УправлениеСоединенияГвардияПехотаКавалерияАртиллерияИнженерыВУЗыПрочие части


МВД и ОКЖ

 

 

Главная

Библиотека

Музыка

Биографии

ОКПС

МВД и ОКЖ

Разведка

Карты

Документы

Контакты

Ссылки


Яндекс цитирования


Рейтинг@Mail.ru


Яндекс.Метрика




§ 1.3. Организационно-правовые меры по усилению полиции накануне и в годы Первой мировой войны.

 

В условиях войны, когда в стране наблюдался социально-экономический, внутриполитической кризис, сопряженный с осложнением криминогенной обстановки, возникла необходимость в принятии срочных мер, направленных на усиление полиции.
Вопрос о необходимости коренного реформирования полиции возник задолго до начала Первой мировой войны. Так, накануне революции 1905-1907 гг. под председательством члена Государственного Совета графа А.П. Игнатьева было образовано Особое совещание по пересмотру «всей совокупности исключительных законоположений, установленных для охраны государственного порядка», которое сформулировало основные направления реформы полиции1.
По мнению комиссии, существовал целый ряд причин, устранение которых, привело бы «к поднятию общего служебного уровня полиции»: низкая материальная обеспеченность и обремененность чинов полиции обязанностями, не относящимися к охране «порядка и общественного спокойствия»; отсутствие


1 Материалы по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений. Ч. 1. – СПб., 1906. -63-


образовательного ценза; малочисленность личного состава; обособленность отдельных учреждений полиции; отсутствие общего полицейского устава и многое другое1. По итогам работы комиссии был составлен исторический обзор мероприятий общего характера по охране государственного порядка, основанный на большом аналитическом материале. Также были проанализированы материалы как о действующем законодательстве России, так и об иностранном законодательстве, регламентировавшем деятельность полиции2.
Однако проведению реформы полиции помешала начавшаяся в 1905 г. революция, в ходе которой изменился государственный строй Российской империи. В апреле 1906 г., накануне открытия Первой Государственной Думы Особое совещание под председательством А.П. Игнатьева было закрыто. Революция 1905-1907 гг. наглядно продемонстрировала слабость полиции, которая не смогла в должной мере обеспечить охрану общественного порядка, взять контроль над ситуацией в стране.
Государственные преобразования и изменения в общественной жизни, произошедшие в ходе революции 1905-1907 гг., вызвали необходимость вернуться к вопросу о реформировании полиции, для чего уже осенью 1906 г. была образована Междуведомственная комиссия под председательством товарища министра внутренних дел А.А. Макарова. В нее вошли представители: Военного министерства, Министерства юстиции, Государственной канцелярии и, соответственно, МВД3. В задачи комиссии входило: пересмотреть действующее


1 Журнал Высочайше учрежденного Особого Совещания по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений. – СПб., 1906. – С. 23.
2 Записка профессора В.Ф. Дерюжинского, командированного за границу для изучения некоторых вопросов по охранению в западно-европейских государствах порядка и спокойствия. СПб., 1905.; Записка члена Совета министра внутренних дел В.Э. Фриша, командированного за границу для изучения некоторых вопросов по охранению государственного и общественного порядка в западно-европейских государствах. – СПб., 1905.
3 Краткая объяснительная записка к заключению Междуведомственной комиссии, под председательством сенатора А.А. Макарова, по преобразованию полиции в Империи. – СПб., 1911. – С. 2. -64-


законодательство, определявшее «условия службы и порядок деятельности чинов полиции»; выработать соответствующие времени проекты преобразования полиции; подготовить проект правового регулирования деятельности полиции; завершить работу по подготовленному совещанием А.П. Игнатьева проекту «Исключительного положения»; принять участие в подготовке проекта закона о неприкосновенности личности. Важнейшими вопросами, которые пыталась решить комиссия, были вопросы об освобождении полиции от не свойственных ей обязанностей, повышении денежного содержания чинов полиции, объединении полиции с Отдельным Корпусом жандармов в центральных и местных учреждениях, а также согласование деятельности офицеров Корпуса жандармов с деятельностью членов судебного ведомства при осуществлении дознания по политическим преступлениям1.
Кроме того, комиссией было обращено внимание на кадровую проблему полиции и социальную защищенность ее служащих. Комиссией было отмечено, что «действующие ныне штаты лишают полицию возможности даже безбедного существования и создают чуть ли не освященное обычаем право ее на получение праздничных и иных … поборов»2.
Одним из проектов реформирования полиции был «Проект учреждения Государственной стражи в России», предложенный сенатором В.Э. Фришем.
Проект предполагал объединить наружную, сыскную, охранную, портовую и речную полицию, Отдельный Корпус жандармов и полицейскую стражу в Корпус Государственной стражи, который в дисциплинарной и строевой части подчинялся бы Военному министерству, а в части исполнения служебных обязанностей по охране общественного порядка и общественной безопасности – министру внутренних дел. Планировалось создать новую должность – командир Корпуса Государственной стражи. Государственная стража, в свою очередь, должна была


1 Курлов П.Г. Гибель Императорской России. – М.: Современник, 1991. – С. 114.
2 Краткая объяснительная записка к заключению межведомственной комиссии под председательством сенатора А.А. Макарова по преобразованию полиции в империи. – СПб., 1911. – С. 56. -65-


