УправлениеСоединенияГвардияПехотаКавалерияАртиллерияИнженерыВУЗыПрочие части


МВД и ОКЖ

 

 

Главная

Библиотека

Музыка

Биографии

ОКПС

МВД и ОКЖ

Разведка

Карты

Документы

Контакты

Ссылки


Яндекс цитирования


Рейтинг@Mail.ru


Яндекс.Метрика




1.3. Принципы и механизм ответственности как элементы правового статуса Министерства внутренних дел

 

Одним из элементов правового статуса государственного органа являются принципы его организации и деятельности. Их изучение позволяет определить как место Министерства внутренних дел Российской империи в механизме государства, так и те начала на которых было осуществлено его организационное построение и строилась управленческая деятельность.
Однако прежде чем перейти к анализу самих принципов, необходимо определиться и с терминологией. В юридической науке существую разные подходы к определению принципов организации и деятельности государственного аппарата. Однако у современных исследователей нет единого -60- подхода не к формулированию определения данного понятия ни в выделении самих принципов. При этом выделяемые принципы носят оценочный характер и страдают субъективизмом. Еще одой проблемой, которая встает при выделении принципов является то, что большинство авторов анализируют современные органы демократических государств с республиканской формой правления, которые коренным образом отличаются от принципов организации и деятельности государственных органов и Министерства внутренних дел в частности, в первой половине XIX в. в условиях существования абсолютной монархии в России. На мой взгляд, в этой связи заслуживает внимания позиция М.Н. Марченко, который определяет принципы организации и деятельности государственного механизма как «научные и нормативные положения, представляющие собой достоверные и концентрированные знания об определенных закономерностях, отношениях, явлениях и процессах»1.
В системе государственного управления любого государства принципы выступают в качестве базовых основополагающих положений лежащих в основе построения механизма государственной власти и осуществления управленческой деятельности, выработанных как наукой, так и сформулированных государством в лице законодательных органов. Они являются надежным средством организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия как на общество, так одновременно и собственно на функционирование субъекта управленческой деятельности.
На наш взгляд, под принципами организации и деятельности Министерства внутренних дел Российской империи можно понимать коренные начала, идеи и закономерности, лежащие в основе организационного построения и функционирования министерства, как непосредственно закрепленные в нормативных актах, так и выделяемые в результате научного анализа.
Принципы организации и деятельности образуют систему, внутри которой они связаны и взаимообусловлены как элементы единого целого. Ввиду этого эффективность организации и деятельности конкретного государственного органа, в


1 Марченко М.Н. Теория государства и права: курс лекций. М., 1996. С. 123. -61-


частности Министерства внутренних дел, достигается последовательным применением всей системы принципов и каждого из них в отдельности. Вместе с тем выделение отдельного принципа внутри системы позволяет конкретно определить его роль, что облегчает практическое применение системы в целом.
Исходя из представленного определения, можно выделить следующие принципы деятельности МВД Российской империи.
В качестве первого и основополагающего принципа можно выделить принцип законности, который заключался в том, что издание нормативных актов министерства, а также функционирование его структурных подразделений и деятельность должностных лиц осуществляется в строгом соответствии с нормами действующего законодательства. Нормативные установления, содержащиеся в законодательных актах исследуемого периода, позволяли обеспечивать прочный порядок во взаимоотношениях всех учреждений и должностных лиц. Контроль за соблюдением данного принципа изначально был возложен на Правительствующий Сенат, который должен был «рассматривать деятельность министров по всем частям их управлению вверенных, и по надлежащему сравнению оной с Государственными постановлениями»1.
Позднее, обеспечение законности было возложено на Комитет министров, куда вносились все дела, требующие участия нескольких министерств, а также жалобы на действия как министров, так и губернаторов. При этом очень часто, визируя журналы комитета, император напоминал о необходимости соблюдения закона: «должно держатся неотступно данных приказаний и впредь отнюдь не сметь от них отступать» или «держатся закона и никогда его не забывать»2.
Вторым принципом организации министерства была системность, предусматривающая такую взаимосвязь его структурных подразделений, которая образует определённую целостность, единство. В соответствии с Манифестом «Об учреждении министерств» в ведение министра внутренних дел передавались.


1 Манифест «Об учреждении министерств» // ПСЗ РИ. Собр.1. Т. XXVII. № 20406.
2 Середонин С.М. Исторический обзор деятельности Комитета министров . Т. 2. Ч. 1. СПб., 1902. С. 17. -62-


различные отрасли государственного хозяйства, обеспечение внутренней безопасности, а также структурные подразделения упраздняемой Медицинской коллегии. В ходе проведенных реформ уже к 1806 г. удалось организовать единообразное устройство департамента и входящих в него экспедиций, а в дальнейшем при проведении всех последующих преобразований министерства обеспечить системное единство всех входящих в него структурных звеньев, что позволяло обеспечивать эффективность управления и исключало дублирование функций и полномочий между отдельными структурными подразделения министерства.
В качестве третьего принципа организации и деятельности министерства можно обозначить единоначалие. Данный принцип предусматривал полноту власти министра во вверенной ему сфере управления, что предусматривало, что подчиненные министерству места и лица «исполняют предписания его с точностью и беспрекословно»1. В свою очередь каждый департамент, входящий в структуру министерства, находились в управлении директора, власть которого «состоит в том, что он может понуждать всех чиновников, департамент составляющий и от оного зависящих, к исполнению законов и учреждений»2. Власть начальника отделения в отношении подчиненных строится «на том же основании, как директор управляет департаментом»3. Таким образом, все руководители, включая и самого министра, выступали в роли единоличных правителей в отношении вверенных им частей.
Из этого вытекает следующий принцип - иерархичность организационного построения Министерства внутренних дел, который также можно отнести к числу основополагающих принципов его организации и деятельности. Министром были определены пределы власти и компетенция всех должностных лиц аппарата министерства. Так, начальник отделения мог «принять бумагу к сведению или общему соображению, сделать из нее выписку или собрать об ней сведения и


1 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXXI. № 24 686. П. 257.
2 Там же. П. 301.
3 Там же. П. 320. -63-


объяснения». Это являлось первой степенью организации исполнения, и этим ограничивалась власть начальника отделения. Им подписывались бумаги, содержащие лишь сведения или объяснения по какому-либо вопросу. Когда сведения необходимо было получить из другого министерства или ведомства, начальник отделения должен был подготовить документ и «поднести его министру к подписанию».
Во всех остальных случаях дела с выписками и мнениями начальника отделения предоставлялись управляющему экспедицией, который, в свою очередь, мог либо подтвердить прежнее предписание «местам и лицам, экспедиции подчиненным», либо обратиться за помощью и содействием «к местам и лицам» для исполнения принятого решения. Он также мог принимать решения по делам, «о коих экспедиция имеет общее правило, объявленный ей указ, конформированный доклад или общий план, на какую-либо операцию министром утвержденный». При этом он подписывал все исходящие документы, за исключением тех, которые адресованы в другие министерства и должны подноситься им на подпись министра. Это составляло вторую степень исполнения в экспедиции.
Все что превышало полномочия управляющего экспедицией подлежало рассмотрению непосредственно министром, и все бумаги, направленные на его имя, представлялись к нему «из дежурства»1.
В соответствии со «степенями исполнения» были определены и «степени ответственности». Начальник отделения отвечал за точность собранных сведений и правильность изложения сути дела, а также за своевременность исполнения и ревизию журналов входящей и исходящей корреспонденции отделения. Управляющий отвечал за все принятые в экспедиции решения, им подписанные, а также «за благовременное представление министру случаев, власть управляющего


1 Указ «О соединении дел, кои до селе были в Мануфактур-коллегии и ее конторе, в Экспедиции государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства и в Главной соляной конторе в одно управление с Департаментом внутренних дел, под именем Экспедиции государственного хозяйства». // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 852. -64-


превышающих». Кроме этого, он проводил ревизию всех журналов во всех отделениях экспедиции. В свою очередь, министр отвечал «за все разрешения, на кои нет общих в экспедициях правил, и кои им подписаны»: за принятие новых постановлений или отмену старых и назначение дополнительных ассигнований.
Отсюда вытекает еще один принцип - специализации и разделения власти, где в рамках министерства происходит разделение власти между департаментами, в департаментах - между отделениями, а в отделениях - между столами. То есть оно носит характер разделения по предмету ведения. Кроме того в системе Министерства внутренних дел происходило разделение власти по широте действия, при котором министерство выступало как орган общегосударственного управления, пределы же власти губернаторов ограничивались отдельными губерниями или группами губерний. Кроме того на местах существовали специализированные органы (такие как, например, Приказы общественного призрения), которые охватывали определенную сферу управления на определенной территории.
Осведомленность о деятельности подчиненных подразделений также являлась одним из принципов деятельности Министерства внутренних дел. Кроме центральных органов, вошедших в состав Департамента внутренних дел, министру также были подчинены губернаторы, которые «как по личным должностям своим в числе коих находилась и должность по приказу общественного призрения, так и вообще по всем делам, до Губернского правления касающимся»1, должны были «относиться» к министру внутренних дел.
Циркуляром от 19 сентября 1802 г.2 министр потребовал от губернаторов представления сведений, которые можно разделить по их значению на две группы. В первую группу входили данные, необходимые министерству, чтобы составить «полное и коренное познание о положении каждой губернии». Они включали в себя: во-первых, карты губерний по последнему их разделению и


1 Манифест «Об учреждении министерств» // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 406.
2 Санкт-Петербургский журнал. 1804. Ч. 1. Кн. 1. С. 30-39. -65-


планы городов; во-вторых, сведения о количестве народонаселения вообще и по округам, с указанием сословий; в-третьих, данные о податях каждого сословия в пользу казны и на земские и полицейские повинности (натурою или деньгами); в-четвертых, сведения о годичном произрастании хлеба за 10 лет с примерным указанием: а) сколько употребляется хлеба на винокурение, б) сколько вывозится из губернии, в) сколько остается для внутреннего использования и сколько привозится из других губерний; в-пятых, сведения о состоянии сельских магазинов и о способах, которыми обеспечено продовольствие в тех городах, где местное земледелие не дает достаточного количества продуктов; в-шестых, данные о фабриках, заводах, мануфактурах, о числе рабочих на них, о рыбных и других промыслах, о капитале, доходах и обращении их; в-седьмых, данные о городских доходах и их употреблении; в-восьмых, данные о публичных зданиях, куда отнесены планы, фасады и сметы исправлений.
Во вторую группу были включены сведения, которые давали министру возможность «обозревать во всякое время все вверенные ему отрасли управления, устранять и исправлять немедленно недостатки, удовлетворять современным потребностям, вводить постепенно, по мере надобности, улучшения и вести эти отрасли управления и народного благосостояния систематически и без остановки к усовершенствованию». Сюда вошли: ведомости об урожае хлеба с примерным указанием, сколько нужно его на продовольствие, сколько на винокурение, сколько остается на вывоз из губернии или не хватает, и в этом случае, откуда может быть привезен; ведомости о ценах на хлеб по третям года, с указанием уездов в особом табеле, какие из них и когда утверждены начальниками губерний для заготовки провианта; донесения о чрезвычайном повышении цены на хлеб с указанием причин; донесения о саранче и ее истреблении, о вреде хлебу от града, засухи и тому подобное, с указанием мер, принятых на местах к обеспечению продовольствия; донесения о качестве вина и соли; донесения об учреждении новых фабрик, заводов, промыслов, введении улучшенной обработки земель, открытии руд, каменного угля, о разработке торфа и тому подобных предметов промышленности; сведения об исправлении казенных зданий, «нетерпящем -66- отлагательства и превышающем обыкновенную ремонтную сумму». К циркуляру прилагалась форма, по которой губернаторы должны были делать свои представления министру внутренних дел.
Еще одним принципом функционирования Министерства внутренних дел являлась его подконтрольность Сенату. Именной указ «О правах и обязанностях Сената»1, закреплял за ним роль верховного органа империи. Статья II указа ограничивала власть Сената лишь властью монарха. Сенату предоставлялись широкие судебные полномочия - он становился высшим арбитражным судом империи с правом законодательной инициативы и контроля «за избежанием возможных коллизий в законодательстве». Кроме того, Сенату были подчинены в административном порядке все присутственные места Российской Империи. Однако административные полномочия Сената остались лишь на бумаге, так как все государственное управление было передано в руки министров. Право личного доклада министра императору фактически лишало Сенат права контроля, поскольку в случае любого запроса последнего в отношении спорного дела министр мог сослаться на предварительное обсуждение данного вопроса с императором и получение его одобрения. Кроме того, в соответствии с п. XIII Манифеста об учреждении министерств отчеты министров должны были проверяться Сенатом путем сравнения их с данными, присланными из губерний. Но вследствие неразвитости путей сообщения, обширности территорий и канцелярской волокиты сбор этих данных в Сенате в срок был почти невозможен, а право проверки Сенатом отчетов о деятельности министров - не реализованным.
Еще одним принципом выступал принцип делегирования полномочий сверху вниз. Первым этапом реализации данного принципа было делегирование императором части своих полномочий министрам. Это было вызвано усложнением системы управления государством в начале XIX в., которое в свою очередь обусловило создание принципиально нового уровня бюрократии -министерского. Вторым этапом реализации данного принципа являлось


