВД в первое десятилетие XIX в. Однако этот период весьма слабо освещен в работе, -8-


1 Шмурло Е.Ф. История России IX-XX вв. М. Вече, 2005.
2 Покровский М.Н. Русская история с древнейших времен. М., 1910-1913. Т. 1-5; он же. Русская история в самом сжатом очерке. М., 1920. Ч. 1-2.
3 Варадинов Н.В. История Министерства внутренних дел. СПб., 1858-1859. Ч. 1-3. 4 Адрианов С.А. Министерство внутренних дел 1802-1902гг. СПб., 1902.


говоря о деятельности министерства, автор лишь перечисляет ее основные направления. Рассмотрение параллельного существования Министерства внутренних дел и Министерства полиции строится на основе рассмотрения структуры и основных направлений деятельности этих ведомств. В основе периодизации деятельности министерства так же, как и у многих других исследователей, лежит хронология смены императоров, а не изменение структуры и функций самого ведомства.
Уже в советский период вышел очерк А.Е. Преснякова об Александре I. В нем содержится сжатая характеристика развития России первой четверти XIX в. Этот сложный и противоречивый период автор трактует с ярко выраженных идеалистических позиций. Много внимания уделено вопросам внешней политики, а события внутренней жизни страны и внутренней политики правительства в монографии освещены конспективно. В книге, к сожалению, нет ссылок на источники, которые использовались при ее написании.
В советской историографии внутренняя политика императоров Александра I и Николая I также освещалась достаточно широко. Этой тематике были посвящены монографии А.В. Предтеченского и С.Б. Окуня, диссертации С.М. Казанцева, А.И. Парусова и М.М. Сафонова1. В данных работах преимущественно анализируются проблемы реформирования государственного механизма Российской империи в целом, а роль отдельных министерств рассматривается применительно к их участию в конкретных преобразованиях.
Советская историческая наука довольно поздно, лишь в 50-60-х гг. начала разрабатывать проблемы истории политических институтов и учреждений Российской империи. К числу таких работ следует отнести монографию -9-


1 Предтеченский А.В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XX века. М-Л., 1957.; Окунь С.Б. История СССР. Конец XVIII -начало XX века. Л., 1974; Казанцев С.М. Реформы высших и центральных органов Российской империи в начале XIX века: Дисс. .. канд. юрид. наук. Л., 1980; Парусов А.И. Административные реформы в России в первой черверти XIX века в связи с экономической и социально-политической обстановкой: Дисс... докт. ист. наук. Л., 1965; Сафонов М.М. Самодержавие и борьба вокруг государственных реформ в первые годы XIX в.: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Л., 1975.


Н.П. Ерошкина, посвященную политическим институтам самодержавной России. Дав общую характеристику государственного строя России в первой половине XIX в., автор затем останавливается на анализе высших государственных учреждений этого периода, таких, как Непременный совет, Негласный комитет, Государственный совет, Комитет министров, Святейший Синод и Собственная его императорского величества канцелярия. Что же касается центральных государственных учреждений - министерств, то рассмотрев общие начала и правовую основу их организации в целом, автор лишь несколько строк уделяет структуре Министерства внутренних дел в исследуемый период1.
О правительственном аппарате России в XIX в. писал в своей работе и П.А. Зайончковский. Состояние аппарата он рассматривал с двух сторон: как систему государственных учреждений и как совокупность его личного состава - чиновничества. К сожалению, данные о Министерстве внутренних дел носят в работе фрагментарный характер, но все же дают возможность составить некоторое представление о материальном положении чинов полиции и чиновников МВД по сравнению с другими ведомствами .
Начиная с 60-х годов XX в. в Высшей школе МВД СССР начала формироваться научная школа истории органов внутренних дел под руководством Р.С. Мулукаева. В рамках данной научной школы впервые в отечественной историко-правовой науке стали разрабатываться вопросы места и роли Министерства внутренних дел в государственном механизме Российской империи, его организационной структуры и функций. При этом в большинстве работ основное внимание уделялось правоохранительной деятельности данного ведомства.
В исторической и историко-правовой литературе трех последних десятилетий интерес к истории органов внутренних дел дооктябрьского периода Российского государства значительно возрос. Проблемы организации -10-


1 Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. М., 1981.
2 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978.


полицейской системы России, отдельных полицейских структур, центральных органов и местного аппарата полиции империи получили освещение в трудах Л.И. Беляевой, А.В. Борисова, Л.М. Колодкина, Т.И. Желудковой, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, М.В. Немытиной, Н.С. Нижник, П.Д. Николаенко, М.И. Сизикова, А.Е. Скрипилева, В.А. Шелкопляс, Д.И. Шинджикашвили1 и ряда других исследователей. По некоторым направлениям деятельности Министерства внутренних дел были подготовлены и защищены кандидатские и докторские диссертации, Н.А. Блохиной, Д.В. Бондаренко, Ю.В. Гончаровой, В.Е. Иваневским, В.Ф. Кириченко, Е.П. Колодеевым, А.О. Костылевым В.Н. Кручининым, И.В. Михеевой, С.А. Лукьяновым, О.А. Мельничук, Н.И. Петренко, М.Г. Пинигиным, И.А. Тарасовой, А.Д. Тимошевской, К.В. Черных, О.В. Шарыкиной и др.2 Однако разрабатываемая в данной работе проблема не получила в них достаточного освещения. -11-


1 Беляева Л.И. Развитие науки о полиции в России //Труды Академии управления МВД России. 2007. № 1. С. 115-119; Борисов А.В. Руководители карательных органов дореволюционной России. Министры внутренних дел. М., 1979; Борисов А.В., Колодкин Л.М. Становление и развитие юридического образования в дореволюционной России. М., 1994; Желудкова Т.И. Основные направления деятельности полиции дореволюционной России по охране феодального и буржуазного общественного порядка. М., 1977; Сизиков М.И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX в. М., 1998; Сизиков М.И., Борисов А.В., Скрипилев А.Е. История полиции России. (1718-1917 гг.). М., 1992; Мулукаев Р.С. Полиция в России (IX- начало XX вв.). Н.Новгород.,1993; Шелкопляс В.А. Полицейская реформа в России в 60-х годах XIX в. Минск, 1981; Шинджикашвили Д.И. Министерство внутренних дел царской России в период империализма. Омск, 1971. Тимошевская А.Д. Особенности организации полиции в национальных регионах Российского государства (XIX в.- начало XX в.): Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 1998.; Кручинин В.Н. Становление и развитие законодательства о полиции в России в XVIII - начале XX вв.: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1998; Михеева. И.В. Правотворческая деятельность МВД Российской империи по охране памятников истории и культуры в XIX - начале XX вв.: Дисс. канд. юрид. наук. Н.Новгород, 1999; Лукьянов С.А. Роль и место МВД дореволюционной России в механизме регулирования религиозных отношений (1802-1917гг.) Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2000; Костылев А.О. Организационно-правовые аспекты работы с кадрами полиции и жандармерии Российской империи (1880-1917 гг.): Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2000; Гончарова Ю.В. Жандармские полицейские управления железных дорог (18671917 гг.): Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 2000; ИваневскийВ.Е. Министерство внутренних дел. Структура, функции, место в государственном механизме (1880 - март 1917 гг.): Дисс. канд. юрид. наук. М., 2001. Колодеев Е.П. Надзорно-инспекторская деятельность полиции (милиции) России в XVIII - XX вв.: Дисс. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008; Мельничук О.А. Борьба полиции с пьянством и алкоголизмом в дореволюционной России: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Пинигин М.Г. Организационно-правовые основы деятельности полиции в России по «Уставу Благочиния или полицейскому», 1782 - 1862 гг.: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003; ЧерныхК.В. Государственноправовые меры по предупреждению и пресечению нищенства и бродяжничества в Российском государстве: X - начало XX столетия : Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008; Шарыкина О.В. Юридическая ответственность военнослужащих в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002.


Некоторые сведения о Министерстве внутренних дел в первой половине XIX в., его структуре, правовой основе и направлениях деятельности содержат коллективные труды «Полиция и милиция России: страницы истории» и «Органы и войска МВД России»1.
Интересные биографические данные о министрах внутренних дел содержатся в монографии А.В. Борисова, посвященной руководителям этого ведомства с 1802 г. по октябрь 1917 г.2
Значительное внимание в последние годы уделялось рассмотрению роли МВД в реализации государственной политики в области межконфессиональных отношений и деятельности Департамента духовных дел иностранных исповеданий, в частности. Работы С.А. Лукьянова, А.А. Сафонова, Н.В. Шингаревой3 восполнили существовавший ранее пробел в исследовании -12-


1 Полиция и милиция России: страницы истории. / А.В. Борисов, А.Н. Дугин, А.Я. Малыгин и др. М.,: Наука, 1995. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996.
2 Борисов А.В. Министры внутренних дел России (1802 г. - октябрь 1917 г.) М., 2001.
3 См. Лукьянов С.А. Роль и место МВД дореволюционной России в механизме регулирования религиозных отношений, 1802-1917 гг. : Дисс. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 М., 2000; Лукьянов С.А. Принцип веротерпимости во внутренней политике дореволюционной России и роль Министерства внутренних дел в обеспечении государственно-правовых основ его осуществления : диссертация ... доктора юридических наук. М., 2009 ; Лукьянов С.А. Роль Департамента духовных дел иностранных исповеданий МВД Российской империи в реализации государственной вероисповедальной политики (1832-1917 гг.): Монография. М., 2009.; Сафонов А.А. Правовое регулирование функционирования религиозных объединений в России в начале XX в.: Автореф. дисс... д. юрид. наук. М., 2008; Шингарева Н.В. Роль МВД Российской Империи в разработке и реализации законодательства о веротерпимости и свободе совести во второй половине XIX в. - феврале 1917 г. (историко-правовое исследование): Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2006.


данной проблемы. В связи с этим данные вопросы не будут подробно рассматриваться в представленной работе.
Огромный вклад в изучение деятельности Министерства внутренних дел в правоохранительной сфере внесла монография «Полиция Российской империи»1. В ней на основе обобщения значительного объема архивного материала рассмотрена структура и основные направления деятельности российской полиции в XVIII - начале XX вв., а также роль Министерства внутренних дел, как органа центрального отраслевого управления.
Говоря о зарубежной, в первою очередь, англоязычной историографии необходимо отметить, что с 60-х годов XX в. начинают появляться работы, посвященные исследованию социально-политической истории России XIX в., в том числе роли государственных институтов и российской бюрократии в реформаторском процессе. В трудах М. Раева2 дается обзор развития российского общества императорского периода. При этом автор уделяет значительное внимание формированию общественного мнения как проправительственного, так и оппозиционного. В работах У. Пинтнера3, Ф. Старра4 прослеживается эволюция качественного состава российского чиновничества, в том числе и в дореформенный период. При этом Пинтчер приходит к выводу о существовании в России середины XIX в. двух элит: традиционной дворянско-землевладельческой -13-


1 Борисов А.В., Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С. Полиция Российской империи. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.
2 Raeff M. Imperial Russia 1700-1917. State. Society. Opposition. Northern Illinois University Press, 1988.
3 Pintner W. The evolution of civil officialdom, 1755-1855// Russian officialdom from the 17th through the 20th centuries: The bureaucratization of Russian society. Chapel Hill, 1980.
4 Starr F. Decentralization and local self-government in Russia, 1830-1870. N.Y., 1972.
 