быть военной организацией, подразделяться на судебную полицию и исполнительную полицию (полицию безопасности), а комплектоваться из военных чинов действительной службы. При этом к содействию войск она могла прибегать только в крайних случаях. Вся Государственная стража, включая и судебную полицию, должна находиться на местах в ведении губернаторов и градоначальников. Полиция «благосостояния» целиком передавалась в ведение городских и земских общественных учреждений1.
Проект В.Э. Фриша был отвергнут из-за «исключительной трудности проведения в жизнь», так как он коренным образом перестраивал работу всех действующих организаций2.
В марте 1907 г., выступая в Государственной Думе, П.А. Столыпин заявил: «Новым в области полицейской будет предлагаемый вниманию Государственной Думы Устав полицейский, который должен заменить устаревший Устав о предупреждении и пресечении преступлений и точно установить сферу действий полицейской власти»3.
«Устав о предупреждении и пресечении преступлений» предъявлял к деятельности полиции непомерные требования. Полиции предписывалось, чтобы «благочиние, добронравие, порядок и все предписанное законом для общей и частной пользы было исполняемо и сохраняемо». В то же время не давалось прямых указаний на то «каким образом и в каких пределах полиция обязана осуществлять свои права для достижения общественной безопасности и спокойствия»4.
Для анализа полицейской практики и действующего законодательства, регламентирующего работу полиции, и подготовки нового проекта реформы


1 Объяснительная записка к проекту схемы организации Государственной стражи в России. ГА РФ. Ф. 102. Оп. 261. Д. 203.
2 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 74. Л. 11.
3 Государственная Дума. 1906-1907 годы. Стенографические отчеты. – М.: Правовая культура, 1995. Т. 2. – С. 16.
4 Журнал Высочайше учрежденного Особого Совещания по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений. – СПб., 1906. – С. 19. -66-


полиции в январе 1908 г. была образована подкомиссия под председательством директора Департамента полиции М.И. Трусевича, которой было изучено действующее законодательство Российской империи и зарубежных стран о
полиции. Подкомиссия составила перечень обязанностей полиции со ссылкой на Свод законов Российской империи, инструкции и распоряжения ведомств и т.д.
Все эти обязанности были разбиты по группам, детально рассмотрены. Некоторые обязанности планировалось делегировать земским, городским и другим учреждениям1, некоторые упразднить2.
В ноябре 1908 г. подкомиссией М.И. Трусевича был представлен «Проект основных положений преобразования полиции в Империи»3. Проект включал в себя три раздела: «Учреждение полиции», «Отдельный корпус жандармов», «О сложении с полиции некоторых лежащих на ней обязанностей».
В проекте содержалось определение полиции: «Полиция есть орган правительственной власти. В пределах возложенных на нее обязанностей, полиция наблюдает за исполнением законов и обязательных постановлений и принимает меры к предупреждению, обнаружению, устранению и преследованию деяний, направленных против государственного и общественного порядка, а равно личной и имущественной безопасности». Это было первой статьей проекта. Во второй статье была определена структура органов управления полицией – «Министр внутренних дел, шеф жандармов, есть главный начальник полиции и Отдельного корпуса жандармов»4.
Главный помощник министра внутренних дел, согласно проекту, имел должность товарища министра внутренних дел, который заведовал полицией и являлся командиром Отдельного Корпуса жандармов. Губернатор являлся начальником полиции в губернии; начальник области − в областях; градоначальник − в городах. Много споров вызвала статья 5 проекта, которая содержала положение об учреждении новой должности − помощника губернатора по полицейской части.


1 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 41-47, 49.
2 Там же. Д. 41-47, 49. Л. 48.
3 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 261. Д. 186. Л. 1-54.
4 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 261. Д. 186. Л. 3. -67-


«Ближайшее (под руководством губернатора) заведование полицией, а также начальствование над чинами Отдельного корпуса жандармов в пределах губернии, области или градоначальства принадлежит помощнику губернатора (начальника области и градоначальника) по полицейской части. Объем власти коего подробно определяется издаваемой товарищем министра внутренних дел − шефом жандармов инструкцией, а равно поручениями губернатора (начальника области или градоначальника)»1. В Особой канцелярии при губернаторе концентрировалась производство всех дел по полицейской части. Губернские жандармские управления упразднялись.
Принятые меры позволили бы укрепить централизацию полицейской службы с единым руководством. Предполагалось, что реализация проекта устранит трения в работе между жандармерией и полицией.
Статья 8 проекта определяла полномочия помощника губернатора по полицейской части. В ней указывалось: «Помощнику губернатора (начальника области или градоначальника) по полицейской части подчинены полицмейстер губернского города (или полицмейстеры в столицах), начальник охранного отделения, начальники крепостных жандармских команд, начальники местных жандармских железнодорожных полицейских отделений и командиры местных эскадронов»2.
В проекте полиция, «сообразно характеру выполняемых ею функций, разделялась на полицию: наружную, административную, судебную, розыскную и сыскную»3.
Проект предоставлял министру внутренних дел право объединять указанные виды полиции в тех районах, где разделение было невозможно в связи с недостатком кадров.