1 Указ «О правах и обязанностях Сената». // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 405. -67-


делегирование части полномочий министра структурным подразделениям министерства и его территориальным органам.
Принцип функциональности, положенный в основу министерского управления, подразумевал их руководство не конкретной совокупностью управляемых объектов (учреждений и должностных лиц), а выполнение возложенных на них функций. Применительно к Министерству внутренних дел на него возлагалось «печись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи»1, то есть реализация правоохранительных и хозяйственно-контрольных функций.
Таковы были основополагающие принципы, на которых происходило организационное построение и которые лежали в основе деятельности Министерства внутренних дел Российской империи в исследуемый период.
Другим элементом правового статуса министерства выступает его ответственность. По мнению С.П. Покровского, министерская власть, контролирующая все сферы жизни общества, сама «подлежала контролю»2.
Не случайно, еще в процессе обсуждения проекта министерской реформы в Негласном комитете возникла дискуссия об ответственности министров. Н.Н. Новосильцев в своем проекте предлагал введение ежегодных отчетов министров перед Сенатом, которые уже с комментариями сенаторов должны были поступать на высочайшее рассмотрение. Однако император долго отказывался от включения данного пункта в окончательный текст манифеста, ссылаясь на то, что «Сенат никогда не обладал таким правом». Только Лагарпу удалось убедить императора соединить в Сенате высшую судебную и высшую контрольно-надзорную инстанцию. В итоге в соответствии с п. XII Манифеста министры несли персональную ответственность перед Сенатом. Кроме того, Александр I выступал против предложенного Н.Н. Новосильцевым порядка, при котором все доклады министров императору должны были предварительно


1 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20406.
2 Покровский С.П. Министерская власть в России. Ярославль: Типография губернского правления, 1906. С. 533. -68-


обсуждаться всеми министрами. Однако членам Негласного комитета удалось доказать целесообразность данной меры, которая, с одной стороны, обеспечивала единство системы управления, а с другой способствовала коллективной ответственности министров за проводимый курс.
Министерская система предполагала единоличную ответственность министра за законность действий и эффективность принимаемых мер. При этом в условиях российской действительности XIX в. на императора ложилась полная ответственность за назначение министров. И, если в современном понимании мы можем разделять политическую ответственность (перед народными представителями в лице органов законодательной власти) и юридическую ответственность министров (наступающую в судебном порядке за совершение противоправных действий), то в Российской империи в условиях абсолютизма это было невозможно. Российские императоры первой половины XIX в. являлись носителями всей полноты самодержавной власти в результате чего, министры несли всю полноту ответственности непосредственно перед императором - и политической и юридической.
Говоря об ответственности министерства и министра, ее можно рассматривать не только как один из принципов, но и как самостоятельный элемент правового статуса, входящий в его системный блок. При этом сам термин «ответственность» достаточно многозначен. Существование ответственности в социуме предопределено общественным характером человеческого поведения и отражает взаимосвязи общества и государства как коллективных субъектов общественных отношений и отдельного конкретного субъекта (индивида и или органа) этих отношений. Находится в социуме и быть свободным от него нельзя: в процессе своего существования индивидуальный субъект общественных отношений должен сообразовывать свои поступки с существующими в данном обществе нормами и ценностями, с интересами других субъектов. Учитывая эти интересы, он поступает ответственно. В свою очередь коллективный субъект (государство, общество, коллектив) постоянно контролируют деятельность индивидуального субъекта, адекватно реагируя на различные варианты поведения -69- (одобряя и поощряя ответственное поведение и наказывая нарушения установленных норм). Поэтому, в широком, социальном плане, ответственность можно определить как общественное отношение между индивидуальным субъектом и контролирующей его поведение инстанцией (государством, обществом). Именно совокупностью таких общественных отношений и обеспечиваются организованность и порядок в социуме.
Поскольку поведение индивидуального субъекта имеет две диаметрально противоположные формы проявления (социально полезное и социально вредное), то и ответственность можно рассматривать в двух аспектах: позитивном и негативном (проспективном и ретроспективном).
В позитивном (проспективном) плане ответственность характеризуется положительным отношение субъекта к совершаемым им поступкам. Оно характеризуется пониманием важности этих действий для общества, стремлением к достижению эффективности, своевременности и качества данных действий. В этом аспекте ответственность понимается как добросовестное и сознательное выполнение своей социальной роли, реализация социальных норм. В сфере права позитивная ответственность связана с социально-правовой активностью, проявлением инициативы при реализации правовых предписаний, поиска оптимальной формы и средств реализации возложенных обязанностей. Ответственность в этом случае рассматривается в качестве осознанной и воспринятой субъектом социальной необходимости выполнения долга, всей суммы лежащих на нем обязанностей - политических, моральных, правовых. При этом коллективному субъекту указанных отношений (государству, обществу, коллективу) не безразлична как сама деятельность индивидуальных субъектов, так и ее последствия. Поэтому, коллективный субъект, осуществляя постоянный контроль за поведением индивидуальных субъектов, в необходимых случаях корректирует его путем поощрения, осуществляя стимулирование социально активного поведения или, наоборот, наказывая нарушителя социальных требований. По мнению М.С. Строговича, «юридическая ответственность есть прежде всего ответственное отношение человека к своим обязанностям, -70-ответственность за правильное выполнение лицом возложенных на него законом обязанностей... Если же обязанность не выполнена, наступает ответственность в ее, так сказать, негативном значении - принуждение, взыскание, наказание и т.п.»1 При этом, по мнению П.Е. Недбайло, позитивная ответственность у человека «возникает уже тогда, когда он приступает к исполнению своих обязанностей, а не только тогда, когда он их не выполняет или станет действовать вопреки им»2.
В этом, втором, случае мы можем говорить о ретроспективной ответственности, как ответственности за уже совершенное. Она связана не только с осознанием ее индивидуальным субъектом, но и с внешним воздействием со стороны коллективного субъекта (общества, государства), и может носить различный характер (моральной, общественной, правовой и др.). При этом, среди указанных видов негативной (ретроспективной) ответственности особое место занимает юридическая ответственность как важнейшая разновидность социальной ответственности. Этого подхода придерживается С.Н. Братусь, который при определении ответственности делает основной упор на принуждении к исполнению обязанностей: «Основное назначение ответственности - это
государственное принуждение к реальному исполнению обязанностей, а не возложение добавочных обязанностей на лицо, совершившее противоправное действие». Штрафные меры имущественного характера, административные и дисциплинарные взыскания, по его мнению, играют лишь второстепенную роль3.
На практике, юридическая ответственность не может осуществляться «вообще», так как она всегда основывается, в отличие от других видов ответственности, на нормах права, санкционированных государством в нормативных правовых актах и иных источниках. Научная классификация видов юридической ответственности производится по самым различным основаниям: по органам (субъектам), реализующим ответственность, по характеру санкций, по


1 Строгович М.С. Сущность юридической ответственности // Советское государство и право. 1979. №5. С.73.
2 Недбайло П.Е. Система юридических гарантий применения советских правовых норм // Правоведение. 1971. №3. С.51.
3 Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С.7. -71-


функциям и т.д. В современной правовой действительности достаточно устоявшейся является классификация видов ответственности по отраслевому признаку. Однако применительно к условиям Российского государства первой половины XIX в. данная классификация не может быть применима в силу неразвитости отраслевого деления правового массива.
Исследователи XIX в. сводили содержание ответственности к двум составляющим «а) государство должно быть вооружено надзором за деятельностью министерств...; б) ... сама ответственность в тесном смысле, т.е. условия возбуждения уголовного преследования против лиц административного ведомства, которые преступают пределы своих полномочий, или вообще не оправдывают оказанного им доверия»1.
В этой связи, с одной стороны, и министерства, и сами министры выступали в качестве объектов надзора со стороны высших органов государственной власти в лице императора, Сената и Государственного совета, отвечая за деятельность «подчиненных им мест, а с другой, они сами являлись субъектами контроля в отношении подведомственных учреждений.
Мера и содержание ответственности министров определялись правовыми основами министерской системы. По мнению С.П. Покровского, осуществляя контроль всех сфер хозяйственной жизни, министерская власть сама «подлежала контролю»2. Исходя из этой точки зрения, первой составляющей министерской ответственности выступал надзор государства за деятельностью каждого министерства, в том числе и МВД. Система надзора опиралась на существовавшую в тот период систему отчетности. Перечень сведений о состоянии дел в самом департаменте и подведомственных учреждениях был закреплен в общем учреждении министерств, в котором говорилось: «Три рода


1 Сакович В.А. Государственный контроль в России, его история и современное устройство. Часть 1. СПб., 1898. С.59.
2 Покровский С.П. Министерская власть в России. Ярославль, 1906. С. 533. -72-


полагаются во всех министерствах: отчет в суммах, отчет в делах и отчет в видах и предложениях к усовершенствованию каждой части»1.
Вопросы, связанные с финансированием деятельности министерства, поступлению и расходованию денежных средств, их сохранности, входили в содержание «отчета о суммах». Данное направление министерской деятельности и законность исполнительно-распорядительных действий было поручено наблюдению Государственного контроля, функция которого заключалась в «полной и самостоятельной проверке движения капиталов».
Состояние вверенной отрасли министерского управления должно было содержаться в «отчете о делах». Данный вид министерских отчетов появился сразу после учреждения министерств. При этом отчеты Министерства внутренних дел в первое десятилетие его существования публиковались в ведомственных периодических изданиях: Санкт-Петербургском журнале и Северной почте. Хотя и после издания Общего учреждения министерств за министрами сохранялась обязанность подавать отчеты, но до начала 30-х годов XIX в. министры игнорировали эту обязанность. Однако после неоднократных «напоминаний» верховной власти данная форма отчетов была возобновлена. При этом отчеты министра или управляющего министерством внутренних дел после высочайшего утверждения публиковались в виде отдельных изданий практически ежегодно. Из этого общего правила были и определенные исключения: так в 1863 г. был опубликован отчет сразу за три года - 1861, 1862 и 1863 гг. При этом министр объяснял задержку большой занятостью при подготовке и проведении крестьянской реформы и пожаром в здании министерства, которые не позволили своевременно представить отчет. При этом данный пример показателен с точки зрения того, что к концу исследуемого периода система отчетности и ответственности министерств полностью сформировалась, и если в 10-20-е годы министры довольно часто позволяли себе не исполнять обязанность по составлению отчетов, то в этот период никакие «важные государственные дела»