и новой бюрократической, как правило, уже не связанной с землей и сельскохозяйственным производством и в большей степени зависевшей от государства. При этом идет постепенный процесс изъятия политической власти из рук традиционной земледельческой элиты и передача их административному аппарату.
Анализ эволюции государственных институтов России на протяжении 200 лет проводится в работах Д. Йени1. При рассмотрении министерской системы автор уделяет много внимания противостоянию Министерства финансов и Министерства внутренних дел как по аграрному вопросу, так и по иным ключевым вопросам внутренней политики государства.
Рассмотрению роли Министерства внутренних дел в проведении преобразований первых трех четвертей XIX в. посвящена монография Д. Орловски2. Подробно рассматривая структуру, кадровый состав и функции министерства, автор приходит к выводу, что расширение обязанностей, возлагаемых на это ведомство, приводит к нарастанию серьезного структурного кризиса, который заключается в неспособности справляться с текущими обязанностями и решать «новые экстраординарные задачи». Особенно ярко, по мнению этого автора, указанная тенденция прослеживается после 1861 г., когда и само самодержавие и Министерство внутренних дел оказалось в противоречии с новыми политическими и административными реалиями, а работа министерства становится непродуктивной, плохо управляемой, «подчиненной раз и навсегда заведенному механизму формальных процедур».
Таким образом, несмотря на наличие работ, посвященных различным аспектам организации и деятельности центральных и местных органов системы Министерства внутренних дел в первой половине XIX в. данное направление остается недостаточно разработанным. Проблемы становления ведомства, его государственно-правового статуса в Российской империи в дореформенный -14-


1 Yaney G.L. The systematization of Russian government: Social evolution in the domestic administration of imperial Russia, 1711-1905. Urbana, 1973.
2 Orlovsky D. The limits of reform: The Ministry of Internal Affairs in imperial Russia, 1802-1881. Cambridge, 1981.