1 Там же. Л. 4.
2 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 261. Д. 186. Л. 5.
3 Там же. Л. 9-13. -68-


Во второй части проекта было указано, что помощник губернатора по полицейской части назначался из числа офицеров Отдельного Корпуса Жандармов, который сохранял особую военную организацию1.
Третий раздел «О сложении с полиции некоторых лежащих на ней обязанностей» касался вопросов, которые не отвечали прямому назначению полиции, а именно обязанностей по проведению денежных сборов, по исполнения поручений ведомств, вручению повесток, присутствию при составлении разного рода актов и т.п.2
В декабре 1908 г. было начато обсуждение проекта совместно с заинтересованными учреждениями. А.А. Макаров, выступая со вступительным словом, указал, что необходимость «реформы полиции настолько очевидна, что не нуждается в особых доказательствах. Россия только что пережила революцию, весьма тревожное время, причем последнее, с одной стороны, обнаружило крупные достоинства русской полиции, исключительно которой страна обязана победой над революцией, а с другой, выяснило и ее недостатки последние выступили особенно резко, когда вследствие наступившего сравнительного успокоения, пришлось переходить на мирное положение»3 «Ряд предпринятых в это время ревизий деятельности полицейских учреждений обнаружил дезорганизацию полиции,
склонность ее к превышению власти и расшатанность дисциплины. Результаты упомянутых ревизий послужат критерием для определения отрицательных условий полицейской службы, устранение которых должно составить ближайшую задачу комиссии, хотя необходимо сознаться, что ввести полицию в норму и привести ее деятельность в соответствие с нормальным течением жизни в государстве  представляется делом весьма трудным»4.
При обсуждении проекта споры вызывало положение о помощнике губернатора по полицейской части. Отзывы губернаторов показали, что большинство из них были против реформирования полиции на основании


1 Там же. Л. 40-45.
2 Там же. Л. 46-53.
3 ГА РФ. Ф. 102. Оп. Д. 28. Л. 3.
4 Там же. 2-е д-во. 1907. Д. 14. Ч. 4. Лит. Г. Л. 85. -69-


представленного проекта. В первую очередь, губернаторов не устраивало введение должности «помощника губернатора по полицейской части», фактически лишавшее их непосредственной власти над полицией.
На рассмотрение Совета министров были представлены три документа: «Заключение Междуведомственной комиссии, под председательством сенатора А.А. Макарова, по Проекту закона о преобразовании полиции в Империи» с объяснительной запиской, проекты «Учреждения полиции» и «Устава полицейского».
В «Заключении» был определен порядок осуществления реформы полиции.

В нем предусматривалось, что переустройство полиции следовало вводить в 50 губерниях, которые управлялись по «общему учреждению губернскому с присоединением к ним губернии Севастопольской, чтобы новые узаконения вошли в силу одновременно в этих губерниях». В этой же части предусматривались необходимые изменения и дополнения к действующим законоположениям, перечислялись обязанности, снимаемые с полиции и передаваемые в другие ведомства и организации1.
В «Учреждении полиции» излагалась организация реформированной полиции, определялись ее виды; нормы личного состава полицейских чинов, их оклады; источники финансирования2.
«Устав полицейский» представлял собой свод правовых норм, определявших служебные права и обязанности чинов полиции. Этим Уставом предполагалось заменить «Устав о предупреждении и пресечении преступлений». В проекте Устава


1 Заключение Междуведомственной комиссии, под председательством сенатора А.А. Макарова, по Проекту закона о преобразовании полиции в Империи. – СПб., 1911. – С. 1-53.
2 Учреждение полиции. Проект, выработанный Междуведомственной комиссией под председательством А.А. Макарова по преобразованию полиции в Империи. – СПб., 1911. – С. 1-71. -70-


указывались «условия и порядок исполнения» полицией возложенных на нее обязанностей1.
Что касается организации политической полиции, то в нее не вносилось никаких изменений, поскольку проект реформы не затрагивал Отдельный Корпус жандармов, его структуру и функции. В объяснительной записке к «Заключению» указывалось, что комиссия не считает своей компетенцией касаться «постановлений и правил, на которых зиждется Корпус жандармов»2.
Обсуждение представленных материалов в Совете министров состоялось 12 июля 1911 г. Серьезные замечания были высказаны лишь министром финансов В.Н. Коковцовым по финансовой стороне реформы. По данным МВД Российской империи на содержание реформированной полиции необходимо было выделить 118 млн рублей (в 1909 г. расход на содержание полиции составил 11 990 594 рубля в год)3.
Эта сумма понадобилась бы при проведении реформы только в 50 губерниях, а если считать всю Россию, то расходы возрастали еще на 30 млн рублей. В.Н. Коковцов предлагал проводить реформу не сразу в 50 губерниях, а постепенно, по отдельным районам.
Совет министров не посчитал нужным вносить в проект какие-либо серьезные изменения. Что же касается финансовой стороны реформы, то было решено «изыскать все приемлемые способы к всемерному облегчению вызываемой финансовой тяготы, не нарушая главных оснований настоящего преобразования»4.
В 1912 г. проект реформы полиции комиссии Макарова, одобренный Советом министров, были отправлен на рассмотрение Государственной Думы. Уездные исправники согласно проекту переименовывались в уездных