1 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXXI. № 24 686. -73-


или стихийные бедствия не могли служить им оправданием. Срок сдачи отчета мог быть отсрочен, но не отменен.
Третьей составляющей отчетов министров являлись доклады «о видах и предложениях к усовершенствованию каждой части», подаваемые на высочайшее имя. Они являлись своего рода планами и программами развития министерства или отдельных его частей. Такие планы, представленные министром, оставались у императора, который мог осуществлять текущий контроль хода их выполнения.
Описанные выше формы контроля являлись средством надзора императора за развитием подчиненных министру органов и учреждений, а также и основанием ответственности министров перед верховной властью за надлежащее исполнение обязанностей, так как вопросы назначения, смещения и перемещения министров, привлечения их к ответственности полностью зависели от единоличной воли монарха.
Правила ответственности министров были сформулированы в 1811 г. при издании Общего учреждения министерств. При этом законодатель в структуре ответственности министров выделил три элемента: ее предметы, порядок привлечения и последствия, которые можно рассматривать как варианты санкций со стороны государства (п. 278).
В качестве предмета ответственности министров в законодательстве первой половины XIX в. выступало либо превышение министром «пределов своей власти», выражавшееся в нарушение установленного порядка или требующую «отмену существующих законов», либо вредное бездействие, при котором министр «небрежением своим попустит важное злоупотребление или государственный ущерб». При этом законодатель достаточно подробно разбирает исключения из этих общих правил. Так, действия министра не должны были считаться превышением власти, если он или был в данном конкретном случае «верховной властью уполномочен», или если в чрезвычайных условиях он принял решение, превышающее его полномочия, но это было необходимо «в видах общей безопасности» или требовало срочных действий ввиду «опасности отлагать сию меру до высшего разрешения» (п. 281). Интересно также отметить, что министр -74- нес ответственность за контрассигнованные им высочайшие повеления, но был освобожден от ответственности за повеления принятые и доставленные к его исполнению «без скрипты» (контрассигнации), либо принятые коллегиальным органом - Правительствующим Сенатом и утвержденные императором (п. 284285). Таким образом, в России уже в начале XIX в. в законодательстве находит закрепление ответственность министров за контрассигнованные акты верховной власти.
Говоря о порядке ответственности, законодатель в первую очередь рассматривает основания возбуждения дел о привлечении министров к ответственности. К их числу, в исследуемый период, относились жалобы, поданные на высочайшее имя; донесения местных властей о распоряжениях министров, нарушавших действующий закон; судебные решения в отношении подчиненных министра, привлечение к ответственности которых произошло «от точного исполнения министерских приказаний»; обзоры губерний (в первую очередь сенатские ревизии), в результате которых выявлены злоупотребления или бездействие соответствующих министров; и, наконец, рассмотрение ежегодных отчетов министров, о которых уже говорилось выше. При этом всего вышеперечисленного было еще недостаточно, чтобы привлечь министра к ответственности. Во-первых, законодатель упоминает о наличии в действиях министра доказанного факта злоупотребления или причинения «важного государственного ущерба». Во-вторых, данные основания должны удостоится «высочайшего уважения», после чего дело поступает на рассмотрение общего собрания Государственного Совета, который назначает следственную комиссию и заслушивает ее заключение, в отсутствие того министра, против которого выдвигается обвинение (п. 287-294).
Последствия работы комиссии, по мнению законодателя, могли либо, в случае отсутствия в действиях злого умысла, вызвать утрату министром высочайшего доверия и отставку, либо, при наличии «важной государственной вины», передачу дела Верховному уголовному суду, который определит -75- окончательно степень вины министра и вынесет приговор (п. 296)1. Однако необходимо отметить, что в исследуемый период Верховный уголовный суд собирался лишь в 1826 г. по делу декабристов, из чего можно заключить, что ни один из министров не был привлечен к такого рода ответственности в дореформенный период. Что же касается отставок министров внутренних дел, то опираясь на сведения, приведенные в монографии А.В. Борисова2, в исследуемый период из 12 человек занимавших этот пост, только Д.Г. Бибиков был отправлен в отставку вступившим на престол императором Александром II, а двое министров (А.А. Закревский и А.Г. Строганов) были вынуждены подать в отставку в связи с «неудовольством» императора. Остальные министры уходили в отставку по собственному желанию, в связи с болезнями или преклонным возрастом, а двое (О.П. Козодавлев и Б.Б. Кампенгаузен) даже умерли на этой должности. Таким образом, в исследуемый период отрешения министров от должности по высочайшему повелению также не были распространены.
Сами министерства также являлись органом единоначального управления, во главе которого стояло лицо «по непосредственному избранию Императорского величества»3. Ответственность министра за все действия и распоряжения министерства, по мнению А.С. Алексеева, приводила к возникновению у него обязанности «надзирать за всеми деталями управления, удостоверяться в правильности делопроизводства»4. В этой связи министр должен был контролировать как структурные подразделения министерства, так и его региональные органы.
Еще в ходе реорганизации экспедиции государственного хозяйства в 1803 г. министром внутренних дел были составлены и высочайше утверждены правила внутренней организации министерства5, которые легли в основу дальнейших


1 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXXI. № 24 686.
2 Борисов А.В. Министры внутренних дел России. (1802 г. - октябрь 1917 г.) СПб., Фонд «Университет», 2000. С. 11-90.
3 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXXI. № 24 686. Ст. 1.
4 Алексеев А.С. Русское государственное право: конспект лекций. М., 1897. С. 483.
5 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 852. -76-


преобразований центрального аппарата министерства и до 1811 г., по сути дела, заменяли, выражаясь современным языком, положение о министерстве внутренних дел.
В докладе по этому вопросу министр сформулировал понятие «обряда текущих дел» как совокупности способов, которыми осуществляется организация управления соответствующей частью министерства. Внутри «обряда текущих дел» им были выделены две основные части: 1) форма письмоводства; 2) форма или порядок самого течения дел.
Министром были определены пределы власти и компетенция всех должностных лиц аппарата министерства, о чем уже говорилось выше. Все отправляемые из министерства документы заносились в журнал исходящих бумаг, разделенный на три книги. В первую книгу заносились конформированные доклады и указы; вторая предназначалась для регистрации переписки самого министра; в третьей отмечалась переписка управляющего и начальников отделений. На основании этого журнала, а также журнала входящей корреспонденции проводились ревизии и составлялись ежемесячные отчеты о деятельности всех подразделений министерства.
Как видим, нововведения в области организации разрешения вопросов, отнесенных к ведению Министерства внутренних дел (регламентировавшиеся по большей части, в порядке высочайше утвержденных докладов), были направлены на искоренение недостатков, присущих государственному аппарату России «доминистерского» периода. Они являлись конкретизацией, воплощением основного принципа, положенного в основу создания министерств: укрепление единоначалия, четкое распределение функциональных обязанностей структурных подразделений и чиновников министерства, ответственности за порученный участок работы. Тем самым создавались необходимые предпосылки для повышения эффективности деятельности Министерства внутренних дел.
Установленный в 1803 г. порядок делопроизводства в экспедиции государственного хозяйства был распространен на остальные части министерства при их реорганизации, о чем уже упоминалось выше, а в 1811 г. лег в основу -77- организации делопроизводства, установленного для всех министерств в «Общем учреждении министерств»1.
Достаточно долго не был определен статус товарища (заместителя) министра. В Манифесте об учреждении министерств 1802 г. (п. VIII) была установлена должность помощника министра «с званием товарища министра». Однако только 9 декабря 1809 г. было высочайше утверждено наставление товарищу министра внутренних дел2. По мнению министра внутренних дел, который представил на высочайшее утверждение этот документ, товарищ министра должен был являться «действительно его помощником и заменял бы министра во всех случаях, где надобность того востребует». Для этого необходимо, «чтобы товарищ министра был употребляем по делам, составляющим его заведование и собственно на министре лежащих, чтобы он участвовал в упражнениях по оным министра» и таким образом «разделял с ним суждение в сих делах», а в случае болезни или отсутствия министра мог докладывать императору все текущие дела. Министр считал невозможным для товарища министра исполнять все возложенные на него обязанности, если он «предварительно не видел дел в общей их связи, не рассматривал их с министром, не вникнул в его мнения и не приобрел полного сведения о его системе».
В высочайшем повелении содержались следующие наставления товарищу министра. Во-первых, будучи помощником министра во всех порученных ему делах, он должен соблюдать субординацию, которая является «душою всякой службы» и обязанностью «младшего чиновника в отношении к старшему». Во-вторых, будучи сенатором, товарищ министра обязан был присутствовать в первом департаменте, где разбирались дела Министерства внутренних дел, или же в других департаментах Сената при рассмотрении вопросов, связанных с деятельностью министерства в том случае, если сам министр по отлучке, болезни


1 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXXI. № 24 686.
2 Высочайше утвержденное наставление управляющему 1 экспедиции Департамента Министра внутренних дел и Главным правлением мануфактур // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXX. № 23 474. -78-


или чрезвычайной занятости присутствовать не мог, и был бы ходатаем по всем таковым делам. В-третьих, он должен быть в курсе дел, ему порученных, изучая для этого те материалы, которые собираются по ним в департаментах министерства, а также присутствовать при слушании дел у министра, при этом мог участвовать в обсуждении вопросов и свободно высказывать свое мнение.
Для освобождения министра от канцелярской рутины на товарища министра было возложено подписание исходящих бумаг, которые до этого подписывались самим министром, за исключением тех, которые направлялись императору, в Комитет министров, Государственный совет, Правительствующий Сенат, а также другим министрам, с которыми министр внутренних дел вступал в служебную переписку. Во всех подписанных товарищем министра бумагах содержалась пометка, что данный документ направляется по поручению министра, а ответы направлялись уже на имя самого министра. Также на него была возложена обязанность проверки всех копий высочайших указов, рескриптов и докладов, которые подшивались в дела или отправлялись в учреждения и к должностным лицам, и журналов входящей корреспонденции перед рассмотрением их самим министром. Помимо этого, он участвовал вместе с министром в аудиенциях для более скорого рассмотрения дел тех лиц, которые являлись к министру с прошениями. Кроме этих обязанностей, министр мог поручить ему особые дела по своему усмотрению.
Таким образом, данный документ всесторонне регламентировал обязанности товарища министра внутренних дел как в его повседневной деятельности, так и на случай исполнения им обязанностей министра в его отсутствие.
Что касается контроля за региональными органами, подчиненными Министерству внутренних дел, то эта деятельность в основном строилась на основании отчетов губернаторов и результатах сенатских ревизий. Для усиления этого контроля назначенному в 1834 г. товарищем министра внутренних дел А.Г. Строганову было поручено инспектировать местную администрацию, губернаторов, полицмейстеров, которые приходили в «трепет от его громкого -79- имени, титула, погон с генерал-адъютантскими вензелями»1. Позднее, в 1842 г., во всех департаментах министерства были введены должности вице-директоров. Это было сделано с целью освобождения директоров департаментов от повседневной рутины и использования их для командирования в губернии для ознакомления «на месте с положением различных частей управления» и «установления ближайшего контроля со стороны министерства над деятельностью местных его органов»2.
Кроме того министры, выступали в качестве арбитров в случае возникновения конфликтов между структурными подразделениями самого министерства, а также между департаментами и местными подведомственными органами. Так, министр внутренних дел Л.А. Перовский в любом из своих подчиненных подозревал «стремление к злоупотреблению, а каждый поступок, показавшийся ему неблаговидным» подвергал расследованию и наказанию «с неумолимой жестокостью». По его решению было увеличено число чиновников для особых поручений при департаментах министерства, которые должны были обеспечивать постоянный контроль ведомства над подчиненными учреждениями и, прежде всего, полицейскими органами, способствовать искоренению злоупотреблений властью и взяточничества. Так в 1846-47 гг., на основании сведений, полученных чиновниками по особым поручениям, по личному указанию министра было арестовано в С-Петербурге более 100 человек, подозреваемых в преступлениях, «неоднократно задерживавшихся полицией», но избегавших серьезного наказания. В результате проведенного следствия были выявлены злоупотребления должностными полномочиями руководителей столичной полиции, а обер-полицмейстер А.С. Кокошкин был вынужден уйти в отставку со своего поста3.