период монографически во всем объеме не исследовалась. Что же касается основных направлений деятельности Министерства внутренних дел в исследуемый период и особенно общесоциальных задач, решавшихся министерством, то они практически никем не затрагивались, а лишь перечислялись в некоторых публикациях. Таким образом, в отечественной и зарубежной историографии отсутствует комплексное исследование, которое давало бы целостное представление о государственно-правовом статусе Министерства внутренних дел, его месте и роли в государственном механизме Российской империи.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1802 по 1861 г., с момента создания министерского управления в России до отмены крепостного права и начала периода Великих реформ, в ходе которых значительной трансформации подверглось и Министерство внутренних дел. Выбор 1861 г. как завершающей точки исследования обусловлен тем, что эта дата традиционно в историографии рассматривается как водораздел между периодом феодализма и капитализма в истории российского государства. И хотя в структуре Министерства внутренних дел в 1861 г. и не происходит существенных организационных и системных изменений, именно с отменой крепостного права начинается новый этап его истории.
В рамках исследуемого периода можно выделить ряд этапов:
1 этап - 1802-1811 гг. — становление Министерства внутренних дел как органа центрального отраслевого управления;
2 этап - 1811-1819 гг. — раздельное существование Министерства внутренних дел и Министерства полиции, в ходе которого деятельность МВД была направлена в первую очередь на реализацию функций развития промышленности и внутренней торговли;
3 этап - 1819-1826 гг. — функционирование Министерства внутренних дел как единственного органа государственного управления, обеспечивающего внутреннею безопасность государства и реализующего хозяйственно-контрольные функции; -15-
4 этап - 1826-1840 гг. — военизация и централизация всего государственного аппарата, в том числе и Министерства внутренних дел и подведомственных ему органов;
5 этап - 1840-1855 гг. — системные изменения в Министерстве внутренних дел, связанные со становлением просвещенной бюрократии нового типа, высокообразованной и имеющей прогрессивные взгляды, не связанной общностью интересов с определенной социальной группой, а основывавшейся при проведении преобразований на интересах государства в целом. Данный процесс характеризуется активным поиском путей оптимизации механизма управления в системе Министерства внутренних дел, изучения его количественных показателей, подготовки «информационной базы» будущих преобразований в стране.
6 этап - 1855-1861 гг. — разработка проектов буржуазных реформ, в ходе которой на Министерство внутренних дел было возложено ряд дополнительных функций, связанных со сбором и обобщением информации и подготовкой нормативных актов, ставших основой проведенных преобразований.
Кроме того, в целях обеспечения полноты раскрытия некоторых вопросов и изучения динамики развития основных звеньев, вошедших в состав Министерства внутренних дел (прежде всего полиции), целесообразно рассмотрение их структуры в предшествующий и отчасти последующий периоды.
Выбор данных рамок исследования позволил проследить становление министерской системы управления, ее развитие в первой половине XIX в., а также недостатки системы государственного управления в исследуемый период, которые обусловили необходимость проведения реформ 60-70 гг., затронувших все сферы государства, в том числе и органы центрального отраслевого управления.
Объект исследования составляют общественные отношения, определяющие содержание государственно-правового статуса Министерства внутренних дел в 1802-1861 гг. -16-
Предметом исследования является характеристика содержания государственно-правового статуса Министерства внутренних дел, а также подчиненных ему административных, хозяйственных и полицейских органов в дореформенный период.
Целью исследования является выявление структуры и содержания основных элементов государственно-правового статуса Министерства внутренних дел в дореформенный период, раскрытие причин и факторов, определивших ведущее место этого министерства в государственном механизме Российской империи в первой половине XIX столетия, как многофункционального органа государственного управления, проведение анализа нормативно-правовой базы его организации и деятельности.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих взаимосвязанных задач:
1) проследить генезис высших, центральных и местных органов государственного управления в первой половине XIX в.;
2) выявить основные тенденции развития органов государственного управления в дореформенный период;
3) выявить особенности правового положения МВД в системе органов государственного управления Российской империи;
4) показать причины и факторы, определившие особый статус Министерства внутренних дел в механизме государственного управления;
5) проанализировать структуру правового статуса государственного органа, выявить составляющие ее элементы;
6) выявить, охарактеризовать и систематизировать основные принципы организации и деятельности Министерства внутренних дел в исследуемый период, как элементы его правового статуса;
7) рассмотреть с позиций системного анализа структуру и кадровое обеспечение деятельности Министерства внутренних дел в дореформенный период; -17-
8) проанализировать роль Министерства внутренних дел в реформировании и контроле за деятельностью региональных и местных органов государственной власти и сословного самоуправления;
9) на основе анализа основных направлений деятельности Министерства внутренних дел по развитию промышленности и сельского хозяйства определить эффективность хозяйственной деятельности министерства и степень его участия в реализации переселенческой политики;
10) критически оценить значимость деятельности Министерства внутренних дел по развитию медицины и ветеринарии в стране;
11) раскрыть основные функции Министерства внутренних дел Российской империи по совершенствованию структуры полиции, формированию ее кадрового состава, а также по обеспечению общественного порядка и борьбе с преступностью;
12) определить организационные формы и оценить эффективность взаимодействия Министерства внутренних дел с иными государственными органами в сфере обеспечения внутренней безопасности государства
13) проанализировать основные направления деятельности Министерства внутренних дел по реализации пенитенциарной политики в исследуемый период.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первым монографическим историко-правовым исследованием, в котором проводится всесторонний анализ государственно-правового статуса Министерства внутренних дел Российской империи, дается характеристика его места и роли в государственном механизме, исследуются основные направления его деятельности, не только как карательного органа, но и как центрального органа отраслевого управления, осуществлявшего широчайший круг функций, связанных с обеспечением жизнедеятельности государства и общества.
До начала 1990-х гг. изучение государственного аппарата дореволюционной России было затруднено существовавшими в стране цензурными и идеологическими ограничениями, в рамках которых требовалась критическая (как правило, негативная) оценка как правительственной политики в целом, так и -18-
деятельности отдельных правительственных учреждений и должностных лиц. В связи с чем в деятельности Министерства внутренних дел в первую очередь рассматривались его карательные (классовые) функции, то есть функции центрального органа по управлению полицией и местами лишения свободы, подавлению прогрессивного движения. Общесоциальные функции министерства подчас даже не упоминались. Эти функции всегда рассматривались как второстепенные, хотя исполнение многих из них было возложено на местную полицию. В тех же работах, прежде всего дореволюционных авторов, где все же говорилось об этой стороне деятельности министерства, исследования носили описательный характер и в них отсутствовал правовой анализ.
Элемент новизны состоит также в том, что в процессе исследования проведен кропотливый анализ значительного количества архивных материалов, большинство из которых впервые вводится в научный оборот, а также и старых печатных источников, отражающих историю становления и развития Министерства внутренних дел и иных государственных органов. Они позволяют проследить тесную взаимосвязь между карательными и общесоциальными функциями министерства.
Научная новизна диссертационного исследования состоит также в том, что вопросы темы рассматриваются с учетом последних достижений историко-правовой науки, в результате всестороннего изучения исторических и историко-правовых источников, позволяющих провести комплексное исследование государственно-правового статуса Министерства внутренних дел.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют разделы общей теории государства и права (такие как теория государственной власти, теория функций государства, теория юридической ответственности, теория правового статуса коллективных субъектов права и др.), истории отечественного государства и права, также оно является вкладом в углубление научных знаний о структуре и правовых основах организации и деятельности Министерства внутренних дел и подчиненных ему хозяйственных и -19-
полицейских органов в первой половине XIX в. В частности, освещаются подробно не рассматриваемые ранее в научной литературе вопросы правового регулирования деятельности МВД по снабжению населения продовольствием, солью, по реформированию органов сословного самоуправления, по развитию промышленности и совершенствованию системы здравоохранения и социальной защиты.
Результаты исследования могут быть использованы:
- для совершенствования нормативной правовой базы, организации и деятельности органов внутренних дел, форм и методов взаимодействия органов системы МВД Российской Федерации с иными государственными органами и органами местного самоуправления;
- в процессе профессиональной подготовки кадров в учебных заведениях системы МВД России при преподавании курсов «История государства и права России», «История органов внутренних дел», «История государственного управления», «Теория и механизмы государственного и муниципального управления» и «Актуальные проблемы муниципального права России»;
- в научной работе при исследовании проблем истории государства и права России, истории органов внутренних дел, истории государственного управления и других отраслевых юридических наук.
Методология и методы исследования. В основу исследования был положен диалектико-материалистический метод, в рамках которого применялись частнонаучные методы: статистический, конкретно-исторического, сравнительно-правового, формально-логического и системного анализа. Одним из приемов изучения является применение законов и принципов формальной логики (дедукция, индукция, анализ, синтез, гипотеза и т.д.).
Исследование проблемы велось на основе принципов: историзма, выражающегося в освещении событий в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой; объективности, позволяющему путем преодоления субъективных ошибок и влияния интересов, не связанных с достижением научной истины, -20- отразить реальное состояние исследуемых объектов; всесторонности, позволяющего познать предмет своего исследования в совокупности его объективных проявлений; системности рассмотрения государственно-правового статуса Министерства внутренних дел во взаимосвязи всех его элементов и в его внешних связей; опоры на историко-правовые источники как опубликованные, так и вновь вводимые в научный оборот; историографической традиции, т.е. анализа государственно-правового статуса Министерства внутренних дел с учётом результатов его предшествующего научного изучения.
Положения выносимые на защиту:
1. Государственно-правовой статус Министерства внутренних дел представляет собой совокупность нормативно закрепленных прав, обязанностей, принципов организации и деятельности данного ведомства, а также механизма ответственности. В структуре государственно-правового статуса Министерства внутренних дел как органа центрального отраслевого управления можно выделить три блока элементов: системный, организационно-структурный и функционально-компетентностный.
2. Принципы организации и деятельности Министерства внутренних дел
Российской империи - это коренные начала, идеи и закономерности, лежащие в основе организационного построения и функционирования министерства, как закрепленные в нормативных актах, так и выделяемые в результате научного анализа. На основе проведенного исследования можно выделить следующие принципы: законности, системности, единоначалия, иерархичности, специализации и разделения власти, осведомленности о деятельности подчиненных подразделений, подконтрольности Сенату, делегирования полномочий сверху вниз, функциональности.
3. В условиях обостряющегося кризиса феодальной системы в первой половине XIX в., создание Министерства внутренних дел Российской империи, как и других министерств, было вызвано объективной потребностью приспособить государственный аппарат абсолютной монархии к новым историческим условиям (характеризующимся бурным развитием -21- капиталистических отношений при сохранении крепостной зависимости значительной части населения страны), и повысить уровень централизации государственного управления, специализации различных звеньев государственного механизма, дифференциации выполнявшихся ими функций. Переход к новой модели управления сопровождался многочисленными реформами центральных и местных государственных органов и занял продолжительный отрезок времени.
4. Становление Министерства внутренних дел (определение организационной структуры, создание нормативно-правовой базы) в основном завершилось к середине 20-х годов XIX в. Дальнейшие преобразования частного характера осуществлялись в связи с возникновением или изменением общественных отношений, которые требовали совершенствования органов отраслевого управления. Общий консерватизм внутренней политики императора Николая I, обусловил неизменность организационной структуры основных звеньев государственного аппарата, включая и Министерство внутренних дел. Лишь во второй половине 50-х годов XIX в. начинается процесс изменения структуры министерства, вызванный подготовкой к проведению «Великих реформ».
5. Кадровая политика Министерства внутренних дел была ориентирована на решение многих проблемы, характерных для рассматриваемого периода, в том числе сложность и противоречивость взаимодействия центральных и местных органов, дефицит опытных и грамотных сотрудников, текучесть кадров, недостаточное финансирование, слабое материально-техническое обеспечение и др. Усилиями Министерства внутренних дел к середине XIX в. удалось: 1) ввести единые принципы комплектования личного состава различных государственных органов и учреждений, в том числе городской и сельской полиции; 2) перейти в комплектовании полицейских должностей от выборности дворянством к комплектованию по вольному найму от правительства; 3) установить образовательные цензы для занятия различных должностей в учреждениях системы МВД; 4) упорядочить систему назначения пенсий и иных социальных -22- гарантий для чиновников министерства и подведомственных ему мест; 5) провести унификацию форменного обмундирования чиновников ведомства.
6. В первой половине XIX в. эволюция системы местного управления Российской империи характеризуется рядом общих тенденций. С одной стороны, централизация власти в руках губернаторов, которая в свою очередь приводила к расширению участия Министерства внутренних дел в управлении на местах, так как контроль практически за всеми сторонами местной жизни проходил через это ведомство и губернаторов как его представителей на местах. С другой стороны, это проводимые правительством попытки децентрализации управления через органы общественного, пока еще строго сословного, самоуправления. Однако эти попытки были безуспешными, так как половинчатость преобразований и жесткий административный контроль над этими учреждениями со стороны губернской администрации снижали и без того низкую активность сословных представителей.
7. Некоторые из возложенных на Министерство внутренних дел в момент его создания обязанности по развитию промышленности, сельского хозяйства, строительству и благоустройству населенных пунктов империи по мере развития отраслевой специализации в системе государственного управления стали передаваться вновь создаваемым или уже существующим самостоятельным ведомствам. При этом обеспечение населения продовольствием сохранялось в ведении министерства до начала пореформенного периода, когда вопросы продовольственной безопасности перешли в компетенцию земских органов, но остались под контролем МВД.
8. В своей деятельности по развитию системы здравоохранения Министерство внутренних дел сочетало профилактические и санитарные мероприятия, важную роль в осуществлении которых играла местная полиция. В исследуемый период стараниями министерства была несколько сокращена нехватка врачей в империи и в этой области наметились положительные сдвиги, как в развитии медицинской науки, так и в распространении практических -23- навыков обеспечения санитарно-гигиенических и противоэпедимических мероприятий среди населения.
9. Создание Министерства внутренних дел как центрального органа по управлению полицией на первоначальном этапе не повлияло на ее повседневную деятельность. С момента образования основное внимание министерства было сосредоточено на совершенствовании организационно-штатной структуры местных полицейских органов. Лишь с 30-х годов XIX в., в условиях централизации и унификации государственного аппарата, под руководством министерства разрабатываются нормативные акты, регламентирующие основные направления деятельности полиции, начинает осуществляться учет и анализ состояния преступности в стране.
10. Взаимодействие Министерства внутренних дел с другими государственными органами по обеспечению внутренней безопасности государства характеризовалось отсутствием четкого разграничения функциональных обязанностей различных министерств в этой сфере деятельности. Нормативные акты, определявшие конкретные задачи, стоявшие перед ведомствами по поддержанию «тишины и порядка», предусматривали координацию их усилий в различных организационных формах, таких, как деятельность комитетов и комиссий, «письменные отношения», совместное патрулирование, «этапирование и окарауливание».
11. Деятельность Министерства внутренних дел в пенитенциарной сфере в исследуемый период была направлена на гуманизацию тюремной политики через улучшение условий содержания лиц, находящихся в различных видах мест заключения Российской империи, воспитательно-исправительное воздействие, приобщение заключенных к труду и получению профессий, профилактические усилия, образовательную работу и религиозное воспитание, а также на подготовку законодательной базы для совершенствования пенитенциарной системы в целом, с учетом отечественного и зарубежного опыта. Осуществление данной работы не всегда носило последовательный характер и достигало намеченных целей. На нее оказывали определенное влияние экономическая и -24- политическая ситуации в стране, личностные качества императоров и министров. Тем не менее, к концу рассматриваемого периода она привела к определенным положительным результатам.
12. В конкретно-исторических условиях первой половины XIX в. Министерство внутренних дел выступало в качестве оптимального инструмента, позволявшего сочетать интересы экономического развития страны (внедрение капиталистических начал в сельском хозяйстве, промышленности и торговле) и интересы сохранения существующего строя (предотвращение социальных катаклизмов путем регулирования цен, оказания помощи неимущим, регулирования отношений работников и работодателей), широко используя в этих целях административные меры.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется кругом исторических источников, на которых оно базируется. Источниковая база по данной теме включает в себя законодательные акты, регламентировавшие деятельность МВД, отчеты Министерства внутренних дел о проделанной работе 1803-1863гг., доклады министра внутренних дел на высочайшее имя с планами преобразования отдельных частей министерства, циркуляры и инструкции, направляемые министерством нижестоящим органам, стенограммы заседаний.
Часть из вышеназванных источников содержится в Полном собрании законов Российской Империи, другие опубликованы в С-Петербургском журнале за 1804 -1809 гг., Северной почте, а также в качестве самостоятельных изданий и сборников нормативных правовых актов. Важное место в источниковой базе диссертации занимают документы и материалы, выявленные в Государственном архиве Российской Федерации, Центральном историческом архиве г. Москвы (ЦИАМ), в Российском государственном историческом архиве (РГИА) в г. Санкт-Петербурге и Государственном архиве Тюменской области (ГАТО).
Для характеристики исследуемого периода привлекались также мемуары современников, позволяющие обогатить исследование историческими фактами, характеризующими отношение общественности исследуемого периода к проводимым преобразованиям и деятельности отдельных ведомств. -25-
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. Основные положения исследования отражены в опубликованных работах, излагались в докладах на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин и Ученого совета Академии управления МВД России, на занятиях в системе общественно-государственной подготовки профессорско-преподавательского состава Академии управления МВД России.
Основные положения работы докладывались автором на IX Международной межвузовской научно-практической конференция «Социально-экономические, правовые и научно-практические аспекты развития предпринимательства в России и за рубежом: проблемы и перспективы», на Международной межвузовской научно-практической конференции: «Российская экономика: новая реальность (экономика, предпринимательство, право)» и на III Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы права и государства в XXI веке», на Межвузовском научном семинаре «Политическая система и безопасность государства», на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений милиции общественной безопасности», на Международной межвузовской научной конференции «Современная Россия: проблемы и перспективы», на межвузовском научном семинаре «Взаимодействие международного и внутригосударственного права Российской Федерации по обеспечению безопасности личности, общества и государства» и ряде других научно-представительских мероприятиях.
Положения и выводы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Академии управления МВД России, Рязанского филиала Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, Орловского юридического института МВД России имени В.В. Лукьянова, Владимирского юридического института ФСИН России, Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России, Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Национального института имени Екатерины Великой, в -26- научную деятельность Академии управления МВД России, Орловского юридического института МВД России имени В.В. Лукьянова, а также в законотворческую деятельность Комитета по безопасности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и в практическую деятельность Главного управления по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации МВД России, Управления общественных связей МВД России и Следственного управления УМВД России по Рязанской области.
Структура и объем диссертации обусловлены целью исследования и вытекающими из нее задачами. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы. -27-

 

Глава 1. Теоретические основы исследования становления и развития государственного аппарата Российской Империи
1.1. Теоретико-методологические основы изучения правового статуса Министерства внутренних дел
 

Рассмотрение государственно-правового статуса министерства внутренних дел требует уточнения терминологии и единообразного понимания данного правового явления.
Само понятие статус является многоаспектным и для его правильного понимания необходимо уяснить этимологию данного термина. Лингвистический анализ понятия «статус» позволяет определить его как сложившееся состояние, положение1. В свою очередь положение можно понимать как место, роль субъекта в общественной жизни и государственном механизме. С его помощью описываются многие научные категории, что свидетельствует о его важности в научном описании государственно-правовой действительности.
В общественных науках термин «статус» используется для характеристики субъектов, вовлеченных в определенные общественные процессы. С точки зрения социологической науки данный термин рассматривается как положение субъекта в системе социальных отношений.
В юриспруденции, в первую очередь в теории государства и права, термин «статус» используется для характеристики различных правовых явлений. Однако необходимо отметить, что само рассматриваемое понятие остается достаточно слабо исследованным с точки зрения наличия и закрепления присущих ему признаков и его юридической конструкции.
Так, в Большом юридическом словаре присутствует такое определение данной дефиниции: «Правовой статус - это юридически закрепленное положение


1 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка -4-е изд. доп. М.: Азбуковник, 1999. С. 740. -28-


субъекта в обществе, которое выражается в определенном комплексе его прав и обязанностей. Он отражает юридически оформленные взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, отдельного индивида с окружающими. В нем выражены пределы свободы личности, объем ее прав, обязанностей, других правовых возможностей и ответственности»1.
Правовой статус как теоретическая конструкция соединяет в себе нормативные характеристики, теоретические представления и реальную практику реализации правовых предписаний. Являясь результатом широкого
теоретического обобщения, правовой статус как научная категория, раскрывает сущность и правовое состояние субъекта правовых отношений.
Изучение правовой действительности начинается с определения места и роли занимаемой в ней субъектом. При этом невозможно исследовать место и роль индивида или иного субъекта в правовой системе, не определив их отношение друг к другу.
Правовой статус выступает в качестве разновидности социального статуса и, следовательно, обладает характерными чертами последнего:
1) Исследование статуса происходит через призму его носителя -субъекта общественных отношений;
2) Описание статуса применительно к системе социальных отношений происходит посредством раскрытия его сущности через взаимовосприятие участниками этих отношений их взаимных прав и обязанностей.
Исходя из анализа теоретических подходов к пониманию правового статуса, можно прийти к выводу, что большинство исследователей включают в данное понятие в качестве структурных элементов совокупность прав и обязанностей субъектов права.
Классифицируя позиции ученых по вопросу о юридической природе правового статуса, можно выделить два основополагающие подхода: «абстрактный» и «реальный».