1 Устав полицейский. Проект, выработанный Междуведомственной комиссией под председательством А.А. Макарова по преобразованию полиции в Империи. – СПб., 1911. – С. 1-61.
2 Краткая объяснительная записка к заключению Междуведомственной комиссии под председательством А.А. Макарова по преобразованию полиции в Империи. – СПб., 1911. – С. 26.
3 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 261. Д. 203. Л. 32об.
4 Там же. 2 д-во. 1907. Д. 14. Ч. 4. Л. 85. -71-


начальников, предполагалось упразднить уездные и городские полицейские управления и заменить их канцеляриями при уездных начальниках и полицмейстерах. Учреждались новые должности старших офицеров полицейской стражи, вместо инспекторов, и новые должности помощников становых приставов.
Околоточные надзиратели переименовывались в полицейских надзирателей с присвоением вместо XIV класса по должности − X класса. В сельской полиции − волостные старшины, сельские старосты и десятские только формально включались в состав полиции.
Для определения численного состава полиции в каждом городе или уезде предполагалось установить особые нормы соотношения между численностью населения и полицией. Для лиц, желающих занять полицейские должности, устанавливались соответствующие «общеобразовательный и давностно-служебный» цензы.
Планировалось увеличить денежное содержание чинов полиции, а его размер определять в зависимости от разряда местности, где проходила служба полицейского. Комиссия особо подчеркивала, что «только такое содержание, которое позволит полиции на всех ее ступенях существовать безбедно и не будет направлять помыслов и действий служащих в сторону тайного заработка хлеба, только оно поставит чинов полиции на правильный путь нестяжания и даст начальству нравственное основание применять беспощадно преследование за всякое лихоимство»1. Предлагалось снять с полиции обязанности, «не соответствующие ее назначению», и передать их другим ведомствам.
Главным недостатком проекта являлось то, что им не предусматривалось единство полиции. По замыслу комиссии продолжали существовать различные виды полиции, остававшиеся в ведении различных ведомств. Так, полиция дворцовых городов оставалась в ведении министра Императорского дворца, а казенная лесная стража − главного управления земледелия и землеустройства.


1 Краткая объяснительная записка к заключению Междуведомственной комиссии, под председательством А.А. Макарова, по преобразованию полиции в Империи. – СПб., 1911. – С. 56. -72-


Сохранились также полевая и охотничья стража; выборная сельская полиция. Не претерпевал изменений Отдельный Корпус жандармов. Предполагалось, что численность чинов полиции в 50-ти губерниях, после проведения реформы, составит 108 318 человек1.
В связи с тем, что в структуре МВД Российской империи было большое количество видов полиции, в ходе указанного реформирования продолжала сохраняться задача построения единообразной полиции в масштабах всего государства2.
В результате обсуждения было образовано Особое совещание из представителей МВД, Министерства финансов, Государственного контроля для обсуждения и выработки законопроекта с установлением окладов полицейским чинам3. При обсуждении проекта реформы в целом было достигнуто соглашение, однако не по всем пунктам, а именно – оклады денежного содержания чинов полиции стали ниже предполагаемых и распределены на пять разрядов вместо четырех, как планировалось4.
В Заключении Совета министров было указано: «… В существе своем они (проекты) заслуживают полного одобрения как серьезный шаг к коренному преобразованию нашего обветшалого полицейского строя, не соответствующего уже усложнившимся запросам текущей жизни»5.
Главным идеологом и инициатором проекта являлся П.А. Столыпин. После его смерти интерес к законопроекту упал, в связи с чем реализован проект реформы полиции, как и предыдущие проекты, не был. 16 декабря 1912 г. министр внутренних дел А.А. Макаров, являющийся главой Комиссии, ушел в отставку. Новым министром внутренних дел был назначен Н.А. Маклаков, который вернул уже поступивший к тому времени в


1 Вестник полиции. 1913. № 2. – С. 32.
2 Яковлев К.Л. Министерство внутренних дел в государственном механизме Российской империи (1802-1811 гг.). – М., 2002. – С. 168-169.
3 Перегудова З.И. Указ. соч. – С. 391
4 ГА РФ. Ф. 102. 2-е д-во. 1907. Д. 14. Ч. 4. Лит. Г. Л. 79.
5 ГА РФ. Ф. 102. 2 д-во. 1907. Д. 14. Ч.4. Л. Г. 79. -73-