1 Борисов А.В. Министры внутренних дел России. (1802 г. - октябрь 1917 г.) СПб., Фонд «Университет», 2000. С. 59.
2 Адрианов С.А. Министерство внутренних дел 1802-1902. СПб., 1902. С. 54-55.
-5
Борисов А.В. Министры внутренних дел России. (1802 г. - октябрь 1917 г.) СПб., Фонд «Университет», 2000. С. 70-71. -80-


Подводя итог рассмотрению института ответственности министров, необходимо отметить, что в зависимости от конкретных обстоятельств министры внутренних дел могли выступать и как субъекты правоотношений, подлежавшие привлечению к ответственности, так и в качестве субъектов, управомоченных привлекать к ответственности своих подчиненных, в том числе губернаторов и полицмейстеров. Однако в отношении последних эти права министров внутренних дел были значительно ограничены тем, что решения о назначении и отрешении губернаторов от должности принимал сам император. В этой связи министр мог лишь инициировать привлечение губернатора к ответственности, но окончательное решение оставалось за императором. -81-

 

Глава 2. Правовые основы организации Министерства внутренних дел Российской Империи
2.1. Организационная структура, задачи и функции Министерства внутренних дел и их правовое закрепление


Создание министерств в России было вызвано стремлением правительства Александра I установить более гибкую и оперативную систему центрального управления в условиях кризиса феодально-крепостнического строя, формирования капиталистического уклада, усиления межклассовых противоречий, зарождения буржуазно-либеральных настроений среди передового русского дворянства. В этой связи МВД поручался надзор за благоустройством и санитарным состоянием строений, функционированием путей сообщения, снабжением населения продовольствием, организацией почтового сообщения, контроль за медициной и ветеринарией, строительством и торговлей. Кроме того министерство руководило деятельностью губернаторов, в подчинении которых, кроме широко круга местных административно-хозяйственных органов, находилась вся местная полиция. Нельзя не согласится с мнением авторов монографии «Полиция Российской империи», что Министерство внутренних дел «охватывало своей деятельностью внутренние дела в широком смысле слова», обеспечивая «прочность и незыблемость всего внутреннего устройства Российского государства»1. Обширность компетенции этого ведомства, на мой взгляд, была связана и с приданием губернаторам статуса чиновников Министерства внутренних дел.
Обязанности, возложенные на Министерство внутренних дел при его образовании в начале XIX в., можно разделить на две группы, выделив таким


1 Борисов А. В., Малыгин А. Я., Мулукаев Р. С. Полиция Российской империи. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. С. 92. -82-


образом в его деятельности две функции: хозяйственно-контрольную, которая в исследуемый период отводилась ведущая роль и охранительную, вышедшую на первый план во 2-й половине XIX в. Многофункциональность деятельности министерства приводила к тому, что любые изменения в социальноэкономической, политической и духовной жизни российского общества отражались на объеме задач, решаемых ведомством, что в свою очередь приводило к многочисленным преобразованиям его организационной структуры. В данном параграфе я постараюсь проанализировать основные изменения организационной структуры Министерства внутренних дел во взаимосвязи с изменениями распределения функций между органами государственного управления в рамках отдельных этапов развития Министерства внутренних дел..
В соответствии с п. 18 Манифеста 8 сентября 1802 г. министры должны были в течение трех месяцев создать свои канцелярии, разработать штаты и порядок делопроизводства в подчиненных им департаментах. В развитие манифеста о создании министерств 19 ноября 1802 г. были изданы штаты министерств, по которым министрам, в соответствии с их должностью, назначалось годовое жалование 12 000 руб. Кроме этого выделялось по 5000 руб. в год на содержание квартиры, пока не будут построены дома для каждого министра. Товарищам министра было назначено годовое жалование 4000 руб. и квартирных 2000 руб1.
Более подробные штаты были разработаны министром внутренних дел В.П. Кочубеем и высочайше утверждены 7 января 1803 г. В соответствии с этими штатами при министре создавался департамент внутренних дел, состоящий из четырех экспедиций2.
Первая экспедиция, или экспедиция попечения о продовольствии народном, в свою очередь подразделялась на два отделения. Первому отделению был поручен контроль за снабжением государства жизненными припасами. Сюда поступали сведения из губерний об урожае зерна, ценах на него, о поставках хлеба в столицу и другие города, о состоянии городских и сельских запасных


1 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XLIV. № 20 520.
2 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 582. -83-


магазинов1 и количестве продовольствия в них, а также о производстве, транспортировке и запасах соли. На основании этих сведений принимались решения об экспорте продовольствия за рубеж. Кроме этого на первое отделение возлагался контроль за оборотом капитала в вышеперечисленных отраслях производства2.
Второе отделение руководило строительством. В его ведении находились государственные здания: присутственные места, остроги и казенные магазины. Отделение должно было собирать сведения об их состоянии, при необходимости проводить калькуляцию ремонтных расходов и принимать отчет о проведенных работах. Также оно занималось планированием и контролем городской застройки, сбором планов городов и отдельных зданий. Им контролировалось и проведение мелиоративных работ3.
Вторая экспедиция, или экспедиция о спокойствии и благочинии, также была разделена на два отделения. Первое отделение руководило деятельностью земской полиции. Сюда поступали сведения о происшествиях на транспортных артериях страны, о неповиновении крестьян. Также к ведению этого отделения относилась борьба с ересями, пропагандой против существующего порядка. Это отделение отвечало за сбор земских повинностей с крестьян. В связи с этим им устанавливались сборы на содержание дорог, почт, а также сборы на сопровождение колодников на всей территории империи. Сюда же стекалась вся информация из губерний по вышеперечисленным вопросам.
К ведению второго отделения относилась деятельность городских полиций и цензура печатной продукции и зрелищ. Оно занималось устройством пожарных и полицейских команд, ночной стражи, губернских рот и штатных команд. Кроме этого, отделением контролировались чистота и освещение в городах, благонравие


1 В них путем ежегодного необременительного сбора с населения создавались хлебные запасы на случай неурожая.
2 С.Петербургский журнал. 1804 г. Ч. 1. Кн. 1. С. 43.
3 Там же. С. 44. -84-


городских обывателей, равномерность раскладки городских повинностей и их размеры1.
Третья экспедиция, или экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства, тоже состояла из двух отделений. К ведению первого отделения относились: надзор за пребыванием иностранных подданных, разработка сельскохозяйственных программ, поиск природных ископаемых, содержание и управление местами лишения свободы, градостроительство, обеспечение порядка переселения государственных крестьян на необжитые земли, данные демографической статистики по численности, составу и размещению населения.
Компетенция второго отделения была определена следующим кругом вопросов: учет промышленных предприятий, их модернизация и контроль за техническим оснащением (исключая предприятия горной промышленности, находившиеся в ведении министерства финансов), а также работа почт.
Четвертая, или экспедиция общественного призрения, состояла из отделения по медицинской коллегии и отделения приказов общественного призрения; последнее в свою очередь, руководило медицинскими, социальными, исправительными и общественными учреждениями2.
Назначение и увольнение с должности директора и начальников всех экспедиций производилось императором по докладу министра, решение о назначении и увольнении других должностных лиц министр принимал самостоятельно, но при условии обязательного уведомления об этом Герольдии Сената3.
Кроме того, при департаменте учреждалось Общество дворян, состоявшее из 10 представителей. Общество дворян отвечало за составление исторического описания государственного устройства и отдельных отраслей управления, за статистический учет данных о положении дел в губерниях. Кроме этого,


1 Там же. С. 45-46.
2 С.Петербургский журнал. 1804 г. Ч. 1. Кн. 1. С. 48.
3 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 582. -85-


представители общества могли направляться в губернии для производства расследования по особо важным делам. Один из членов этого общества находился всегда при министре для сообщения его распоряжений. Все они подчинялись директору департамента внутренних дел, который руководил их работой и был наделен правом доклада министру как об отличившихся, так и не справляющихся со своими обязанностями1.
В таком виде Департамент внутренних дел просуществовал около полугода. Этого времени было достаточно, чтобы понять несоответствие между коллегиальным устройством управляемых частей и единоличной министерской властью. 18 июля 1803 г. графом В.П. Кочубеем был подан императору доклад с планом переустройства Министерства внутренних дел. В доказательство необходимости преобразований им были охарактеризованы недостатки существующего порядка управления: «Самый обряд или порядок делопроизводства в коллегиях, - писал В.П. Кочубей, - представлял следующие неудобства: 1) медленность в делах управления толико нетерпимая, составляет, так сказать, существо коллежского обряда, 2) недостаток разделения работы и постепенного ее усовершенствования, 3) множество форм, совершенно излишних и образ письмоводства весьма затруднительный, 4) недостаток ответственности. Неудобства же умножаются, когда состав коллегии рассматривается в отношении к министерству. Министр, действуя в коллегии, как главный директор, не может иначе управлять ею, как только внешним образом, то есть он должен получать от нее мемории о делах текущих, рассматривать ее представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать по ним исполнение: сколько излишней и ничего в себе существенного не заключающей переписки. Он должен иметь для каждой коллегии свою канцелярию и свой архив, и все сие только для того, чтобы сказать ей свою резолюцию, или объявить указ. Сие вводит министра в бесполезные подробности, развлекает внимание, отнимает время и средства обозревать их в совокупности»2.


1 С-Петербургский журнал. 1804 г. Кн.1. С.58-59.
2 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 852. -86-


Доклад состоял из трех частей. Первая и вторая части доклада были посвящены описанию истории, современному положению и несовершенствам устройства мануфактур - коллегии и соляной части соответственно. Третья часть доклада содержала предложения о преобразовании этих частей для их дальнейшего развития.
Согласно этим предложениям, департамент министерства разделялся на три экспедиции вместо прежних четырех: в одну объединялись экспедиция попечения о продовольствии народном и соляной части и экспедиция государственного хозяйства, с сохранением названия последней. При этом упразднялись Мануфактур-коллегия и ее контора, экспедиции государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства, а также Главная соляная контора1. Дела этих ведомств должны были быть закончены к 1 января 1804 г. Однако к этому сроку оставались не переданными в созданные новые органы дела по казенным фабрикам. Для завершения этих работ по докладу министра внутренних дел при экспедиции государственного хозяйства было создано Временное отделение из начальника, секретаря и двух бухгалтеров2. Оно просуществовало до 30 декабря 1804 г., когда по завершению ревизии казенных фабрик было закрыто3.
Вторым подразделением Департамента внутренних дел стала экспедиция государственного благоустройства, а третьим структурным звеном - экспедиция государственной медицинской управы. Они были оставлены пока на прежних основаниях до более глубокого изучения подчиненных им частей.
Экспедицию государственного хозяйства предлагалось разделить на три отделения. Первому отделению должны были быть переданы все дела упраздняемой экспедиции государственного хозяйства, опекунства иностранного и сельского домоводства. Ему подчинялись конторы опекунские и смотрителей шелководства. Оно подразделялось на два стола. В один из них поступали


1 Там же.
2 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVIII. № 21 185.
3 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVIII. № 21 578. -87-


сведения о запасах и урожае зерна, наличии его в запасных магазинах; сведения о численности населения в губерниях, необходимые для перераспределения продовольственных запасов; сведения о рыбных промыслах, разведении кунжутного семени, шелководстве, овцеводстве и виноделии. Другой стол занимался водворением и опекой над иностранными переселенцами. Второе отделение именовалось отделением мануфактур. Его первый стол собирал сведения о состоянии заводов и фабрик, о качестве и количестве выпускаемой ими продукции, а также о местах ее сбыта. В ведении второго стола были обязанные фабрики, поставлявшие сукна для армии и флота. Третье отделение ведало соляными делами. Первый стол собирал сведения о состоянии заводов и соляных варниц, добыче соли и запасах ее в месторождениях и в запасных магазинах. Второй стол ведал перевозкой соли и ее запасами в губерниях. Третий стол производил бухгалтерские расчеты по соляным операциям. Отделению были подчинены «местные конторы, Саратовская и Нижегородская, и смотрители заводов»1.
Все предложения, содержащиеся в докладе министра внутренних дел, были высочайше утверждены 18 июля 1803 г., и в соответствии с этим планом был реорганизован Департамент внутренних дел.
В декабре 1803 г. министр внутренних дел граф В.П. Кочубей подал всеподданнейший доклад, в котором изложил план преобразования третьей экспедиции. К ведению этой экспедиции были отнесены все функции упраздняемой Медицинской коллегии. Одновременно с этим из ее ведения изымались дела по приказам общественного призрения, которые отныне передавались во вторую экспедицию. Вместе с планом было представлено на высочайшее усмотрение и Положение для Государственной Медицинской Управы2.
Новый орган был разделен на две части: Медицинский совет, который должен был исполнять роль Академии медицинских наук, и третью экспедицию