1 Большой юридический словарь / под ред. А.В. Малько. М., 2009. С. 28. -29-


Представители «абстрактного» направления понимания правового статуса отмечают в качестве определяющего признака статичный характер правового статуса, понимая его как законодательно закрепленную модель. Например, А.Ю. Якимов рассматривает правовой статус с точки зрения нормативнозакрепленных юридических прав и обязанностей абстрактного субъекта права, под которым понимается «абстрактное лицо, предусмотренное правовыми нормами»1. По его мнению, правовой статус представляет лишь некую модель, в состав которой входят потенциальные права и обязанности. В результате данного подхода категория «правового статуса» лишается динамики, и превращается в нормативно закрепленную статическую характеристику субъекта.
Аналогичной точки зрения придерживается Ю.С. Новикова, заключая, что статус «меняется только по воле законодателя, а не отдельных субъектов, на которых он распространяется»2. Статичность и неизменность правового статуса объясняется, по мнению автора, его структурой, включающей статутные права и обязанности, «которые формируются и функционируют в виде правовых предписаний»3.
Однако указанная выше позиция вызывает несогласие ряда исследователей. Так, по мнению Н.В. Витрука, такой подход является однобоким и «недостаточен для полной и всесторонней характеристики»4, поскольку далеко не все права реализуются через правоотношения.
В противовес этому, представители «реального» направления включают в структуру правового статуса динамику прав и обязанностей. Так, Н.И. Матузов придерживается точки зрения, что правовой статус представляет «комплексную интеграционную категорию, отражающую взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, индивида и коллектива, другие социальные


1 Якимов Ю.А. Статус субъекта права (теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. №4. С. 6.

2 Новикова Ю.С. Правовое состояние как категория права: Дисс... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 153.
3 Там же.
4 Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 338. -30-


связи»1. При этом в качестве первоосновы правового статуса он отмечает само общественное отношение, которое имеет свойство возникать и развиваться. Сам же статус, по его мнению, является частью реальности, опосредуемой правом. При этом статус связан с конкретным носителем, который реализует его через правоотношения и юридические связи.
Схожую точку зрения высказывает С.С. Алексеев, рассматривая в качестве содержания правого статуса само правовое положение субъекта, отражающее его «фактическое состояние во взаимоотношениях с обществом и государством»2. При этом, динамический характер правового статуса определяется изменением состава и содержания существующих прав и обязанностей.
Традиционно в структуре правого статуса выделяются в качестве структурных элементов права и обязанности. При этом под правом можно понимать гарантированную государством меру возможного поведения субъекта, а под обязанностью - «вид и меру установленного государством должного, общественно-необходимого поведения, несоблюдение  которого может повлечь ответственность соответствующего субъекта»3. Таким образом, из данных определений можно выделить еще два системообразующих элемента - правовые гарантии и ответственность.
Правовые гарантии как элемент правового статуса представляют собой систему юридических условий и средств, посредством которых государство обеспечивает реализацию субъектом права предоставленной ему свободы выбора модели правомерного поведения.
В этой связи юридическая ответственность как элемент правового статуса будет представлять собой меру государственного принуждения, выражающуюся в


1 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. Курс лекций. М., 2001. С. 145.
2 Алексеев С.С. Право. Азбука. Теория. Философия. Опыт комплексного исследования. М.,1998. С.49.
3 Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник МГУ. Сер. 11:Право. 1998. №3. С.8 -31-
неблагоприятных последствиях для субъекта права, например в виде определенных ограничений личного, имущественного или иного характера.
При этом все вышеперечисленные элементы правового статуса должны находить свое отражение в нормах права, содержащихся в нормативных правовых актах, соответствующего уровня правового регулирования.
По мнению Т.К. Примак и К.А. Орловой, термин правовой статус первоначально разрабатывался «применительно к вопросу о правах и свободах личности, затем стал использоваться в отношении юридических лиц, публично-правовых образований, включая государство»1. Являясь самостоятельными, полноценными субъектами права, публично-правовые образования (в первую очередь государство и его органы) также обладают всеми перечисленными элементами правового статуса, однако их правовое закрепление имеет определенные особенности.
Говоря о правовом статусе государственного органа, необходимо выделить ряд его специфических признаков. Во-первых, регулирование правового статуса осуществляется централизовано высшими органами государственной власти, путем императивного закрепления его места и роли в системе государственного управления, функционального назначения его структурных элементов. Таким образом, правовой статус государственного органа является стабильным и изменяется лишь в нормативном порядке, а не по воле самого субъекта публичного права.
Во-вторых, для субъектов права данного рода характерна корреляция юридических прав и обязанностей в единый институт компетенции, в котором сконцентрировано выражение публичного предназначения данного органа, направленное на реализацию публичного интереса. При этом для государственных органов, как правило, их права являются одновременно и их обязанностями. В этой связи нельзя не согласится с профессором


1 Примак Т.К., Орлова К.А. Терминологические трудности определения категории «правовой статус» // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2012. Вып. 9. С.22. -32-


Ю.А. Тихомировым, который предлагает рассматривать компетенцию в общем виде не как лишь «форму осуществления власти и управления, но и как законно возложенный на субъект объем публичных дел»1. Основываясь на данном подходе при рассмотрении компетенции, она будет присуща не только властным, но и остальным субъектам публично-правовых отношений.
В-третьих, юридическая ответственность данных субъектов права возникает в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих прав и обязанностей, что одновременно является гарантией обеспечения прав индивидуальных субъектов права от их нарушения со стороны государственного органа. Таким образом, надлежащее исполнение возложенных на орган государственно-властных полномочий, представляют собой вид и меру должного поведения, его обязанность действовать соответствующим образом.
Правовой статус является наиболее общей характеристикой субъекта права. При этом в современной науке принято выделять его отраслевые составляющие. Говоря о правовом статусе государственного органа, как правило, можно выделить ряд его составляющих. Так, конституционно-правовой статус, сформированный на основе норм Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов и определяющий место того или иного органа в механизме государства. Административно-правовой статус, сформированный нормами административного законодательства, определяет формы и степень участия конкретной организации в механизме публичного управления, в основном в системе исполнительной власти. Гражданско-правовой статус государственного органа определяет степень его участия в хозяйственном обороте.
При этом, данные характеристики не могут быть применены к министерствам в Российской империи первой половины XIX в. в силу особенностей правовой системы нашего государства в исследуемый период. Отсутствие конституционного акта в условиях самодержавной власти монарха,


1 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции: монография. М., Юринформцентр, 2004. С. 47-55. -33-


который, по мнению А.Д. Градовского, «не разделяет своих верховных прав ни с каким установлением или сословием в государстве, т.е. акт его воли получает обязательную силу независимо от согласия другого установления»1. При этом, по его мнению, «в порядке государственных сил министерства есть суть установления, через которые верховная исполнительная власть действует на все части управления»2. Таким образом, министерства в первой половине XIX в. выступали в качестве субъектов государственного права, которое регламентировало и место каждого министерства в механизме государства и определяло объем его властных полномочий. Поэтому, ограничивая рассмотрение правового статуса министерства внутренних дел данным кругом вопросов, мы можем говорить о его государственно-правовом статусе.
В структуре государственно-правового статуса Министерства внутренних дел как органа центрального отраслевого управления можно выделить три блока элементов: системный, организационно-структурный и функционально-компетентностный. Системный блок правового статуса Министерства внутренних дел представляет собой совокупность нормативно-закрепленных положений, определяющих место данного министерства в механизме государственной власти, цели и принципы его организации и деятельности, а также вопросы ответственности, как отражающие систему управленческих связей как в масштабе всего механизма государства, так и внутри конкретного органа - Министерства внутренних дел.
Организационно-структурный блок правового статуса представлен совокупностью правовых норм, регламентирующих организационное построение министерства, правовое положение министра и подчиненных ему структурных подразделений как самого министерства, так и его территориальных органов, включая губернаторов и губернскую администрацию. Кроме этого, данный блок представлен нормами, определяющими порядок формирования, реорганизации и


1 Градовский А.Д. Начала Русского государственного права. Т. 1. М., 2006. С. 2.
2 Градовский А.Д. Начала Русского государственного права. Т. 2. М., 2006. С. 427. -34-


ликвидации структурных подразделений, комплектования их кадровым составом и регламентирующих прохождение службы.
Функционально-компетентностный блок объединяет правовые нормы, регламентирующие компетенцию министра и структурных подразделений министерства по реализации основных функций министерства. Исходя из комплексного характера стоящих в первой половине XIX в. перед Министерством внутренних дел задач, в структуре данного блока можно выделить два основных направления деятельности: по реализации хозяйственно-контрольных функций и по реализации правоохранительных функций.
Исходя из выделенных в структуре государственно-правового статуса элементов рассмотрим его содержание.
 