Государственную Думу проект реформы полиции для доработки и нового обсуждения1.
Н.А. Маклаков считал, что проект реформы ничего не дает в смысле объединения полиции и в «этом отношении проект представляет собой несколько шагов назад»2. Для обеспечения поддержки позиции нового министра внутренних дел в феврале 1913 г. в Петербурге было созвано совещание губернаторов по вопросам полицейской службы. На совещании постатейно был рассмотрен проект «Учреждения полиции». Идея А.А. Макарова о создании должности помощника губернатора по полицейской части была отклонена. Подверглись изменению статьи, связанные с этой должностью и касавшиеся взаимоотношений между чинами общей полиции и Отдельного Корпуса жандармов. С проектом «Устава полицейского» большинство участников совещания согласилось полностью3.
11 сентября 1913 г. законопроект о реформе полиции был представлен в Государственную Думу, где для его рассмотрения была образована особая комиссия под председательством октябриста Н.А. Хомякова. В думской комиссии обсуждался вопрос о передаче дознаний по политическим делам судебным следователям от жандармов. Депутаты также высказывались об упразднении Корпуса жандармов, в связи с чем В.Ф. Джунковский заявил: «По <…> вопросу о возможности упразднения Отдельного корпуса жандармов можете сообщить, что этой возможности нет и быть не может. Серьезно об этом не могло быть и речи, так как Отдельный корпус жандармов – учреждение совершенно самостоятельное и независимое. <…> Речь могла и может идти лишь о некоторых изменениях в делах, составляющих круг ведения и обязанностей Отдельного корпуса жандармов, о перемещении каких-нибудь функций деятельности учреждениям и о несколько ином распределении обязанностей»4. В дальнейшем, на допросах в Чрезвычайной следственной комиссии Временного правительства он сообщил: «Мне хотелось


1 Вестник полиции. 1913. № 45. – С. 996.
2 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 71. Л. 22.
3 Вестник полиции. 1913. № 7. – С. 156-158.
4 ГА РФ. Ф. 826. Оп. 1. Д. 11. Л. 49. -74-


отобрать от корпуса жандармов всю политическую часть и учредить политический орган, в который не входили бы офицеры. Вот в чем была моя основная мысль»1.
Слабость полиции в условиях подготовки реформы в 1914 г. подчеркивал екатеринбургский полицмейстер: «в настоящее время озлобление и неуважение к полиции существует у населения не исключительно благодаря плохим качествам чинов полиции, а потому, что полиция, перегруженная и переобремененная массой работы не имеет физических сил охранять город и жителей от преступного элемента, посягающего на личность и имущество обывателей и вполне удовлетворять требованиям населения»2.
Помимо готовящейся реформы полиции, власть предпринимала и иные меры, направленные на повышение денежного довольствия полицейских. Так, с января 1914 г. начинал действовать закон об улучшении земских и городских финансов, согласно которому государственное казначейство брало на себя половину расходов на содержание полиции. Для этих целей МВД в 1914 г. было выделено 5 млн. руб., что, как представляется, являлось явно недостаточным, т.к. еще в 1913 г. потребности МВД оценивались в 10 799 170 руб. Оставшаяся сумма была выделена лишь в конце 1915 г.3
Кроме того, в связи с начавшейся войной 2 сентября 1914 г. Советом министров было выделено 500 000 рублей Министерству внутренних дел «для принятия особых мер охраны по случаю военного времени». Денежные средства выделялись на усиление деятельности полиции по предупреждению и пресечению преступлений, а также на усиление охраны государственного и общественного порядка. Расходование денег было направлено на образование военно-полицейских команд, на наем особых надзирателей для надзора за политическими ссыльными,


1 Допрос В.Ф. Джунковского 2 июня 1917 г. // Падение царского режима. Стенографические отчеты допросов и показаний, данных в 1917 г. в Чрезвычайной комиссии Временного правительства. – М., 1925. Т. 5. – С. 69.
2 Петров А.В. Полиция и милиция Урала и Западной Сибири в начале XX в. – М., 2007. – С. 41-42.
3 Москвитин Ю.Н. Полиция Томской губернии в 1867 – 1917 гг. (Устройство, численность и материальное обеспечение служащих): дис. … канд. ист. наук: 07.00.02 / Москвитин Юрий Николаевич. – Барнаул, 2004. – С. 115. -75-


на содержание поднадзорных, на сыскные надобности, на усиление секретной агентуры и другие экстренные расходы1.
Необходимо отметить, что накануне Первой мировой войны власть принимала законы об укреплении полиции в отдельных городах. Например, 8 февраля 1914 г. комиссия по законодательным предположениям Государственной
Думы рассмотрела законопроект об усилении полиции городах: Костроме, Чернигове и Нежине2. В Костромской городской полиции было предложено учредить должности: 1 пристава, 10 околоточных надзирателей, 2 столоначальников городского полицейского управления, 1 регистратора, 3 письмоводителей при приставе; увеличить оклад содержания полицмейстера на пятьсот рублей и его секретаря − на 75 рублей в год, упразднить 4 должности помощника пристава. В составе Черниговской городской полиции было предложено учредить 8 должностей околоточного надзирателя, а в действующий штат Нежинской городской полиции учредить должности − 1 пристава и 2 помощников пристава. Указанный закон вводился в действие с 1 января 1915 г. На покрытие расходов, вызванных принятием закона, было решено отпускать 20 877 рублей в год с 1915 г.. 12 февраля законопроект был передан бюджетной комиссии Государственной Думы. Таким образом, усиление полиции Российской империи осуществлялось по старому – в отдельных городах и губерниях происходило путем незначительного расширения штата полиция и повышения денежного содержания полицейских.
Представленные в Государственную Думу законопроекты об усилении полиции в отдельных городах свидетельствовали о том, что власть до конца не осознавала необходимость проведения масштабной реформы полиции на территории всего государства. Это отмечала и Комиссия по направлению законодательных предположений, которая требовала от руководства МВД
Российской империи обратить внимание на то, что законопроекты, касающиеся усиления полиции, составлялись в недостаточно систематизированном виде,


1 РГИА. Ф. 1276. Оп. 20. Д. 74. Л. 1-2; Ф. 1276. Оп. 10. Д. 130.
2 ГАРФ. Ф. 1102. Оп. 70. Д. 10/14744. Л. 14-16. -76-


представляя собой совершенно случайное соединение в одно целое отдельных ходатайств, поступающих в него от представителей местной администрации.