1 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 852.
2 Там же. № 21 105. -88-


Департамента внутренних дел, которая рассматривала текущие дела по управлению медицинской частью1.
Медицинский совет представлял собой совещательный орган. Члены его, число которых не было четко установлено, избирались из числа виднейших деятелей медицинской науки. Первоначальный состав совета был определен министром внутренних дел и утвержден императором. Впоследствии новые члены избирались самим советом и утверждались императором.
Председательствовал в совете декан, который избирался из числа членов сроком на 3 года. Положение предусматривало также учреждение при совете должности ученого секретаря и переводчиков.
Деятельность Медицинского совета заключалась в рассмотрении вопросов развития медицины в стране: члены совета заслушивали сообщения о новых открытиях и принимали решения о целесообразности применения их на практике или опубликования в периодических изданиях; принимали учебные программы медицинских академий и училищ; проводили исследования качества медицинских препаратов и инструментов, закупаемых для казенных нужд.
Экспедиция государственной медицинской управы (третья экспедиция Министерства внутренних дел) в свою очередь подразделялась на два отделения. Первому отделению был поручен контроль за деятельностью всех медицинских чинов государства, включая вопросы аттестации и назначения на должность. Второе отделение занималось финансово-хозяйственной деятельностью. Кроме того, ей была подчинена типография упраздняемой Медицинской коллегии2.
Все чиновники третьей экспедиции назначались министром внутренних дел. Исключение составляли управляющий и начальники отделений, которые утверждались в должности императором. Необходимо отметить, что начальник первого отделения по должности являлся и членом Медицинского совета3.


1 Там же. № 21 105.
2 С.Петербургский журнал. 1804 г. Ч. 4. Кн. 10. С. 96.
3 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 21 105. -89-


Открытие на новых основаниях экспедиции государственного благоустройства было отложено в связи с незаконченностью устройства местной полиции в губерниях, положение о которой готовилось в Комиссии о Законах.
По мнению А.В. Борисова, именным указом от 19 апреля 1804 г. управление полицией было передано в ведение первого департамента Сената, хотя большинство полицейских вопросов продолжало решать Министерство внутренних дел, так как губернаторы, руководившие земской и городской полицией, отчитывались о своей деятельности в этом направлении перед Министерством внутренних дел. При этом министр внутренних дел, заботясь «о тишине и благоустройстве Империи», отправлял в губернии распоряжения, касающиеся устройства городской и сельской полиции. А.В. Борисов, анализируя нормативные правовые акты 1804-1806 гг., пришел к выводу, «что Сенат утверждал главным образом новую штатную численность полицейских органов, проекты которой готовились Министерством внутренних дел»1.
Однако, проведя более детальный анализ этого указа, можно сделать вывод о том, что первому департаменту Сената с 1804 г. были переданы «дела по частям: полицейской, ученой, почтовой, медицинской и водяных коммуникаций», с которыми не мог справиться, в связи с большой загруженностью, 3-й департамент Сената. Таким образом, в данном указе речь идет о перераспределение контрольных функций между департаментами Сената, в том числе в области осуществления полицейской деятельности, а непосредственное руководство полицией оставалось по-прежнему во второй экспедиции Министерства внутренних дел2.
Медлительность и бесперспективность деятельности «Комиссии о составлении законов» привели к тому, что в 1806 г. вторая экспедиция департамента внутренних дел была реорганизована на общих с другими частями министерства основаниях. Новое положение и штаты экспедиции


1 Борисов А.В. Полиция самодержавной России в первой четверти XIX века. М., 1982 . С. 62.
2 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVIII. № 21 271. -90-


государственного благоустройства были утверждены императором Александром I (по докладу министра внутренних дел) 20 апреля 1806 г.1
Экспедиция подразделялась на два отделения. Первое отделение состояло из трех столов. Первый стол должен был собирать «общие сведения о происшествиях по губерниям», а также отслеживать миграцию населения путем контроля за въездом и выездом из страны и составления «обывательских книг» в городах. Кроме того, на стол возлагался контроль за состоянием умов населения: организация цензуры и противодействие расколу и инакомыслию. И, наконец, «дела по приказам общественного призрения» и «об опеках над малолетними». Второй стол осуществлял контроль: 1) за содержанием дорог, мостов, а также за состоянием водных путей сообщения и судоходством; 2) за состоянием почт и «отправлением почтовой повинности»; 3) за деятельностью штатных полицейских команд, включая ночную и пожарную стражу; 4) за содержанием тюрем, острогов, работных и смирительных домов, а также за пересылкой заключенных; 5) за «отправлением земских и городских повинностей», включая рекрутскую, а также расквартированием войск, устройством и содержанием казарм и конюшен. Третий стол решал вопросы: 1) строительства, размещения присутственных мест и планирования городской застройки; 2) назначения, увольнения и награждения чиновников губернских правлений; 3) контроля за проведением дворянских и купеческих выборов и деятельностью выборных должностных лиц от этих сословий2.
Второе отделение подразделялось на два стола. Первый стол разбирал «жалобы в нарушение прав разным состояниям присвоенных», факты злоупотребления властью и донесения о случаях неповиновения. По рассмотрению материалов этих жалоб и донесений отделением принимались меры к восстановлению порядка. Во второй стол поступали жалобы «на полицейские места, в медлительности, проволочке» их деятельности, а также на


1 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXIX. № 22 102.
2 С.Петербургский журнал. 1806 г. Ч. 3. К.7. С.30-32. -91-


личное самоуправство полицейских чинов. Кроме этого здесь рассматривались дела о банкротстве и насильственном захвате недвижимого имущества1.
Вскоре после преобразования экспедиции государственного благоустройства, именным указом 7 июня 1806 г. к Министерству внутренних дел было присоединено Главное почтовое правление. Однако оно не было вписано в структуру Департамента внутренних дел, а являлось самостоятельным ведомством, подчиненным министру внутренних дел2. В связи с этим более подробное изучение структуры и деятельности этого органа не является предметом данной работы.
По мере накопления и обобщения опыта выявилась необходимость дальнейшего переустройства департамента внутренних дел Министерства внутренних дел. В связи с тем, что отделение экспедиции государственного хозяйства не справлялось со всем объемом работ по составлению строительных планов и смет, Высочайшим указом 7 сентября 1806 г. при департаменте внутренних дел был образован Строительный комитет3. В соответствии с данным указом в обязанности Строительного комитета входило «рассматривать все доставляемые в оный от министра внутренних дел планы и сметы казенным строениям и делать на оные свои примечания», после чего вносить их на утверждение министра и, в случае их утверждения, «делать в планах и сметах сообразные оным перемены и исправления». Кроме того, один или два члена Строительного комитета должны были производить осмотр законченного строительства на предмет его соответствия утвержденным планам и качеству постройки.
Князь Алексей Борисович Куракин, сменивший 24 ноября 1807 г. графа В.П. Кочубея на посту министра внутренних дел, обратил свое внимание при вступлении в должность на тот факт, что с ростом делопроизводства число служащих в экспедициях стало уже недостаточным. В связи с этим, по высочайше


1 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXIX. № 22 102.
2 Там же. № 22 168.
3 Там же. № 22 267. -92-


утвержденному докладу министра, 20 марта 1808 г. к двум существующим отделениям экспедиции государственного благоустройства было прибавлено третье1. Несколькими месяцами позже третий стол экономического отделения экспедиции государственной медицинской управы был преобразован в третье отделение для лучшего учета средств «по денежным и материальным оборотам третьей экспедиции Департамента внутренних дел»2.
В связи с увеличением потребления сукна на военные нужды, связанное с ведением в этот период постоянных войн на западном и южном направлении, 28 июня 1808 г. при Министерстве внутренних дел было утверждено Главное правление мануфактур, состоящее из четырех отделений. Первое отделение должно было «заведовать все фабрики и заводы вообще и содействовать успехам оных». Второе отделение контролировало поставку сукна для нужд армии и флота с обязанных и частных фабрик. Третьему отделению было поручено «попечение о умножении и усилении выделки сукон в государстве». Четвертое отделение осуществляло контрольно-ревизионную деятельность3.
Для рассмотрения отчетов Приказов общественного призрения и контроля за их заведениями, 21 сентября 1809 г. при Министерстве внутренних дел был образован Комитет для приведения в лучшее состояние человеколюбивых заведений «по примеру тому, как учрежден при сем министерстве комитет Строительный»4.
Для осуществления контроля за состоянием местных полицейских сил, министру внутренних дел 19 декабря 1809 г. были подчинены инспектора губернских рот и штатных команд, которые должны были присылать донесения министру «после каждого осмотра сих рот и команд о положении их, с его разрешения чинить надлежащее исполнение»5.


1 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXX. № 22 907.
2 Там же. № 23 099.
3 Там же. № 23 126.
4 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т.ХХХ. № 23 853.
5 Там же. № 24 034. -93-


Все вышеизложенное позволяет утверждать, что процесс активного строительства Министерства внутренних дел продолжался в течение всего первого десятилетия XIX в. Возникнув в ходе реформы 1802 г., когда были очерчены основные контуры будущей структуры этого ведомства, Министерство внутренних дел постепенно превратилось в хорошо организованный механизм, руководивший различными отраслями государственного хозяйства. Реформирование департамента внутренних дел Министерства внутренних дел происходило постепенно по причине того, что его составные части сильно отличались друг от друга и министру было необходимо время на изучение их особенностей для дальнейшей интеграции в единый механизм. В результате этой деятельности (примерно к 1806 г.), министерство получило законченную и единообразную структуру. Дальнейшие преобразования в основном носили частный характер и усовершенствовали структуру отдельных подразделений, входивших в состав трех экспедиций Министерства внутренних дел. Таким образом, к моменту нового преобразования в 1811 г. Министерство внутренних дел представляло собой орган центрального управления, наделенный значительным объемом полномочий, позволявших ему осуществлять то множество административных и хозяйственных функций, которые были на него возложены.
Столь разнородные функции Министерства внутренних дел явились основанием того, что по предложению М.М. Сперанского, Общее учреждение министерств 1811 г. выделило из состава этого министерства Министерство полиции. В проекте М.М. Сперанского вновь создаваемое ведомство должно было сосредоточить управление всеми видами полиции (общей и политической) в одном органе. Кроме этого, для реагирования на различные чрезвычайные ситуации, ему передавалось право использования воинских формирований. Новое министерство по общему основанию получило свою канцелярию и Совет министра. Также в его состав входили три департамента, Медицинский совет и Особая канцелярия министра. Первый - департамент полиции хозяйственной -состоял из двух отделений. Одно из них рассматривало вопросы связанные с -94- Приказами общественного призрения, а второе - снабжения продовольствием городов (особенно Санкт-Петербурга и Москвы). Вторым являлся Департамент полиции исполнительной в составе трех отделений. Первое отделение рассматривало губернаторские отчеты и контролировало кадровый состав полиции, второе отделение осуществляло надзор за законностью следственных мероприятий по уголовным делам и исполнением полицией судебных приговоров, третье отделение осуществляло «контроль за отправлением земских повинностей» (в том числе рекрутской), а также занималось поимкой дезертиров. В составе третьего департамента - Медицинского - также было три отделения. Первое отделение осуществляло общее медицинское управление и координировало меры «для охранения народного здравия», второе занималось заготовкой медицинских материалов в казенные аптеки, а третье - выполняло котрольно-ревизионные функции.
Значительно отличались функции Медицинского совета Министерства полиции от функций прежнего, отошедшего в результате преобразований к Министерству просвещения. Созданный Медицинский совет занимался снабжением армии медикаментами, давал судебно-медицинские заключения и распространял сведения о лучших способах борьбы с различными болезнями.
Особая канцелярия Министерства полиции подвергалась неоднократным преобразованиям и к 1819 г.состояла из трех столов. Первый стол выдавал заграничные паспорта для русских подданных и контролировал въезд и передвижение иностранцев на территории страны. Второй стол занимался вопросами цензуры, собирал «сведения о книжных лавках и типографиях», о привозе из-за границы книг и картин. К компетенции третьего стола относился надзор за религиозными сектами, «подозрительными бродягами», а также исполнение личных поручений министра1. Секретная часть Особенной канцелярии контролировала «размещение по городам высланных из столиц», организовывала слежку за политически неблагонадежными лицами. Занималась она и делами о злоупотреблениях чиновников полиции.