1.2. Общие тенденции развития государственного аппарата Российской империи в дореформенный период
 

Рассмотрение государственно-правового статуса Министерства внутренних дел невозможно без рассмотрения основных направлений и этапов реформирования государственного аппарата Российской империи в дореформенный период.
Важнейшей особенностью социально-экономического развития России 1-й половины XIX в. являлся усиливающийся процесс разложения феодально-крепостнического строя. К 30-50 гг. противоречия между старыми феодальными производственными отношениями и быстро развивающимся капиталистическим укладом в промышленности, а отчасти и в сельском хозяйстве, приводили к конфликтной ситуации.
Среди основных причин кризиса феодальных отношений в Российской империи первой половины XIX в., на мой взгляд, можно выделить следующие: -35-
1) сохранение крепостной зависимости значительных масс населения страны приводило к нехватке свободных рабочих рук для найма, что тормозило процесс формирования крупных промышленных предприятий и использование машинного производства;
2) дворянство, обладая значительными ресурсами, не вкладывало средства в развитие производства, а пыталось повышать рентабельность своего хозяйства путем усиления эксплуатации крепостных;
3) обнищание населения приводило к его низкой покупательной способности, что тормозило формирование внутреннего рынка и также, в конечном счете, отрицательно влияло на развитие производства;
4) поддержка правительством дворянства, заинтересованного в участии крестьян в кустарном производстве, способствовала господству мелкотоварного хозяйства;
5) сохранение в сельском хозяйстве отсталых приемов способов производства приводили к низкой урожайности, и, как следствие, не позволяли создавать крупное товарное производство;
6) малоопытность крестьян, нанимавшихся на промышленные предприятия не способствовала повышению производительности труда.
Современная отечественная историография, как правило, отказывается от устоявшейся в предшествующий период трактовки кризиса феодально-крепостнической системы как времени полного упадка и застоя. Наряду с кризисными явлениями в этот период наблюдались и новые позитивные тенденции.
Население страны за 1-ю половину XIX в. возросло с 38 до 69 млн. человек. Большую часть его составляли крестьяне. При этом, если на долю крепостного крестьянства в конце XVIII в. (по материалам V ревизии 1795г.) приходилось 48,2% населения страны, то в 1858г. по материалам Х ревизии лишь 35,1 %1. Доля крепостных непрерывно уменьшалась в течение всего исследуемого периода. Это


1 Кабузан В.М. Эмиграция и реэмиграция в России XVIII - начале XX вв. М.: Наука, 1998. С. 48. -36-


было связано с рядом факторов, одним из важнейших среди которых была высокая смертность, так как, несмотря на значительные успехи Министерства внутренних дел в развитии медицины, доступна она была в первую очередь для городского населения. Другим фактором, повлиявшим на сокращение удельной численности крепостного крестьянства, был начавшийся после принятия в 1803 г. Указа о вольных хлебопашцах процесс их постепенного освобождения. При этом внутри этого процесса можно выделить два направления. Первое связано с развитием капиталистического уклада и появления в крестьянской среде зажиточных индивидов, имеющих средства для самовыкупа из крепостной зависимости. Введение в 1724 г. подушной подати привело к развитию отхожего промысла и работы по найму в среде крестьянства. Многие крестьяне-отходники становились торговцами и ремесленниками, а скопив капитал, иногда превращались и во владельцев мануфактур. Второе направление связано с либеральными настроениями в среде дворянства, которые приводили к отпуску на волю целых селений, по воле прогрессивно настроенных представителей господствующего класса. Однако численные показатели по обоим направлениям были достаточно скромными. Так, по Указу о вольных хлебопашцах 1803 г. в течении полувека получили свободу 67 149 душ крестьян мужского полу, а по указу 1842 г. об обязанных крестьянах еще 24 708 чел.1
Еще одним фактором, обусловившим сокращение удельной численности крепостного крестьянства, было прекращение (начиная с царствования Александра I) раздачи крепостных в награду, что в значительных размерах практиковалось в предшествующий период. Активная внешняя политика потребовала увеличения численности армии, что в свою очередь привело к освобождению значительного числа рекрут из крепостной зависимости.
Хотя переход крестьянства в городское сословие был затруднен, городское население за 1-ю половину XIX в. выросло с 2,8 млн. до 5,7 млн., а его удельный


1 См. Семевский.В.И. Крестьянский вопрос в России во второй половине XVIII и первой половине XIX века. Изд. 2-е. - М. Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2013. С.125. -37-


вес с 6,5% до 8%. В стране появилось более 400 новых городов, а их число превысило 1 тыс. Население С-Петербурга в 1798-1858 гг. увеличилось с 219,3 тыс. до 505,5 тыс. человек1, а Москвы с 275 тыс. до 462 тыс. Больше половины жителей обеих столиц являлись пришлыми крестьянами-отходниками. Это наглядно видно из соотношения мужского и женского населения. Если в целом по С-Петербургской губернии соотношение мужского и женского населения отличается в пределах 0,5% с преобладанием мужчин, то в самой столице в середине исследуемого периода мужское население в 2,5 раза превышает женское2, а в пореформенный период в 1,5 раза3.
Около 130 тыс. дворянских семей (чуть более 1% населения страны) выступали в качестве господствующего класса. В XIX в. наметилась тенденция к ослаблению дворянства: 70% из них было мелкопоместным, т.е. владели менее 100 душ крепостных крестьян. В сфере управления и культуры дворянство начинает уступать свои позиции выходцам из других сословий - разночинцам.
Сельское хозяйство развивалось по-прежнему экстенсивно. По подсчетам Вольного экономического общества уже в 1814 г. производительность сельского труда в Российской империи была в 56 раз ниже, чем в Англии и Германии. Крепостное хозяйство, втягиваясь в товарно-денежные отношения, меняется. Складывается внутренний рынок, все активнее становится внешняя торговля.
В исследуемый период происходит процесс постепенного отставания российской промышленности от западной. Появляются и новые черты. Вольнонаемные рабочие составляли в конце XVIII в. примерно 42% работников, во второй четверти XIX в. стали уже преобладать (54%), а в 1860 г.


1 Кабузан В.М. Эмиграция и реэмиграция в России XVIII - начале XX вв. М.: Наука, 1998. С. 79.
2 Жителей столицы состояло в 1838 г. из 469 720 человек, из коих 333 669 мужчин и 136 051 женщин // Краткий годовой отчет СПб Обер-полицеймейстера за 1838 г. СПб 1838 г. С. 52.
3 Число жителей столицы в 1864 г. составляло всего 537 824 человек, в том числе мужского пола 315 299, а женского пола 222 525. // РГИА. Ф. 1281 Оп. 7 1865 г. Д.784 б Отчет С-Петербургской полиции за 1864 г. Л. 6 оборот. -38-


господствовали в российской промышленности (82%). Этому способствовало и то, что труд посессионных крестьян к середине исследуемого периода становится невыгоден для владельцев промышленных предприятий и им удалось добиться в 1840 г. законодательного закрепления права посессионных заводчиков освобождать рабочих. На этом основании в предреформенные годы было освобождено около 20 тыс. крепостных рабочих, хотя окончательное освобождение этой категории произошло только в 1861 г.1.
В стране появлялись железные дороги и шел процесс активного строительства шоссейных дорог на месте старых трактов. На рубеже XVIII и XIX вв. была создана система каналов, связавших наиболее судоходные реки. Возросло число пароходов, первый из которых был испытан на Неве в 1815 г., а к 1860-м годам по рекам, морям и озерам страны их плавало более 300.
Развитие государственного аппарата Российской империи в первой половине XIX в. отражает процесс поиска оптимальной модели управления в условиях изменения социально-экономических условий существования государства.
Год 1801-й был для Российской Империи не только первым годом нового столетия, но и первым годом нового царствования. На престол вступил любимый внук Екатерины II, человек, чья жизнь и деятельность получили противоречивые оценки современников и потомков. С одной стороны, «властитель слабый и лукавый» (А.С. Пушкин)2, «коронованный Гамлет, которого всю жизнь преследовала тень убитого отца» (А.И. Герцен)3, «сущий прельститель» (М.М. Сперанский)4, «человек средней величины, не ниже и не выше среднего


1 По сведениям приводимым В.И. Семевским, накануне 19 февраля 1861 г., по X ревизии, всех посессионных крестьян насчитывалось около 186 тыс. душ мужского пола. См. Семевский В. И. Посессионные крестьяне. // «Вестник Европы», 1878, кн. 10-11.
2. Пушкин А.С. Сочинения. В 3-х т. Т.2. Поэмы; Евгений Онегин; Драматические произведения. М.: Худож.лит., 1986. С.349.
3 Цит. по Александр Первый: Сборник / Сост. Н.И. Суворова.- М.: Новатор, 1998. С.10.
4 Сахаров А.Н. Александр I. - М. Наука. 1998. С.66. -39-


уровня» (В.О. Ключевский)1, «во всех его поступках мало искренности, все казалось личиной» (А.И. Михайловский-Данилевский), который «был чужд и неприступен своему народу; ... рисовался и кокетничал, а дела не делал» (Н.И. Греч)2, а с другой стороны столь же многочисленны и лестные отзывы.
С.М. Соловьев высоко оценивал правление Александра I, называя его «пастырем народов». Еще один историк, А.З. Манфред, полагал, что среди царей династии Романовых (не считая стоящего особняком Петра I) Александр I «был, по-видимому, самым умным и умелым политиком»3. К сходному мнению склонялся и Наполеон, который, хотя и утверждал, что русскому императору всегда и во всем чего-то не хватает, тем не менее, в конечном счете на острове Святой Елены пришел к выводу: «Это, несомненно, самый способный из царствующих монархов». Л.Н. Толстой отмечал рыцарско-благородный и нежный характер «порфироносного ангела». О непрестанной переменчивости и «капризности» политики русского императора писал в своих мемуарах хорошо знавший его «кучер Европы», австрийский канцлер Меттерних. Деля царствование Александра I на пятилетние циклы, он в каждом из них обнаруживал своеобразное возрастающе-затухающее развитие. Увлекшись какой-либо идеей, он содействовал ее реализации первые два - три года, до тех пор, пока не становились очевидными ее недостатки. После этого наступало охлаждение, потеря интереса. «Пятый год являл собой картину бесформенной смеси исчезнувшей системы и новой идеи, начинающей зреть в его мозгу. Зачастую эта новая идея была полной противоположностью только что оставленной»4.
Вступление на престол императора Александра I сопровождалось рядом указов либеральной направленности, которые дали основание А.С. Пушкину


1 Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций в 3 кн. Кн. 3. М.: Мысль, 1993. С.377.
2 Греч Н.И. Записки о моей жизни. М.: ЗАХАРОВ. 2002. С.269.
3 См. Троицкий Н.А. «Александр I и Наполеон», М., «Высшая школа», 1994 г., С. 292-293.
4 Император Александр I. Из серии «Российские судьбы: жизнеописания, факты и гипотезы, портреты и документы». М., 1998 . С. 10-11. -40-


определить начало XIX в., как «дней Александровых прекрасное начало». В манифесте от 12 марта 1801 г. император обещал управлять народом «по законам и сердцу своей премудрой бабки». 30 марта 1801 г. был образован Непременный совет, являвшийся высшим законосовещательным органом. «Признали мы за благо учредить при нас на особенных правилах Совет непременный - гласил текст указа, - составив его из лиц доверенностью нашею и общею почтенных, коих число не ограничивая и предоставляя себе их определение и увольнение»1. Большинство из 12 первоначально назначенных членов Непременного совета занимали руководящие должности в различных отраслях государственного управления. Среди назначенных были видные деятели того времени: вице-канцлер князь А.Б. Куракин, генерал-прокурор А.А. Беклешов, государственный казначей барон А.И. Васильев, Санкт-Петербургский военный губернатор граф П.А. фон дер Пален2, Д. П. Трощинский, П. А. и В. А. Зубовы и др. Председателем был назначен фельдмаршал граф Н.И. Салтыков. На его заседаниях обсуждались важнейшие вопросы внешней и внутренней политики Российского государства. С образованием в конце 1802 г. Комитета министров его значение стало падать, хотя данный орган продолжал существовать до создания в 1810 г. Государственного Совета.
Значительную роль Непременный совет сыграл в деле восстановления учреждений и законов, отмененных Павлом I. В период с марта по май 1801 г. практически ежедневно издавались повеления, смысл которых современники сводили к трем незабвенным словам: «отменить, простить, возвратить»3. Была проведена амнистия более тысячи политических заключенных, отбывавших наказание в Петропавловской крепости, Шлиссельбурге, в сибирской ссылке, в монастырях. Вновь получили доступ к государственным должностям 12 000 человек, уволенных со службы во время правления императора Павла I. Осенью 1801 г., во время торжеств, посвященных коронации, императорским указом был