Комиссия полагала, что рассмотрение подобного рода законопроектов не дает возможности уяснить в достаточной степени общую картину необходимых мероприятий в отношении усиления полиции, что затрудняло принятие соответствующих законов. В этой связи, комиссия рекомендовала МВД вносить законопроекты не случайным порядком поступления отдельных ходатайств, а единым законопроектом1.
На количество законов, регламентирующих усиление полиции в отдельных городах и губерниях указывал и товарищ министра внутренних дел А.П. Морозов, который выступая 28 октября 1913 г. на заседании Государственной Думы, рассматривавшей вопрос «О продлении действия некоторых узаконений об усилении полиции», сообщил, что с июня 1908 г. по июнь 1912 г. всего было принято 29 законов об усилении полиции. «Всего на обеспечение реализации законов выделялось 847 349 рублей 50 копеек. Законами от 24 марта 1913 г. продлено действие законов, касающихся усиления полиции. Временный характер этих законоположений обусловливался предположением, что к 1914 г. будет закончена реформа полиции. Хотя труд по составлению проекта полицейской реформы уже закончен и представление по этому предмету уже внесено в Государственную Думу, но, в виду сложности вопроса и обширности представляемого материала, нельзя рассчитывать, чтобы утверждение проекта могло последовать до 1 января 1914 г. и потому является необходимым действие вышеупомянутых законов продлить на дальнейшее время»2.
В ходе Первой мировой войны продолжалось принятие мер, направленных на повышение эффективности деятельности полиции. Так в городах, имеющих важное транспортное, промышленное, стратегическое значение, создавались новые и увеличивались штаты существующих сыскных отделений.


1 ГА РФ. Ф.102.Оп. 79. Д. 10/15477. Л. 19-21.
2 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 70. Д. 12. Л. 194-206. -77-


В исторической и историко-правовой науке есть мнение, что в годы Первой мировой войны существенных мер по усилению полиции Российской Империи предпринято не было. Данной позиции придерживаются А.В. Борисов, А.Ю. Дунаева, А.Я. Малыгин, Р.С. Мулукаев, З.И. Перегудова, А.Ю. Фомичев1.
Однако анализ архивных фондов Департамента полиции МВД Российской империи, а также нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность полиции в годы Первой мировой войны не позволяет в полной мере согласится с данным мнением, так как в годы войны Совет министров продолжал издавать правовые акты, направленные на усиление полиции.

Необходимо отметить, что накануне Первой мировой войны помимо готовящейся реформы полиции Советом министров регулярно издавались нормативно-правовые акты, направленные на усиление полиции, однако они принимались в отношении отдельных административно-территориальных образований, например губерний, уездов, городов. Так, только за 1913 г. было принято более 560 узаконений, направленных на усиление полиции, которое, в основном, было выражено в незначительном увеличении штата полиции (к действующему штату добавлялось в среднем от одной до шести должностей), повышении денежного довольствия чинов полиции2.
Тенденция увеличения штатной численности чинов полиции в отдельных административно-территориальных образованиях с началом война сохранялась и существенно не изменилась. Например, 14 октября 1914 г. было принято 54


1 Борисов А.В., Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С. Полиция Российской империи: монография. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013; Перегудова З.И. Политический сыск России (1880-1917) / З.И. Перегудова. – 2-е изд., перераб. и. доп. – М.: РОССПЭН, 2013; Дунаева А.Ю. Реформы полиции в России начала ХХ века и Владимир Федорович Джунковский. – М.: Объединенная редакция МВД России, 2012. Фомичев А.Ю. Проекты реформы российской полиции в конце XIX начале XX века. – М.,1999.
2 Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1913 год. Отдел первый: Первое полугодие. № 1-135. СПб.: Сенатская тип., 1913. С. 77-82; Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1913 год. Отдел первый: Второе полугодие. № 136-283. СПб.: Сенатская тип., 1913. С. 126-138. -78-