1 Адрианов С.А. Ук. соч. С. 20-21. -95-


Правовой основой организации и деятельности Министерства полиции, явилось «Учреждение и наказ министру полиции»1. Составной частью документа были «Правила особенной ответственности министра полиции». Действуя в «обстоятельствах чрезвычайных» (условия чрезвычайности в данном акте не определялись) министр полиции мог требовать в свое распоряжение войска, давая непосредственные распоряжения командирам полков, минуя военное министерство.
Первым министром полиции был генерал - адъютант императора Александра I А.Д. Балашов, который с начала Отечественной войны 1812 г. находился при действующей армии, выполняя особо важные поручения царя, в том числе переговоры с Наполеоном. Исполняющим обязанности, а фактически министром полиции до 1819 г. был С. К. Вязмитинов, в прошлом - первый военный министр России (1802-1808 гг.). Управляя Министерством полиции он оставался генерал-губернатором Санкт-Петербурга2.
О положении министра полиции в государственной иерархии можно судить по тому факту, что Управляющий министерством полиции С. К. Вязмитинов в 1812 г. был назначен одновременно и председателем Комитета министров3.
Министерство внутренних дел в результате реформы лишилось большей части своих структурных подразделений. На основании Общего учреждения министерств были образованы канцелярия и Совет министра, а оставшиеся подведомственные учреждения были разделены на три департамента. Первый -департамент государственного хозяйства и публичных зданий - заменил существовавшую до реформы экспедицию. Вместо Главного правления почт был образован почтовый департамент, а из Главного правления мануфактур и торговой части, переданных из упраздненного Министерства коммерции, создан Департамент мануфактур и внутренней торговли.


1 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXXI. № 24687. (Учреждение Министерства полиции)

2 Борисов А. В., Малыгин А. Я., Мулукаев Р. С. Полиция Российской империи. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. С. 95.
3 Брокгауз и Ефрон. Энциклопедический словарь. Т. 3. С. 545. -96-


В таком виде структура министерств просуществовала до 1819 г., когда известная общность в задачах министерств полиции и внутренних дел, а также финансовые затруднения правительства привели к тому, что Министерство полиции было упразднено, а его аппарат включен в состав Министерства внутренних дел1. Опыт их раздельного существования показал несостоятельность выделения полиции в самостоятельную отрасль государственного управления, так как в начале XIX в. полицейская деятельность понималась достаточно широко, и включала как полицию исполнительную, обеспечивающую поддержание правопорядка, так и полицию предохранительную, куда относились дела по общему благоустройству. Именно во второй своей составляющей данная деятельность пересекалась с компетенцией Министерства внутренних дел. Другим фактором, повлиявшим на объединение двух ведомств, явилось то, что единственным органом исполнительной власти на местах была именно полиция, посредством которой государство могло обеспечивать проведение единой политики, и к помощи которой вынуждено было обращаться и Министерство внутренних дел. Стало очевидным, что образование Министерства полиции не дало ожидаемого правительством улучшения деятельности местной администрации, так как поток жалоб на местные полицейские органы только увеличился. Таким образом, восьмилетний опыт раздельного существования данных ведомств, на мой взгляд, наглядно показал, что такая форма организации приводит к дублированию функций органов центрального отраслевого управления, двойной подчиненности местных административно-полицейских органов, дополнительным затратам на содержание самого государственного аппарата. Свою роль в ликвидации Министерства полиции сыграло и негативное настроение общества, которое расценивало создание данного «министерства шпионства» как копирование французского опыта, что в условиях наполеоновских войн и нарастания антифранцузских настроений вызывало дополнительное недовольство. Уже в 1814 г. В.П. Кочубей в своей записке «О


1 О присоединение Министерства полиции к Министерству внутренних дел. Именной, данный Сенату // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXXVI. № 27964. -97-


положении империи и мерах к прекращению беспорядков и введении лучшего устройства в разные отрасли правительства составляющие» предлагал провести реформу в системе органов центрального отраслевого управления и объединить Министерсво полиции и Министерство внутренних дел в единое целое. Несколько позднее, с аналогичными предложениями выступал и министр финансов Д.А. Гурьев, который аргументировал данное объединение экономий средств казны и ликвидацией «дублирования полномочий двух этих министерств»1. Н.М. Карамзин в своей «Записке о Древней и Новой России» называл данное ведомство «непонятным для русских», а его деятельность указывал как одну из причин того, что «общее мнение столь неблагоприятствует правительству». Министр внутренних дел О.П. Козодавлев, не стесняясь, называл Министерство полиции «уродом»2. Все вышесказанное, на мой взгляд, предопределило необходимость новых преобразований.
В ходе проведения реформы из Министерства внутренних дел в Министерство финансов, которому уже были подведомственны Департаменты внешней торговли и горный, был передан Департамент мануфактур и внутренней торговли. Современные исследователи расходятся в оценках данного преобразования: было ли целью их объединение руководства торговлей «в одном ведомстве», или законодатель ставил задачу «сокращения функций Министерства внутренних дел»3. На мой взгляд, обе эти точки зрения имеют право на существование, так как процесс специализации отраслевого управления, проходивший в течение всего исследуемого периода, сопровождался поиском оптимальной формы государственного механизма, в ходе которого отдельные функции передавались из одного министерства в другое с целью объединения в


1 Борисов А. В., Малыгин А. Я., Мулукаев Р. С. Полиция Российской империи. М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2013. С. 100.
2 Цит. по Борисов А.В. Полиция и милиция России в общественном мнении (начало XVIII века -октябрь 1917 г.): историко- социологическое исследование. М. Академия управления МВД России, 2010. С. 11.
3 См. Шепелев Л.Е. Аппарат власти в России. Эпоха Александра I и Николая I. -СПб. «Искуство - СПБ». 2007. С.232. -98-


одном ведомстве родственных отраслей хозяйства, а также устранения «несвойственных функций».
Стоит отметить, что вопрос о функциях Министерства внутренних дел неоднократно поднимался и позднее на заседаниях «Комитета 6 декабря 1826 г.». Так, на заседании в январе 1827 г. по мнению комитета в «предмет попечения Министерства внутренних дел, в пространнейшем оного значении» необходимо было включить дела, «относящиеся к попечению правительства о внутренней безопасности и нужном для соблюдения оной порядке, о распространении полезных знаний, о средствах для успехов промышленности земледельческой, мануфактурной, торговой» и вообще «для утверждения и умножения благосостояния в государстве». В ходе обсуждения было принято решения о том, что в связи с большим объемом стоящих в этом свете задач и «по соображению с существующим ныне порядком», необходимо отделение от министерства вопросов просвещения, вероисповедания, как православного, так и дел иноверцев, почтового дела и путей сообщения. При этом функция содействия промышленности и торговли должна была остаться в ведении Министерства внутренних дел1. Однако при повторном обсуждении данного вопроса в декабре 1827 г. передача заведования «внешней и внутренней торговлей», «народной промышленностью и мануфактурами» в Министерство внутренних дел или вновь воссоздаваемое Министерство коммерции не нашла поддержки в связи с противодействием со стороны Министерства финансов, которое обосновывало необходимость сохранения существующего порядка, выгодами для этих отраслей хозяйства при нахождении их в ведении финансового ведомства2.
Почтовый департамент в 1819 г. также был отделен от Министерства внутренних дел и оставлен под руководством министра духовных дел и народного


1 Журналы комитета, учрежденного высочайшим рескриптом в декабре 1826 г. // Сб. Императорского русского исторического общества. СПб., 1891. Т. 74. С. 42- 43.
2 Там же. С. 217. -99-


просвещения князя А.Н. Голицына, который стал именоваться также и Главноначальствующим над Почтовым департаментом1.
Непоследовательность правительственной политики подтверждается указом 19 марта 1820 г., согласно которому в компетенцию Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел из Министерства финансов были переданы дела о ярмарках2
В 1822 г. была проведена реформа управления медицинской частью, в ходе которой все управление гражданской медициной было вновь сосредоточено в Министерстве внутренних дел, в состав которого были переданы из Министерства духовных дел и народного просвещения Медицинский совет (вместе с архивом и библиотекой), Санкт-Петербургская Медико-хирургическая академия и ее московское отделение, а также Повивальный институт в Белостоке3. В результате реформы было произведено объединение двух Медицинских советов в одно общее присутствие, с сохранением всех функций обоих советов.
Восстание декабристов потребовало от правительства проведения реформы политической полиции, в результате которой в 1826 г. Особенная канцелярия Министерства внутренних дел была передана Собственную Его Императорского Величества Канцелярию, став ее III-м отделением.
Таким образом, к концу 20-х годов XIX в. структура Министерства внутренних дел включала в себя 4 департамента (Государственного хозяйства и публичных зданий, Полиции исполнительной, Медицинского и Хозяйственного) и канцелярию министерства. Последняя состояла из 4 экспедиций. Первая экспедиция занималась распределением по принадлежности бумаг, поступавших на имя министра, ведением журналов входящих документов «по каждому Департаменту и управлению», а также журналов по непосредственно


1 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXXVI. № 27970.
2 О производстве дел о ярмарках в Хозяйственном департаменте Министерства внутренних дел. Сенатский указ // ПСЗ РИ. Собр.1. Т. XXXVII. № 28 205.
3 О присоединении к Министерству внутренних дел медицинской части, состоящей в ведомстве Министра духовных дел и народного просвещения. Именной, данный Сенату // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXXVIII. № 29 057. -100-


канцелярским делам и выдачей справок по журналам. Вторая экспедиция обеспечивала работу Совета министра. Она осуществляла составление журналов заседаний Совета, рассылку подчиненным подразделениям выписок, содержавших утвержденные министром решения, а также в случае необходимости могла запрашивать дополнительные сведения по рассматриваемым вопросам. Третья экспедиция организовывала общее управление кадровым составом министерства. В ней были сосредоточены дела требующие распорядка по всем департаментам министерства, а также дела «по определению, увольнению и награждению» Директоров департаментов, чиновников канцелярии и чиновников по особым поручениям министерства, дела о наградах и пенсиях по всему министерству. Эта экспедиция объявляла приказания министра, «не относящиеся к которой-либо из экспедиций в особенности». На нее также было возложено составление и содержание печатного списка всем чиновникам Министерства и его ведомства. При этой экспедиции состояли также бухгалтер, экзекутор и архив.
Четвертая экспедиция канцелярии министра обеспечивала решение дел, не относящихся ни к одному из департаментов и возложенных на министерство дополнительными распоряжениями. В частности, в ее ведении были дела, «относящиеся к Членам бывших царских домов Грузинского, Имеретинского и княжеского Мигрельского, и к лицам, при помянутых членах состоявшим»1.
Департамент государственного хозяйства и публичных зданий при создании был разделен на два отделения. Первое отделение включало два стола и занималось вопросами, связанными с земледелием и населением. Первый стол этого отделения рассматривал вопросы улучшения хлебопашества, использования и удобрения земель, введения новых орудий и способов обработки земли, разведения лучших пород домашних животных, устройства хозяйственных заведений и учреждения экономических обществ. Также в его ведении находилась определение образцов весам и мерам и введение их в оборот, раздача казенных