1 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVI. №19 806.
2 Однако уже 17 июня 1801 г. П.А. Фон дер Пален был уволен со службы и отправлен в свое курляндское имение Гросс-Эккау.
3 Пресняков А.Е. Александр I. Петроград, 1924. С. 43. -41-


уничтожен один из важнейших институтов политического сыска - Тайная канцелярия, занимавшаяся делами, связанными с оскорблением царского величества и изменой государю и государству. Отдельным указом была образована «Комиссия» по пересмотру прежних уголовных дел. Императорскими манифестами были подтверждены «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства»1 и «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи»2, а также Городовое положение, отмененные Павлом I. Дворянству были возвращены все привилегии, в том числе освобождение от телесных наказаний.
Ярким проявлением либеральных устремлений Александра I стала организация так называемого Негласного комитета. Задачей комитета было, по мнению одного из его членов П.А. Строганова, помогать императору «в систематической работе над реформою бесформенного здания управления империей»3. Комитет состоял из «молодых друзей» императора: князя A. Чарторыйского, графа П.А. Строганова, Н.Н. Новосильцева и графа
B. П. Кочубея, которые собирались в личных покоях государя и обсуждали проекты важнейших государственных преобразований первых четырех лет царствования Александра I. В кругах русской аристократии, особенно в салоне вдовствующей императрицы Марии Федоровны, эти встречи получили название собраний «якобинской шайки»4. Специфика работы данного органа затрудняет анализ его исторического наследия. Однако, несмотря на то, что не обнаруживаются следы «серьезной работы его членов, нет обычного материала, составляющего работу государственных людей - проектов, мнений, записок»5,


1 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т.ХХУ1. №19810.
2 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVI. №19811.
3 Ключевский В.О. Император Александр I. М., 1998. С. 41.
4 Федоров В.А. Александр I. // Вопросы истории. 1990. № 1. С. 58.
5 Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в России. М., 1912. С.6. -42-


тем не менее, даже на основе имеющихся источников можно определить роль этого органа в разработке проектов реформ начала XIX в.1.
Одним из направлений деятельности Негласного комитета была подготовка министерской реформы. В декабре 1801 г. А. Чарторыйский представил записку, которая определяла общую программу реформ. В ней анализировалось современное состояние системы управления, и доказывалась необходимость ее реорганизации. Автор предлагал разделить исполнительную власть между несколькими министрами, при каждом из которых должен быть создан совет из старших чиновников. Контрольная функция возлагалась на Сенат: каждый министр должен был предоставлять туда отчет о своей деятельности. На Сенат возлагалось также разбирательство должностных преступлений высших чиновников империи. Записка была одобрена Александром I и членами Негласного комитета и принята за основу плана будущих реформ.
В апреле 1802 г. Н. Новосильцев представил другой проект, в котором предлагалось создать Комитет министров для решения всех текущих дел. Согласно проекту каждый министр должен был представлять на обсуждение комитета свой доклад перед утверждением его императором2.
После обсуждения Негласным комитетом проекты Чарторыйского и Новосильцева легли в основу Манифеста об учреждении министерств3. В письме Джефферсону, президенту Северо-Американских Соединенных Штатов, Лагарп писал об Александре в 1802 г., что «в настоящую минуту он серьезно занят устройством механизма свободного правления, преобразовывая администрацию таким образом, чтобы она стала сначала носителем просвещения, а затем вводила понятия гражданской свободы». По мнению профессора А.Е. Преснякова, именно


1 Сафонов М. Протоколы Негласного комитета. // Вспомогательные исторические дисциплины. Выпуск №7, Л., 1976. С. 204-223.
2 Великий князь Николай Михайлович. Граф Павел Александрович Строганов (1774-1817). СПб., 1903. С. 213-218.
3 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 406. -43-


так преобразователи с Александром I во главе «осмысляли» учреждение министерств1.
Одновременно с Манифестом об учреждении министерств, 8 сентября 1802 г., Александр I подписал именной указ «О правах и обязанностях Сената» , в котором Сенату отводилась роль верховного органа империи. Статья II указа ограничивала власть Сената лишь властью монарха. Сенату предоставлялись широкие судебные полномочия - он становился высшим арбитражным судом империи с правом законодательной инициативы и контроля «за избежанием возможных коллизий в законодательстве». Кроме того, Сенату были подчинены в административном порядке все присутственные места Российской Империи. Однако административные полномочия Сената остались лишь на бумаге, так как все государственное управление было передано в руки министров. Право личного доклада министра императору фактически лишало Сенат права контроля, поскольку в случае любого запроса последнего в отношении спорного дела министр мог сослаться на предварительное обсуждение данного вопроса с императором и получение его одобрения. Кроме того, в соответствии с п. XIII Манифеста об учреждении министерств отчеты министров должны были проверяться Сенатом путем сравнения их с данными, присланными из губерний. Но вследствие неразвитости путей сообщения, обширности территорий и канцелярской волокиты сбор этих данных в Сенате в срок был почти невозможен, а право проверки Сенатом отчетов о деятельности министров - не реализованным.
Манифест от 8 сентября 1802 г., основываясь на принципе разграничения отраслей управления, принятого еще Петром I, выделил восемь самостоятельных министерств: военное, морское, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, юстиции, народного просвещения. «Мы за благо рассудили, -говорилось в манифесте, - разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собой, и для благоуспешного течения2


1 Пресняков А.Е. Александр I. Петроград, 1924. С. 58.
2 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 405. -44-


поручить оные ведению избранных нами министров, постановив им главные правила коими они имеют руководствоваться в исполнение всего того, чего будет требовать от них должность и чего мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему». Высочайший манифест возлагал «лестную надежду», что «оно (министерство) способствовать нам будет к утверждению народного спокойствия... к сохранению и возвышению общего всех благосостояния и к воздаянию каждого должного от лица правосудия. словом, к приведению всех частей государственного управления в прочное и намерению нашему соответственное устройство»1. В соответствии с манифестом только император мог назначить или уволить министра и только перед ним они несли единоличную ответственность (п. I). Министрам предоставлялось право непосредственного доклада императору. Каждый министр был обязан ежегодно представлять через Сенат императору ежегодные письменные отчеты о деятельности «всех вверенных ему частей, исключая из них дела, особой тайне подлежащие». Отчет составлялся таким образом, «чтобы можно было в нем видеть, какое употребление сделано из денег, отпущенных на годичное всех частей содержание, какие успехи каждая из них имела, в каком положении все они находятся и чего в будущие времена от них ожидать можно» (п. XII).
Согласно п. XV все министры были по должности членами Комитета министров, а также должны были присутствовать на заседаниях Правительствующего Сената. При этом каждый министр наделялся правом законодательной инициативы (п. X). Заседания Комитета министров могли проходить при присутствии не менее 5 министров, включая того по части которого рассматривается дело. Министры собирались как правило один раз в неделю для рассмотрения дел текущего управления.
Первыми министрами были назначены: генерал от инфантерии С.К. Вязмитинов - министром военных и сухопутных сил, адмирал Н.С. Мордвинов - министром морских сил, генерал-прокурор Г.Р. Державин -министром юстиции, граф Н.П. Румянцев - министром коммерции, граф


1 ПСЗ РИ. Собр.1. Т. XXVII. № 20 406. -45-


А.Р. Воронцов - министром иностранных дел, граф В.П. Кочубей - министром внутренних дел, граф А.И. Васильев - министром финансов и граф П.В. Завадовский - министром народного просвещения1. При министрах внутренних дел, финансов, юстиции, иностранных дел и народного просвещения учреждалась должность товарища (заместителя) министра (п. VIII). У министра внутренних дел заместителем стал тайный советник граф П.А. Строганов.
Манифест был лишь начальным этапом в министерской реформе, он не определил четко место каждого министерства в общей системе государственных органов, его взаимоотношения с другими частями системы управления Российской Империи, функции и компетенции министерств, а также разграничение предметов ведения между ними. Все эти неурегулированные вопросы манифест обещал более детально разъяснить в последующих инструкциях министрам2.
Несмотря на более позднее, чем в странах Западной Европы, введение министерской системы в России, не следует считать эту реформу слепым заимствованием западноевропейских институтов государственного управления, даже если учитывать тот факт, что в ее подготовке участвовали лица, которых общественное мнение того времени представляло англоманами и галлофилами. И хотя в результате реформы возникли «по примеру большей части европейских государств отдельные министерства»3, следует отметить, что единоличное, так называемое министерское, руководство было известно в России в более ранний период. Деятельность Кабинета при Анне Иоанновне и Верховного Тайного Совета при Петре II, когда управление определенными отраслями и сферами деятельности государства сосредоточивались в руках единоличного министра или «верховников», является тому подтверждением. И наконец, консолидация власти в руках директоров коллегий в конце XVIII в., которые действовали внутри


1 Галактионов И.А. Император Александр I и его царствование. СПб., 1877. С. 33.
2 ПСЗ РИ. Собр.1. Т. XXVII. № 20 406. П. 10.
3 Чарторыйский А. Мемуары. М., 1912. Т. 1. С. 276. -46-


коллегий как единоличные правители, что даже название должностей некоторых из них становится министерским.
Еще одним подтверждением российских корней данной реформы является проект разделения центрального управления на семь главных департаментов: юстиции, финансов, военный, иностранный, морской, коммерции и казны, изложенный самим императором Павлом I в записке «Об устройстве разных частей государственного управления», составленной под влиянием воспитателя будущего царя Н.И. Панина. Во главе каждого департамента должен был стать министр, который обязывался сносится с императором через его кабинет или государеву канцелярию. Данные департаменты были разделены между состоящими в этом кабинете генерал-адъютантом и шестью адъютантами. Министр, руководивший департаментом, ежедневно вечером должен был передавать в канцелярию дела в запечатанном конверте на имя императора, а в день личного приема получать через канцелярию повеления императора. Согласно проекта, некоторые дела министры могли выносить на рассмотрение министерского совета1.
В силу всего этого мы можем говорить лишь об обращении к опыту функционирования государственных органов в западноевропейских странах, о заимствовании организационных или технических моментов, но не самих политических институтов.
Следует также отметить, что слепой перенос политических институтов из Западной Европы в Россию был невозможен и потому, что Англия являлась конституционной монархией, а Франция - республикой, в условиях тогдашней самодержавной России принципы организации и компетенции органов государственного управления не могли заимствоваться из государств, с более демократичной формой правления. Подтверждением тому является записка графа Кочубея, члена Неофициального комитета, а впоследствии первого министра внутренних дел, в которой автор ссылается на пример прусской и австрийской монархий, где существовали министерства «с властью весьма распространенной и