узаконения1, учредивших должности чинов полиции в различных местах.
Увеличение штата было незначительным. Так, в составе Казанской городской полиции было учреждено шесть должностей городовых и одна должность околоточного надзирателя, в составе города Тифлиса – четыре должности младших городовых.
Можно отметить, что узаконения, изданные с целью усиления полиции, не имели системный характер, о чем свидетельствует то, что, например, только за 14 октября 1914 г. было принято 5 узаконений, увеличивающих штат полицейских чинов в Самарской губернии. Первым узаконением штатная численность была увеличена на две должности городовых, вторым – на пять должностей городовых, третьим – на две должности пеших городовых, четвертым – на две должности городовых, пятым – на одну должность городового. Таким образом, всего в штат Самарской полиции было введено двенадцать должностей.
19 декабря 1914 г. с целью усиления полиции в отдельных городах, уездах и губерниях было принято 68 узаконений2. Штатная численность чинов полиции при этом увеличилась незначительно. При этом, как и в вышеназванных узаконениях от 14 октября 1914 г., системный подход к увеличению штата полиции так же отсутствовал. Например, для усиления полиции в Астраханской губернии, было издано пять узаконений, из которых первое – увеличивало штат полиции на шесть должностей пеших стражников, второе – увеличивало соответственно на две должности городовых, третье – на пять должностей пеших городовых и две должности конных городовых, четвертое – на одну должность пешего полицейского стражника и пятое – на одну должность стражника, а всего, соответственно, на пятнадцать должностей.
Обозначенная тенденция усиления полиции сохранялась вплоть до Февральской революции 1917 г. Так, например, за первое полугодие 1915 г.
Советом министров было издано около 160 узаконений, направленных на усиление


1 Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1914 год. Отдел второй: Второе полугодие. – СПб.: Сенатская тип., 1914. – С. 3763-3765, 379.
2 Там же. С. 4995-4997, 5032-5033. -79-


полиции в отдельных городах, уездах, губерниях1. За второе полугодие 1915 г. было издано уже более 430 узаконений2. За первое полугодие 1916 г. с целью усиления полиции в отдельных городах, уездах и губерниях было издано около 400 узаконений3.
Указанные данные позволяют сделать вывод о том, что, не смотря на затягивание проведения реформы полиции, властью предпринимались меры по ее усилению, для чего Советом министров регулярно издавались соответствующие нормативно-правовые акты. Однако данных мер, безусловно, было недостаточно для того, чтобы кардинально повысить эффективность полиции.

В годы войны на работу полиции во многом повлияла проблема недостатка кадров. Например, во избежание массового ухода чинов наружной полиции добровольцами в армию, было принято решение о том, чтобы считать освободившиеся должности вакантными, а чинам соответственно была прекращена выдача содержания. С этой целью 14 февраля 1915 г. был принят циркуляр Департамента полиции МВД № 88 «О прекращении содержания чинам полиции, поступившим в действующую армию добровольцами»4.
Вышеуказанные данные позволяют сделать вывод о том, что предпринятые Департаментом полиции в годы Первой мировой войны меры по созданию кадрового резерва с целью скорейшей ликвидации вакансий в системе уголовного сыска явно были недостаточными для разрешения кадровой проблемы. Кроме того, эта проблема для службы в полиции была неразрывно связана с проблемой бытового и денежного обеспечения полицейских чинов.
Объяснялось это, прежде всего, низким денежным содержанием городовых, а также большой служебной нагрузкой. Городовой III разряда, начинавший службу в столичной полиции, получал в год 370 рублей или с учетом вычетов около одного


1 Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1915 год. Отдел первый: Первое полугодие. № 1-183. СПб.: Сенатская тип., 1916. – С . 41-45.
2 Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1915 год. Отдел первый: Второе полугодие. № 184-373. СПб.: Сенатская тип., 1916. – С . 72-82.
3 Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1916 год. Отдел первый: Первое полугодие. № 1-175. – СПб.: Сенатская тип., 1916. – С. 39-49.
4 РГИА. Ф. 1282. Оп. 1. Д. 1136. Л. 66 – 66 об. -80-


рубля в день. Прожить на такие деньги было непросто, а тем более содержать семью. Для сравнения, заработная плата чернорабочего в столице в 1913 г. составляла 1 рубль 24 копейки, каменщика — 1 рубль 97 копеек, токаря — 2 рубля 50 копеек в день1. Согласно данным Министерства финансов, только доход в 6000 рулей в год обеспечивал уровень жизни, подобающий «интеллигентной семье»2.
При этом в 1914 г. считалось, что минимальная заработная плата для «сносного» существования семьи (снимать комнату, воспитывать и обучать детей) составляла от 400 до 600 рублей в год3. В столичной полиции служило около 3500 нижних полицейских чинов, получавших в год менее 400 рублей4. Как следствие − ежегодно из полиции Петербурга увольнялось в среднем около 800 нижних чинов5.
Низкое денежное содержание и тяжелые условия службы не позволяли привлечь на службу в полицию достаточное количество образованных и способных людей.
Предпринятые в годы Первой мировой войны усилия по увеличению денежного содержания чинов полиции привели к тому, что их заработная плата была хоть и не существенно, но повышена. Так, заработная плата урядников составила примерно 480 рублей в год, надзирателей – около 500 рублей в год, приставов и околоточных надзирателей – 800-1000 рублей в год, полицмейстеров и уездных исправников – до 2800 рублей в год. Для сравнения, городские учителя получали в то время около 600 рублей в год, врачи – 800 рублей в год, члены городских управ – 1400 рублей в год, а городской голова – 3000 рублей в год6.