1 Состав и предметы Канцелярии Министерства внутренних дел. СПб., 1828. -101-


земель и пособий для учреждения поселений, овцеводства, скотоводства и других хозяйственных заведений, управление казенными фруктовые, виноградные, шелковичные садами, рыбными и тюленьими промыслами; разведение масляных, красильных и других полезных растений. Данный стол рассматривал проекты новых изобретений в сфере сельского хозяйства и выдавал патенты и привилегии, а в случае необходимости организовывал «издание разных полезных по части сей сочинений». В него же поступали для обобщения сведения о торговых ценах на хлеб и фураж. Кроме того, в нем рассматривались дела об увольнении в свободные хлебопашцы.
Второй стол организовывал управление иностранными колонистами, их прием и водворение на свободных и помещичьих землях, включая распоряжение назначенными на то суммами и контроль за взысканием выплачиваемых ссуд и сбором податей с данных категорий населения. Также в ведении стола находилось водворение ссылаемых в Сибирь духоборцев и других раскольников, а также евреев для обращения в земледельческое состояние. Он же рассматривал дела калмыцкого народа.
Второе отделение также включало два стола и ведало казенными зданиями. Первый стол отвечал за назначение сумм из «строительного капитала» и распоряжение ими для постройки, исправления и содержания гражданских казенных зданий, включая этапные здания в городах и сооружение публичных монументов. Этот стол отвечал за сбор сведений о всех зданиях и справочных цен на строительные материалы и работы в губерниях. В его ведении находилось назначение и увольнение губернских архитекторов. Второй стол организовывал сношение с другими министерствами и ведомствами по рассмотрения планов и смет и освидетельствования строений. В его ведении находились береговые и крепостные укрепления, состоящие в гражданском ведомстве, казенные мосты и перевозы в губерниях, станционные дома и гостиницы, жандармские конюшни, гауптвахты, казармы и другие воинские и гражданские здания, содержащиеся за счет общих земских повинностей и сборов по губерниям. -102-
В нем производилось рассмотрение и одобрение проектов и изобретений, относящихся к строительной части. Также данный стол занимался сбором сведений и планов о древних зданиях по губерниям и устройством Комиссии для строений в Москве.
Третье отделение (Счетное) было образовано 9 сентября 1828 г. и ведало составлением годовых отчетов и разных смет, а также других сведений о суммах и делах, проверкой ведомостей о денежных суммах в подчиненных местах и вело расходы по департаменту (1 стол), включая обеспечение чиновников жалованием, приемом и увольненим со службы, пенсиями и наградами для них(2 стол)1.
При департаменте существовал Строительный комитет, который занимался рассмотрением планов и смет с точки зрения художественной и архитектурной, вносил исправления на основании правил архитектуры и типовых проектов; производил осмотр и освидетельствованние построек на месте; заключал контракты с архитекторами и подрядчиками работ, составлял мнение и делал доклад в общем присутствии департамента для выработки дальнейших распоряжений по строительной и хозяйственной части. При Строительном комитете имелись канцелярия и чертежная.
Развитие транспорта и строительство шоссейных и грунтовых дорог, что созданные в начале XIX в. Экспедиция устроения дорог и Департамент водяных коммуникаций в 1809 г. были объединены в Главное управление водяных и сухопутных путей сообщения. Директором этого управления был назначен член царской фамилии принц Георг Ольденбургский (шурин Александра I). В 1811 г. это ведомство стало именоваться Главным управлением путей сообщения. В 1832 г. в ведение Г лавного управления из Министерства внутренних дел была передана вся строительная часть по постройке так называемых «публичных зданий» и заведованию ими. В связи с передачей строительной части в Главное управление путей сообщения 12 августа 1833 г. был переименован в Департамент


1 Состав и предметы Департамента Государственного хозяйства и публичных зданий. СПб., 1828. -103-


государственного хозяйства1, а 28 сентября того же года в связи с незначительностью оставшихся в его ведении вопросов был включен в состав Хозяйственного департамента2.
Хозяйственный департамент был образован в ходе второй министерской реформы 7 июля 1811 г. и при передаче в Министерство полиции он был переименован в Департамент полиции хозяйственной. После упразднения Министерства полиции он был включен в состав МВД. Организационно департамент делился на два отделения и канцелярию. Первое отделение (продовольственное) включало два стола. Первый стол отвечал за создание и содержание продовольственных комиссий, управление хлебными запасными магазинами, включая приобретение, постройку, исправление продажу ненужных зданий магазинов, сбор планов их зданий. Также он контролировал оборот хлебных денежных капиталов, выдачу из них пособий в неурожайные годы и собирал общие сведения по продовольственным капиталам, как натуральным, так и денежным. В его компетенции находилось «определение, увольнение и награды по сей части чинов». Второй стол собирал и обрабатывал сведения о посеве, произрастании и урожае хлеба, о торговых ценах на жизненные припасы и составлял общий отчета о продовольствии. Им организовывались меры к истреблению животных, опустошающих поля, прогону скота (в первую очередь для продовольствия столиц и других крупных городов), отвращению стеснения в торговле хлебом, содействию провиантским ведомствам обоих военных министерств по заготовлению провианта и фуража, выпуску хлеба, вина и других «жизненных припасов» за границу. Этот же стол ведал организацией торгов и ярмарок, давал распоряжения о установлении цен.


1 О именовании Департамента государственного хозяйства и публичных зданий, Департаментом государственного хозяйства. Сенатский, по Высочайшему
повелению // ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. VIII. № 6 391.
2
О присоединение Департамента государственного хозяйства Министерства внутренних дел к Хозяйственному департаменту того же министерства. Именной, данный Сенату ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. VIII. № 6 453.
105
Второе отделение также состояло из двух столов. Первый стол отвечал за учреждение и содержание Приказов общественного призрения и иных благотворительных заведений, независимых от приказов; организовывал призрение в них разных категорий неимущих, включая больных и отставных военнослужащих; контролировал сбор и расходование пожертвований, приобретение, продажу, постройку и исправление зданий, назначение, увольнение и представление к наградам «чинов и служителей по приказам и заведениям». Кроме этого, в данном столе составлялись сметы о суммах, отпускаемых из казны по части Общественного призрения, отчеты, производились ревизии книг и отчетов Приказов общественного призрения и других благотворительных заведений. На основании данных сведений стол составлял общий отчет по Общественному призрению.
Второй стол ведал кредитной частью, включая прием и возврат вкладов на известных условиях, оборот капиталов посредством передачи их в кредитные учреждения и раздачу ссуд частным лицам, распоряжения о залогах по просроченным займам, усиление капиталов и доходов различными предоставленными к тому законом способами. Данный стол организовывал выдачу пособий бедным, живущим вне заведений, а также пособий «разным ведомствам по части презрения, воспитания и по другим распоряжениям благотворительных установлений». На это подразделение возлагалось также организация опеки над сиротами и умалишенными1 2.
Функции бухгалтерии и кадрового аппарата выполняла канцелярия департамента. При утверждении новых штатов, дела приказов общественного
Л
призрения с 20 декабря 1834г. были выделены в третье отделение , которое также контролировало дела по земским повинностям (дорожной, подводной, постойной) и о вознаграждении лиц, отличавшихся при тушении пожаров.
1 Состав и предметы Хозяйственного департамента. СПб., 1828.
2 Высочайше утвержденные Штаты канцелярии Министра внутренних дел, Департаментов сего Министерства: Полиции исполнительной, Хозяйственного и Духовных дел иностранных исповеданий и статистического отделения при совете министерства // ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. IX. № 7 685. -105-


В 1842-49 гг. существовало Временное отделение для устройства городского хозяйства, которое ведало дела по устройству разных отраслей городского управления и самоуправления.
Департамент полиции исполнительной состоял из четырех отделений и канцелярии. Первое отделение включало два стола и отвечало за благоустройство. Первый стол данного отделения сосредоточил в своем ведении дела об учреждении и управлении губерний, областей, городов и посадов, разграничении границ их территории, утверждении планов застройки и гербы, образцов мундиров губернских чиновников, штатов «губернскому правлению, градской и земской полиции», городской стражи и пожарных команд. В его компетенцию входило «определение и увольнение гражданских губернаторов и вообще чиновников, составляющих губернское управление, градскую и земскую полицию», организация типографий при губернских и областных правлениях, организация сословных выборов и дела «по правам, преимуществам и привилегиям». Также на этот стол возлагалась функция контроля за городскими доходами и расходами.
Второй стол собирал сведения из губернаторских отчетов и на их основания готовил общий отчет по министерству, включавший в себя обозрение губерний, сведения о числе родившихся и умерших, устройству городов и дорог, организацию помощи при стихийных бедствиях. Кроме того этот стол вел переписку «по содержанию караулов в городах и постройке для оных будок, тулупов, кенег и прочего» и использованию находящихся в губерниях жандармских команд. Следует отметить, что данный стол вел «дела секретные» о фальшивых ассигнациях, монетах, штемпелях, документах.
Второе отделение также состояло из двух столов и отвечало за благочиние. В ведении первого стола находилось устройство тюрем и содержание в них арестованных, учреждение и содержание этапов, для препровождения арестованных, поимка преступников, дезертиров, беглых, беспаспортных и пресечение бродяжничества, высылка из столиц людей дурного поведения под надзор полиции и назначение им содержания, распределение цыган в города и -106- селения для перевода их на оседлый образ жизни, распределение арестантов и бродяг в ссылку и на работы. Также на этот стол возлагался надзор «за успешным и бдительным производством полицейских следствий по делам уголовным», розыском разных категорий лиц для взыскания с них и с их имений, прекращением запрещенных игр, непомерным ростом процентов и другими правонарушениями. Особым направлением его деятельности были дела по расколу.
Второй стол отделения благочиния осуществлял надзор за законностью, пресекал всякое самоуправство «в правах личных и по имуществу», рассматривал жалобы на бездействие местного полицейского начальства, о беспорядках в делах и злоупотреблениях губернских чиновников и сельских начальников по частям губернского управления, а также протесты губернских прокуроров. Также он выступал как апелляционная инстанция в случаях «разногласия и неудовольствия между губернскими начальниками, до управления губернского или полицейского относящимся». Суда же поступали дел по вексельным обязательствам, аукционам, нотариальному удостоверению сделок и другим частным и казенным взысканиям имущества. Особо следует отметить, что данный стол также разбирал дела о евреях и их полицейском устройстве.
Третье отделение организовывало сбор и отправление повинностей. Первый стол осуществлял производство дел по общей ревизии в государстве и надзор за исполнением «правил о взыскании разного рода податей и повинностей, как то: подушных, почтовых и прочих всякого рода», взысканием казенных недоимок рекрутскими наборами. В нем собирались отчетные сведения об издержках по губерниям на ежегодные и чрезвычайные повинности и наряды с обывателей, в том числе при сдаче рекрут, при производстве крепостных работ, при составлении подвижных магазинов для армии, при учреждении военных дорог, по обмундированию войск на счет разных сословий в губерниях и тому подобное.
Второй стол организовывал тыловое обеспечение войск, включая их квартирование и содержание от земли, устройство казарм и конюшен, их отопление и освещение, назначение пастбищ, наряд подвод для провианта и -107- войск, организацию вербовки в полки и в закупку лошадей, наряд «людей для Адмиралтейских работ и пособие в рубке леса для Адмиралтейств». Кроме этого, в стол поступали дела о пожертвованиях на военные надобности и о розыске «чиновников военного ведомства, отлучившихся или исключенных из команд , и о взыскании с них и с имений их денежных претензий Военного департамента и полков» и иным вопросам содействия военным ведомствам.
Четвертое отделение - статистическое, осуществляло сбор, «хранение и составление различных статистических сведений». Канцелярия департамента полиции исполнительной отвечала за ведение делопроизводства по департаменту в целом, а также выполняла функции бухгалтерии, кадрового и пенсионного отделов, так как решала дела о назначении, увольнении, наградах, пенсиях и жалование и прочие расходах по департаменту, а также о награждении губернских чиновников по части департамента, и «разных лиц по особым заслугам или подвигам»1.
Медицинский департамент состоял из трех отделений и канцелярии. Первое отделение отвечало за развитее медицинской науки, образование и функционирование карантинов. Первый стол курировал вопросы организации и деятельности Медицинского совета, Медико-хирургической академии и ее Московского отделения, Повивального института в Белостоке, заведений при минеральных водах казенного ведомства. Он контролировал набор учащихся в медицинских учебных заведениях, распределение выпускаемых врачей и повивальных бабок, а также вызов в Россию и распределение иностранных врачей. Также в ведении этого стола было продвижение по службе, аттестация, награды, увольнения и пенсии врачей, ветеринаров, фармацевтов и медицинских чиновников всей империи. в нем также осуществлялось производство по делам Генерал-штаб доктора Гражданской части, «предполагающие новые правила и разрешения высшей власти».