1 Сборник РИО.т.90. С.2-4. -47-


без всякого другого отчета, кроме государей своих»1. При этом автор записки предлагал использовать французский опыт для определения количества министерств и круга их обязанностей, но это предложение было отвергнуто Александром I, который считал, «что есть старинные учреждения (коллегии), к которым можно применить новые»2.
Таким образом, можно сделать вывод, что создание Манифестом от 8 сентября 1802 г. министерств создало правовую основу перехода от коллегиального управления государственными органами к утверждению принципа единоначалия в государственном управлении, хотя в некоторых ведомствах коллегиальные начала сохранялись до конца 20-х гг. XIX в.3 Однако, в целом, данная реформа была поспешной и незавершенной: созданные в ходе ее органы не имели ясно определенных границ полномочий и четкого внутреннего устройства. Это обусловило необходимость новой реформы министерского управления, которая была проведена в 1810-1811 гг.
В 1805 г. из-за отъезда императора за границу в связи с военными действиями, возникла необходимость дополнительно регламентировать деятельность Комитета министров. Изданные по этому случаю правила, закрепляли сложившийся порядок работы Комитета министров и определяли его чрезвычайные полномочия на период отсутствия императора в столице. При этом из анализа текста этих правил видно, что они устанавливались на неопределенный срок и должны были продолжить действовать и по возвращении Александра 1. В п.2 определялось, что каждый из министров, начиная по старшинству будет в течение 2 недель по очереди председательствовать в комитете, «равно как и во


1 Записка графа В.П. Кочубея от 27.03.1802. Архив князя Воронцова. СПб., 1876. Т.2. С. 450.
2 Вигель Ф.Ф. Записки. Т. 1. М., 1928. С. 198.
3 Если в Министерстве внутренних дел, по инициативе В.П. Кочубея, вошедшие в его состав коллегии были упразднены в июне 1803 г., то в Военном министерстве (до 1807 г. Министерстве военно-сухопутных сил) военная коллегия просуществовала до января 1812 г., в Морском министерстве (до 1815 г. Министерстве военно-морских сил) Адмиралтейств-коллегия сохранялась до 1827 г., а в Министерстве иностранных дел одноименная коллегия была упразднена только в 1832 г. -48-


всякое время, когда Его Величество не изволит присутствовать в комитете»1. При этом остальные министры обязаны были накануне заседаний присылать председательствующему те записки, которые они предполагают на нем рассмотреть.
Рассмотрению комитета подлежали дела: «1) по которым министр обязан подносить Его величеству всеподданнейшие доклады; 2) из текущих те, которые угодно будет государю императору особым повелением к этому назначить, 3) которые министр, для разрешения собственных сомнений, сочтет за нужное туда представить». Кроме обычной компетенции, на период отсутствия императора п.8 указывал, что «во время отсутствия Его Императорского Величества из С-Петербурга, по делам, которые зависят единственно от высочайшего разрешения, и министр без оного к исполнению нужных мер приступить не имеет власти», а промедление может быть «сопряжено с важным вредом», Комитет по рассмотрению данного вопроса мог дать разрешение министру приступить к немедленному исполнению и безотлагательно донести о том императору. При этом члены Комитета несли солидарную ответственность за принятое решение.
Вдохновителем новой реформы органов центрального управления стал М.М. Сперанский. В 1809 г. им были подготовлены два указа, существенно изменяющие порядок прохождения государственной службы. 3 апреля 1809 г. был издан Указ о придворных званиях2. До этого времени звания камергера и камер-юнкера не соединялись с определенными должностными обязанностями, при этом давая ряд преимуществ. Новый указ обязывал всех носивших это звание, но не состоявших в военной или гражданской службе, в двухмесячный срок поступить на службу, заявив, по какому ведомству они желают служить. Само звание обращалось в простое отличие, не связанное с обретением каких-либо прав и привилегий. Второй указ был издан 6 августа 1809 г. Им устанавливался новый порядок производства в гражданские чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс). Эти чины приобретались не только


1 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т.ХХУШ. № 21896.
2 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т.ХХХ. № 23 559. -49-


заслугами, но и простой выслугой лет. Вводимый указ запрещал производство в эти чины служащих, не имевших свидетельства об окончании курса в одном из российских университетов или не сдавших экзамена в университете по программе, прилагаемой к указу. В соответствии с этой программой от кандидатов на чин коллежского асессора или статского советника требовались знания русского языка и одного из иностранных, государственной экономики и статистики, гражданского и уголовного права, отечественной истории и основ всеобщей истории. Соискатель также должен был обладать познаниями в географии, и даже в математике и физике1. Указы были призваны открыть возможность к карьерному росту новой формации чиновников, возвышающихся не выслугой лет, а «действительными заслугами и отличными познаниями», и призвать в ряды чиновничества наиболее образованную, воспитанную в национальном духе часть дворянской молодежи того времени. Оба указа были изданы неожиданно и произвели большой переполох в придворной и чиновничьей среде.
Согласно Манифесту от 1 января 1810 г. был открыт Государственный совет2. Значение его в системе управления выражено в манифесте определением, что в нем «все части управления в их главном отношении к законодательству сообразуются и чрез него восходят к верховной власти». По мысли М.М. Сперанского, совет «учрежден для того, чтобы власти законодательной, дотоле рассеянной и разбросанной, дать новое начертание постоянства и единообразия».3 Такому значению совета соответствует и данное ему устройство. В совете председательствовал сам государь, которому предоставлялось право назначать и всех 35 членов совета. Министры входили в его состав по должности, как лица, которым император доверил управление отраслями внутренней и внешней политики государства.


1 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т.ХХХ. № 23 771.
2 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т.ХХХ1. № 24 064.
3 Ключевский В.О. Император Александр I. М., 1998. С. 49. -50-


Помимо общего собрания, существовало четыре департамента: законодательный, дел военных, государственной экономии, дел гражданских и духовных. В департамент Законов вносились на рассмотрение новые законопроекты, а также им осуществлялось официальное толкование действующего законодательства. Департамент Военных дел должен был рассматривать вопросы , относящиеся к предметам ведения Военного и Морского министерств. Однако на практике его деятельность была крайне ограничена с одной стороны тем, что в военных вопросах императоры как правило не нуждались в советах по военным вопросам, а с другой стороны эти вопросы подготавливались к обсуждению и утверждению в Адмиралтейском и Военном советах, существовавших при соответствующих министерствах. В ведение департамента Гражданских и Духовных дел в дореформенный период входили вопросы юстиции, духовного управления и полиции. После проведения Судебной реформы 1864 г. его компетенция значительно уменьшилась. Департамент Государственной экономии рассматривал дела в сфере промышленности и торговли, земских повинностей и казенных финансов. В нем проходило рассмотрение ежегодных смет доходов и расходов как в целом по стране, так и по отдельным ведомствам, а также финансирование неотложных правительственных мер.
Каждый департамент состоял из трех членов и председателя, назначаемых императором на каждые полгода. В заседаниях департаментов могут принимать участие министры, в тех случаях когда посчитают нужным представить свои объяснения по рассматриваемому вопросу или лично или через руководителей структурных подразделений министерства. При обсуждении в Департаменте Государственной экономии вопросов о земских повинностях было обязательным присутствие министров финансов, государственных имуществ, внутренних дел и уделов. При рассмотрении дел по религиозным вопросам в заседания департамента приглашался Обер-прокурор Святейшего Синода. Кроме того, по усмотрению самих департаментов могли приглашаться и посторонние лица, обладающие необходимыми сведениями по обсуждаемому вопросу. -51-
Для ведения делопроизводства при совете учреждена государственная канцелярия, руководил которой государственный секретарь. На эту должность был назначен М.М. Сперанский. Кроме того, при Государственном совете первоначально были учреждены Комиссия составления законов и Комиссия прошений. Уже в правление Николая I они были реформированы: в 1826 г. Комиссия составления законов была преобразована во 2-е отделение собственной Его Императорского величества канцелярии, а Комиссия прошений в 1835 г. превратилась в самостоятельный орган в непосредственном подчинении императора1.
Государственный совет должен был стать преимущественно законосовещательным органом, так как окончательное решение оставалось за императором, который мог не согласится с мнением совета. Основными направлениями его деятельности являлось обсуждение новых законов, толкование действующего законодательства, а также кодификация и редактирование законодательства. Эти три вида деятельности неравномерно были распределены между частями Государственного совета. Первоначальное рассмотрение законопроектов проходило в департаментах, а окончательное в общем собрании Государственного совета. Толкование законодательства осуществлялось департаментами и на рассмотрение общего собрания не выносилось. Кодификационные работы были сосредоточены в кодификационном отделе Комиссии при Государственном совете.
Все рассмотренные в Государственном совете дела в форме извлечений из протоколов заседаний вносятся на высочайшее утверждение. Письменное утверждение требовалось в случае принятия нового закона, установления или отмены налогов, возведения лица в дворянское достоинство, введения в действие новых штатов ведомств или учреждений, утверждения росписи Государственных доходов и расходов, а также принятия решения об отчуждении частной собственности «на государственное и общественное употребление»(Ст. 93). Все остальные дела, рассмотренные Государственным Советом, приводились в


1 ПСЗ РИ. Собр. 2. Т.Х. № 7771. -52-


исполнение по объявленному председателем Совета высочайшему повелению (Ст. 94)1. Вслед за Государственным советом, по плану Сперанского, были преобразованы министерства. Обосновывая необходимость этой реформы, он обозначил два основных недостатка прежнего устройства министерств: отсутствие точного определения ответственности министров и неправильное распределение дел между министерствами. Реформирование министерств было произведено двумя актами с интервалом около года: Манифестом от 12 июля 1810 г. о разделении государственных дел на особые управления и «Общим учреждением министерств» 25 июня 1811 г.2 Из прежних министерств упразднялось Министерство коммерции, функции которого были разделены между Министерством финансов и Министерством внутренних дел (последнему подчинялась теперь внутренняя торговля). Все вопросы обеспечения внутренней безопасности из Министерства внутренних дел были переданы во вновь образованное Министерство полиции. В ведение Министерства финансов из Министерства внутренних дел передавалась соляная часть и дела по казенным землям и винным откупам. Кроме этого, из Министерства внутренних дел в Министерство просвещения были переданы Медицинский совет и Медико-хирургическая академия3. Также учреждено было несколько особых ведомств под названием главных управлений, по статусу равных министерствам: Главное управление ревизии государственных счетов, Главное управление духовных дел иностранных исповеданий, Главное управление путей сообщения. Таким образом, вместо прежних восьми центральных ведомств государственные дела были распределены между одиннадцатью. В «Общем учреждении министерств» определялся состав и порядок делопроизводства в министерствах, пределы власти и ответственность министров, а также другие подробности министерского управления.