1 Состав и предметы Департамента полиции исполнительной. СПб., 1828. -108-


Второй стол занимался обеспечением карантинных правил. Он организовывал работу постоянных и временных карантинов, включая постройку и содержание карантинных зданий, выступал с инициативой введения или снятия карантинных запретов случаях появления на территории страны или в сопредельных территориях чумы, холеры и других «заразительных болезней». Кроме того, через него проходило назначение, продвижение по службе, награды увольнение и пенсии карантинных чиновников, включая их вдов и детей.
Второе отделение также состояло из двух столов и на него возлагалось хозяйственное обеспечение деятельности медицинских учреждение. Первый стол отвечал за организацию деятельности плантаций врачебных растений, аптечных магазинов и казенных аптек. Он осуществлял контроль за заготовлением и рассылкой медикаментов, врачебных растений, «аптечных припасов, посуды и других потребностей»; испытанием и утверждением «проб оных и свидетельство в доброте», производимых в Медицинском совете; продажей медикаментов и прочих принадлежностей; снабжением медикаментами армии и флота. На основании сведений собираемых в этом столе, составлялись сметы для закупки медикаментов и другие «расходы по части медицинской».
Второй стол контролировал деятельность Аптекарской школы, заводов хирургических инструментов, типографии и Ботанического сада. Через этот стол проходили дела об «отпуске хирургических инструментов для армии и флота и продаже оных», продажа медицинской литературы, «постройке, починке и содержание зданий для заведений медицинского ведомства», заготовлению дров и уголья для дома департамента и прочих медицинских заведений в С-Петербурге. Также стол составлял сметы расходов по всем вышеперечисленным вопросам и контролировал их исполнение.
Третье отделение Медицинского департамента выполняло контрольно -ревизионные функции. Первый стол осуществлял ведение бухгалтерских книг всем денежным суммам по Медицинскому ведомству, составление различных расчетов и сведений, включая составление Генеральных годовых отчетов по всему ведомству для Государственого контроля, проводил ревизию ведомостей и -109- книг прихода и расхода денежных сумм по департаменту, врачебным управам и иным медицинским заведениям.
Второй стол проводил ревизии «аптечных материалов, припасов и посуды в магазинах и аптеках», включая проверку имущества магазинов и аптек, составлял росписи о годовой в них потребности. На данный стол возлагалось ведение книг и составление отчетов об обороте и употреблении медикаментов и медицинских инструментов, сличение и проверка цен по их заготовлению, проверка каталогов и рецептов, по которым отпускались лекарства в казенные места за деньги, а также «снабжение заведений бланками ведомостей и книг, для записи прихода и расхода медикаментов, вещей, посуды и проч».
Канцелярия Медицинского департамента вела общий журнал входящих бумаг и отвечала за распределение их по отделениям1.
В 30-40-х годах в Министерстве внутренних дел был проведен ряд организационных мероприятий, направленных на усиление полицейскокарательной функции за счет сокращения хозяйственной деятельности, так как ряд полномочий в указанной сфере был передан в другие ведомства.
Так, в 1832 г. была проведена реформа, в результате которой в состав МВД вошло выделенное из Министерства народного просвещения Главное управление духовных дел иностранных исповеданий. Еще 24 августа 1827 г. был утвержден его штат. Оно состояло из 3 отделений: 1-е занималось делами католиков, униатов и армяно-григориан, 2-е - протестантов, 3-е - представителей др. религий. В 1828 г. главноуправляющим был назначен граф Д.Н. Блудов, а когда в 1832 г. он был назначен министром внутренних дел, Главное управление было преобразовано в Департамент духовных дел иностранных исповеданий и в таком виде включено в структуру Министерства внутренних дел. Таким образом, статус данного органа стал соответствовать структурному подразделению министерства, в отличие от главных управлений, директора которых в исследуемый период обладали практически равными правами с министрами. Его передача в состав министерства объяснялась тем, что понятие охрана безопасности и


1 Состав и предметы Медицинского департамента. СПб., 1828. -110-


общественного порядка включало и контроль за деятельностью религиозных сект, раскольников, а также за всеми церковными организациями и объединениями, не относящимися к православной ветви христианства.
По Высочайшему указу от 17 июня 1836 г. последовало полное преобразование медицинского управления и из ведения Медицинского департамента была изъята функция заготовления медикаментов и других врачебных припасов, для чего в структуре Министерства внутренних дел был образован Департамент казенных врачебных заготовлений, а Медицинский департамент был обновлен и существенно изменен в составе и структуре1: в результате были объединены 1-е отделение прежнего Медицинского департамента и Канцелярия генерал-штаб-доктора гражданской части с подчинением этому департаменту всех медицинских чиновников, учебных заведений, судебной медицины и медицинской полиции.
Медицинский департамент Министерства внутренних дел теперь состоял из директора (он же - генерал-штаб-доктор гражданской части), двух отделений и особого секретарского стола. 1-е отделение ведало распорядительной частью: устройством и управлением Императорской медико-хирургической академии в С.-Петербурге, Московским и Виленским ее отделениями; учетом и распределением врачей, ветеринаров и фармацевтов; определением, перемещением и награждением медицинских чиновников, фармацевтов и ветеринарных врачей; назначением пенсий их семьям, составлением годовой сметы на содержание гражданской медицинской части в государстве; бухгалтерией и контролем всех сумм; выдачей жалованья чиновникам, «делами экзекуторскими» и канцелярией. В компетенцию 2-го отделения входили дела медицинской полиции и судебной медицины - надзор за гражданскими больницами, соблюдением медицинских инструкций, развитием сети больниц, надзором за врачами и повивальными бабками, их способами лечения; рассмотрение рапортов по судебно-медицинским делам; контроль за открытием новых аптек, за продажей лекарственных и косметических средств, определение и


1 ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. XI. № 9 317. -111-


увольнение аптекарских чиновников при аптеках Приказов общественного призрения; рассмотрение медико-топографических описаний губерний, заведывание минеральными водами; надзор за привитием оспы и карантинами, принятие мер против эпидемий. Секретарский стол отвечал за делопроизводство и кадровое обеспечение самого департамента, а также за составление отчетов о деятельности Медицинского департамента и суммах на его содержание.
Созданный именным указом 17 июня 1836 г.1 в Министерстве внутренних дел Департамент казенных врачебных заготовлений, в обязанности которого входило заготовление для армии и флота аптекарских материалов, приготовление лекарственных средств, заготовление хирургических инструментов, управление аптечными магазинами, казенными аптеками, определение, перемещение и увольнение чиновников подведомственных частей, состоял из II и III отделений бывшего Медицинского департамента.
В период управления министерством А.Г. Строгановым (1839-41 гг.) значительных изменений в организации ведомства не происходило, были созданы лишь несколько новых комиссий2. Более значительные изменения в структуре министерства были произведены министром Л.А. Перовским (1841-1852 гг.). Так, в 1842 г. была учреждена Особая канцелярия при министре внутренних дел, а Общая канцелярия министерства преобразована в Департамент Общих дел. Департамент сохранил прежние функции канцелярии и состоял из трех отделений3.
Первое отделение рассматривало дела по высочайшим указам; распоряжениям по случаю императорских путешествий; дела о штатах


1 Высочайше утвержденное учреждение медицинского департамента. Именной указ, данный Сенату // ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. XI. №9 317.
2 Так, в 1839 г. была создана комиссия для окончания счетов бывшего Медицинского департамента, которая просуществовала до 1845 г. и была преобразована во временное счетное отделение Департамента казенных врачебных заготовлений; в 1840 г. была создана комиссия для устройства разных источников городского хозяйства.
3 О определении вице-деректоров в департаменты Министерства внутренних дел и о переименовании канцелярии оного в Департамент общих дел министерства. Сенатский, по Высочайшему повелению // ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. XVII. № 15 634. -112-


центральных учреждений МВД; дела по представлениям министра и его переписке о назначении, перемещении, награждении, увольнении и пенсиях гражданских губернаторов, вице-губернаторов и градоначальников и о назначении им разного рода пособий; рассматривало дела, требовавшие соблюдения особой тайны или непосредственного надзора министра и особой срочности; об открытии типографий при губернских и областных правлениях, об организации издания «Губернских ведомостей»; заведовало кадровым составом управ благочиния, губернских правлений, а также канцелярий губернаторов и градоначальников; назначением наград «за человеколюбивые подвиги и неслужебные отличия»; а также вело дела, требовавшие общих распоряжений по всем или нескольким департаментам министерства.
В ведении второго отделения находились дела по сословным (дворянским и купеческим) выборам; по вопросам об устройстве дворянских пансионов и домов; о назначении наград, пенсий и других пособий служащим по делам дворянства; дела по возведению в почётное гражданство; по учреждению опек над умалишёнными и малолетними. Также это отделение собирало сведения о древних зданиях и памятниках старины, вело переписку о музеях и иных подобных заведениях.
Третье отделение рассматривало все дела о преступлениях против православной веры; давало распоряжения по делам Совета министра внутренних дел, Статистического отделения Совета и рассматривало предложения и проекты перед внесением их в Совет министра внутренних дел; ведало штатами всех подведомственных мест и их мундирами; рассматривало отчеты губернаторов и градоначальников, делало из них выписки перед внесением в Совет министра внутренних дел.
В том же 1842 г. были учреждены должности вице-директоров во всех департаментах, для замещения директоров во время их отсутствия. Это было обосновано необходимостью выездов руководителей департаментов в командировки для ознакомления с положением дел на местах. -113-
В ходе начавшейся после поражения в Крымской войне реформы военного ведомства, в него из Министерства внутренних дел в марте 1859 г. был передан Департамент казенных врачебных заготовлений.
Подготовка к проведению Крестьянской реформы потребовала дальнейшего совершенствования структуры министерства. Так, в марте 1858 г. на основе Статистического комитета министерства был создан Центральный статистический комитет, состоявший из двух отделов: статистического и земского. Общее руководство новым органом осуществлял товарищ министра внутренних дел, а в каждый из отделов входили по три члена.
Таким образом, исследование организации министерства внутренних дел в рассматриваемый период показывает, что в целом его структура окончательно сформировалась к середине 20-х годов XIX в. Дальнейшие преобразования носили частный характер, и были связаны с возникновением новых общественных отношений, для контроля и управления которыми государство совершенствовало свои организационные структуры. Общий консерватизм внутренней политики императора Николая I обусловил стабильность и организационной структуры основных звеньев государственного аппарата. Не исключением стало и Министерство внутренних дел. Только во второй половине 50-х годов XIX в. начинаются новое реформирование структуры министерства, которое связано с подготовкой и отменой крепостного права, созданием всесословных органов городского и земского самоуправление, реформой правоохранительной системы. Все эти преобразования привели к существенному изменению правового статуса Министерства внутренних дел, изменению его структуры и компетенции. Однако большинство из них происходило за пределами исследуемого периода. -114-

 

далее



return_links();?>

2004-2019 ©РегиментЪ.RU