1 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т.ХХХ1. № 24 064.
2 ПСЗ РИ. Собр.1. Т. XXXI. № 24 686.
3 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXXI. № 24 236. -53-


Принятием этих нормативно-правовых актов завершился первый этап развития министерств в России, период становления министерского управления, период проб и ошибок. Однако без опыта этого периода невозможно было дальнейшее обустройство центральных органов власти, произведенное реформами, подготовленными М.М. Сперанским.
В последующие несколько десятилетий, до 1861 г., в этой системе происходили лишь незначительные изменения. В 1817-1824 гг. существовало Министерство народного просвещения и духовных дел. Министерство полиции в 1819 г. было упразднено и его аппарат вошел в Министерство внутренних дел. В 1821 г. Государственное казначейство было включено в состав Министерства финансов. В связи с расширением компетенции Главное управление путей сообщения с 1832 г. называлось Главным управлением путей сообщения и публичных зданий. Главное управление ревизии государственных счетов с 1836 г. было переименовано в Государственный контроль.
Во второй четверти XIX в. были созданы два новых центральных ведомства: Министерство двора в 1826 г. и Министерство государственных имуществ в 1837 г. Первое из этих ведомств было создано путем механического объединения под главенством министра ряда разнородных по назначению учреждений, существовавших ранее. Большую группу учреждений министерства составляли различные дворцовые конторы. Второе было связано с планами постепенной ликвидации крепостничества. Это министерство управляло второй по численности категорией населения России - государственными крестьянами, а также государственными имуществами и осуществляло "попечительство" об усовершенствованиях в области сельского хозяйства: о внедрении среди
государственных крестьян усовершенствованных методов обработки земли, распространении агрономии, новых культур, открытии для государственных крестьян школ, больниц и т. п.
При этом, по плану М.М. Сперанского, Комитет министров должен был перестать существовать как орган чрезвычайного управления. Все вопросы должны были рассматриваться либо в Государственном совете, если речь шла о -54- принятии новых узаконений, либо в Сенате, если дело касалось толкования действующих законов и обеспечения «законности в области управления». На практике, после удаления М.М. Сперанского, Комитет министров не только сохранил свои позиции, но и расширил круг своего ведения. Согласно «Общему учреждению министерств», разрабатывавшемуся М.М. Сперанским, все дела, выходящие за пределы компетенции министров, как те, который могли быть разрешены на основании действующих законов, так и те, которые требовали отдельного разрешения силой монаршей власти, должны были вноситься на рассмотрение в Сенат. Правовая действительность второго десятилетия XIX в. предала забвению данную норму и был установлен новый порядок, согласно которому дела, подлежащие решению на основании действующих законов вносились в Сенат, а дела требующие высочайшего разрешения, которые как правило и являлись наиболее важными в Сенат не поступали, а рассматривались в Комитете министров. Благодаря этому обстоятельству, идущему в разрез с преобразовательными планами М.М. Сперанского, Комитет министров остался постоянно действующим и необходимым элементом государственного механизма и вошел логичным звеном в общую систему высших учреждений Российской империи.
Упадку положения Сената способствовали его состав и организационное устройство. В первой половине XIX в. Сенат представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных учреждений - департаментов, общих собраний и других учреждений, скрепленных главенством стоявшего над Сенатом генерал-прокурора, который со времени возникновения министерств был одновременно министром юстиции. Во главе каждого департамента стоял обер-прокурор; председательствовал в департаменте первоприсутствующий. В состав каждого департамента входили несколько сенаторов, назначаемых царем главным образом из престарелых высших чиновников, а также генералов, что превращало его в своеобразную богадельню.
Возвышение А.А. Аракчеева, его вхождение в Государственный совет, а затем и в Комитет министров сделало последний, по мнению А.С. Алексеева, -55- «послушным орудием и самым удобным органом для личного влияния на правительственные дела»1. Если в основе преобразований М.М. Сперанского лежала идея реализации принципа законности, то Аракчеев «ненавидел все, что могло стеснять его и предписывать ему законом определенные пути». Власть Аракчеева заменила коллегиальные начала в управлении. Министры потеряли связь с императором, так как их личные доклады в этот период почти полностью прекратились. Они обращались в Комитет министров, в котором властвовал Аракчеев, и уже через него восходили к императору.
Нормативно особые полномочия Комитета министров были закреплены указом правительствующему Сенату 20 марта 1812 г. , согласно которому на период отсутствия императора Александра I в столице учреждался Комитет министров «с особенною властью по всем вообще делам государственного управления»2. Согласно этому документу в состав данного органа стали входить не только министры и их товарищи, но особо назначаемый председатель, главнокомандующий в столице и председатели департаментов Государственного совета. Компетенцию Комитета составили, как и прежде, дела требующее «общего соображения» или содействия нескольких министерств, а также те, обстоятельства которых вызывают сомнения министра. Также комитет обязан был принимать решения по делам, превышающим полномочия конкретного министра или требующих доклада императору. Такие дела тем не менее в форме положений должны были докладываться императору, и только после высочайшего повеления приводится в исполнение. Однако, «в случаях нетерпящих отлагательства, приводить их в исполнение под общею всех членов Комитета ответственностью, и о сем немедленно доносить Его Императорскому Величеству».
Определяя порядок деятельности комитета, указ устанавливал, что он будет собираться дважды в неделю в одиннадцать часов утра в Зимнем дворце, один раз


1 Алексеев А.С. Русское государственное право: конспект лекций. М., 1897. С. 309.
2 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXXII. № 25044. -56-


по вторникам, а другой раз по усмотрению председателя. В чрезвычайных случаях могли проводится и дополнительные заседания.
Данные правила определяли компетенцию и порядок деятельности данного органа на протяжении всего дореформенного периода. Однако в период правления императора Николая I Комитету министров, кроме текущих вопросов, могли поручаться особые административные задачи, столь разнородные, что невозможно определить между ними какую-либо естественную связь. Они поручались в разное время и по различным поводам, когда возникала необходимость в достаточно компактном и негласном органе для выработки чрезвычайных мер.
Сформировавшаяся система высших органов государственного управления исходила из принципа разделения властей, сформулированного М.М. Сперанским в «Введении к уложению государственных законов», где он определял «три силы», которые «движут и управляют государством: законодательная,
исполнительная и судная»1. Хотя его план и не был реализован в полном объеме, проведенный анализ позволяет утверждать, что персональный состав этих органов во многом совпадал. Так, министры по своей должности являлись и членами Комитета министров, и входили в Государственный совет и должны были присутствовать на заседаниях Правительствующего Сената. Многие сенаторы были назначены императором в состав Государственного совета, а председатели департаментов последнего с 1812 г. являлись членами Комитета министров. Таким образом, хотя при подготовке реформ предпринимались попытки законодательного разграничения ветвей власти, на практике это не удалось. Аналогичная ситуация складывалась и на местном уровне, где губернатор по должности являлся членом более 15 учреждений и комитетов2.
Формированию такого положения на наш взгляд способствовал ряд факторов. Во-первых, отсутствие развитой системы доступного образования не
1 Антология мировой правовой мысли: в 5 т. - Т.4. - М. 1999. С. 448.
2 См. Андреевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах: История государственного управления в России (IX-XIX вв.). М., Книжный дом «ЛИБКОМ», 2014. С.150. -57-


позволяла иметь достаточное количество подготовленных управленческих кадров для формирования быстро развивающегося в условиях формирования капиталистического уклада в экономике бюрократического государственного аппарата. Во-вторых, данный период характеризуется борьбой двух тенденций в организации государственного аппарата: единовластия и коллегиальности. Эти взаимоисключающие начала в организации государственного управления попеременно преобладали в исследуемый период, что приводило как к созданию должностей с персональной властью и персональной ответственностью (министры1, губернаторы2), так и к формированию коллегиальных органов, призванных остановить злоупотребление этой властью (Комитет министров3, Советы министерств4, губернские правления5).
Восстание декабристов наглядно показало неудовлетворительное состояние государственного аппарата Российской империи и заставило власть подумать о его совершенствовании. 6 декабря 1826 г. был учрежден Особый секретный комитет под председательством князя В.П. Кочубея (председателя Государственного совета). В его состав вошли крупнейшие чиновники того времени: начальник второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии М.М. Сперанский, начальник главного штаба И.И. Дибич, главноначальствующий над почтовым департаментом князь А.Н. Голицын и др.). Комитет поставил задачу провести более четкое разделение дел между Государственным советом, Сенатом и Комитетом министров, установить большую согласованность в действиях центральных и местных учреждений. В тесной связи с вопросами переустройства государственного аппарата стоял в Комитете 6 декабря и сословный вопрос. В недрах этого Комитета (действовал до июля 1832 г.) были подготовлены различные проекты, из которых осуществлены были лишь немногие: были проведены незначительные изменения в


1 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 406, Т. XXXI. № 24 686.
2 ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. XII. № 10 303.
3 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXXII. № 25044.
4 РГИА. Фонд 1281. Совет министра внутренних дел.
5 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т.ХХХ1Х. № 30116, Собр. 2. Т. ХХ. № 18580. -58-


Государственном совете и Сенате, проведена дальнейшая бюрократизация государственного аппарата и ликвидация остатков коллегиальности в центре и на местах.
15 апреля 1842 г. было издано новое положение о Государственном совете1. Оно не заключало в себе каких-либо значительных новшеств, сравнительно с Положением 1810 г., так как основания, на которых функционировало это высшее государственное законосовещательное учреждение, остались неизменными. Однако на практике авторитет Г осударственного совета в царствование Николая I как законосовещательного органа был ограничен самыми тесными пределами. Обсуждение законопроектов все более сосредоточивалось в секретных комитетах, и прохождение закона чрез Государственный совет сводилось почти к формальности: судьба законопроекта уже предрешалась государем на основании суждений, высказанных комитетами. Таким образом, во второй половине исследуемого периода Государственный совет, по мнению современников, постепенно превратился в «странноприимный дом и богадельню» для высокопоставленных сановников2.
Так, на правах высших учреждений в первую половину XIX в. существовал в России ряд специальных высших комитетов: два Сибирских комитета (первый - в 1821 - 1838, а второй - в 1852 - 1864 гг.) и Кавказский комитет (с 1845 г.) были созданы для разработки и введения на соответствующих территориях новых органов управления; для этих же окраин они являлись законосовещательными и высшими административными учреждениями, а также органами надзора за деятельностью их местных административных учреждений. Комитет западных губерний (1831 - 1848) разрабатывал мероприятия правительства, связанные с подавлением польского восстания 1830 - 1831 гг., а также конфискацией имений участников восстания из числа польских помещиков, русификацией преподавания


1 ПСЗ РИ. Собр. 2. T.XVII. № 15518.
2 Борисов А.В. Министры внутренних дел России. 1802- октябрь 1917. - СПб., Фонд «Университет», 2000. С. 83. -59-


в Виленском университете и т. п. В нем были подготовлены и обсуждались проекты изменений в управлении царства Польского.
Таким образом, в 1801-1861 гг. происходит институциональное оформление системы государственного управления, состоящей из высших органов в лице Сената и Государственного совета и органов центрального отраслевого управления в лице министерств и главных управлений. При этом если в первую половину исследуемого периода (царствование Александра I и первое пятилетие правления Николая I) шли попытки поиска оптимальной модели системы государственного управления, то вторая половина характеризуется консервацией сложившихся общественных отношений и механизма управления. При этом преобразования в механизме государственного управления носят частный, локальный характер. Вступление на престол Александра II приводит к изменению правительственного курса в сторону подготовки существенных преобразований, затронувших все стороны общественной жизни и получивших название «эпохи Великих реформ».
 

1.3. Принципы и механизм ответственности как элементы правового статуса Министерства внутренних дел


Одним из элементов правового статуса государственного органа являются принципы его организации и деятельности. Их изучение позволяет определить как место Министерства внутренних дел Российской империи в механизме государства, так и те начала на которых было осуществлено его организационное построение и строилась управленческая деятельность.
Однако прежде чем перейти к анализу самих принципов, необходимо определиться и с терминологией. В юридической науке существую разные подходы к определению принципов организации и деятельности государственного аппарата. Однако у современных исследователей нет единого


 

 

 



 

2004-2016 ©РегиментЪ.RU