1 Россия 1913 год: Статистико-документальный справочник. СПб., 1995. – С. 313.
2 Власть и реформы. От самодержавия к советской России. – СПб.: «Дмитрий Буланин», 1996. – С. 559.
3 Петербург и его жизнь: сб. ст. – Санкт-Петербург: Жизнь для всех. 1914. – С. 193.
4 Там же; Назаренко А.М. Быт и нравы чинов Санкт-Петербургской столичной полиции в начале XX столетия // Политическая Россия: Прошлое и современность. Исторические чтения. Вып. IV. «Гороховая, 2» − 2007. ФГУК ГМПИР. СПб., 2008. – С. 73.
5 ЦГИА СПб. Ф. 569. Оп. 17. Д. 166. Л. 169.
6 Юдин Е.Г. Организационно-правовые основы оперативно-розыскной деятельности сыскной полиции Российской империи / Ивановский гос. энерг. ун-т. – Иваново, 2003. – С. 111. -81-


Несмотря на повышение заработной платы, содержание нижних чинов полиции во всех местностях было ниже заработка сельского рабочего, а становой пристав получал меньше любого служителя представительной купеческой конторы1.
Плотность полиции в столице и Москве была примерно одинаковой по сравнению с крупными городами Европы, однако в 1911-1915 гг. расходы на одного полицейского в Петербурге были в 2,5 раза, а в Москве – в 5 раз ниже, чем средние расходы на одного полицейского в западноевропейских столицах. Денежное содержание чинов полиции Российской империи в начале XX века считалось самым низким в Европе2, однако уровень преступности в столице и Москве был ниже, чем в Париже и Лондоне. Более того, в 1913 г. в Швейцарии на международном съезде криминалистов русская сыскная полиция в номинации «раскрываемость преступлений» была признана лучшей в мире.
Для того, чтобы предотвратить случаи несвоевременных выплат заработной платы чинам полиции, а также улучшить финансовое положение земских и городских учреждений, руководством МВД Российской империи было принято решение о том, чтобы половина денежных средств, направленных на финансирование полиции в городах и земствах, поступала из государственного казначейства. С этой целью 11 января 1915 г. МВД Российской империи был издан циркуляр № 14383, в котором содержалось указание губернаторам, начальникам областей и градоначальникам о необходимости сбора сведений о расходах на содержание полиции по отчетным данным 1914 г. и предоставлении в дальнейшем полученных сведений в Главное управление по делам местного хозяйства МВД.

Последнее в дальнейшем, обобщив полученные сведения, осуществляло ассигнования в соответствующие города и земства по возмещению половины расходов на содержание полиции в соответствии с действующими штатами и расписаниями (за исключением расходов на содержание чинов полиции,


1 Нарбутов Р.В. Полиция Российской империи (1862-1917 гг.): историко-правовой аспект. – М., 1992 – С. 114.
2 Фосдик Р. Организация полиции в Европе. – Пг.: Издание Петроградского Городского Самоуправления, 1917. Приложение 9. – С. 206.
3 РГИА. Ф. 1282. Оп. 3. Д. 115. Л. 3 об. – 7. -82-


учрежденных сверх установленного штата полиции, а также денежных выплат, осуществленных сверх установленных законов норм содержания и расходов на содержание помещений, отводимых для нужд полиции). На эти цели в 1915 г. в государственную казну было заложено 5 000 000 рублей. Несмотря на актуальность и важность вопроса о повышении эффективности деятельности полиции Российской империи, Государственная Дума не способствовала реализации данной задачи. В результате новые узаконения проводились в обход Государственной Думы в порядке статьи 87 Основных законов Российской Империи. К примеру, так были созданы сыскное отделение III разряда в Царицыне (Саратовская губерния) и сыскное отделение IV разряда в Александровске-Грушевском (область Войска Донского)1. Примечательно, что указанные законопроекты были одобрены Советом министров еще до начала войны и были направлены в Государственную Думу, однако там они
рассматривались более года и были введены в порядке статьи 87 в условиях крайней необходимости.
10 марта 1916 г. было опубликовано Высочайше утвержденное постановление Совета министров «Об улучшении, на время войны, материального положения полиции и Отдельного корпуса жандармов», которое для указанных чинов предусматривало введение суточных денег, составлявших 25-45% от оклада и столовых денег2.
23 марта 1916 г. Комиссия по направлению законодательной деятельности Государственной Думы отклонила ряд законов, принятых в порядке статьи 87 Основных законов Российской Империи, среди которых были постановления о расширении сети сыскных органов. Представляется, что это произошло по причине борьбы депутатов с практикой введения Советом министров законов, минуя Государственную Думу.
11 мая 1916 г. Совет министров принял постановление о процентной добавке к жалованию государственных служащих на период войны, в связи с вызванной


1 Шаламов А.Ю. Указ. соч. – С. 192.

2 СУ. 1916. Отд. 1. № 63. Ст. 450. -83-


войной дороговизной. Повышение зависело от уровня заработной платы - чем она была ниже, тем выше была процентная добавка. Аналогичным принципом руководствовались и городские власти, повышая в 1915 г. заработную плату служащим городских учреждений. Так, получавшим до 700 рублей в год заработную плату увеличили на 20%, а тем, у кого она было в пределах 1200 рублей - на 10%, служащим с высоким заработком повышения не было. Семьям государственных служащих, призванных на войну, выплачивалось 70% их жалования1.
В результате политических игр, амбиций Государственной Думы, укомплектованные и работающие сыскные отделения остались без финансирования и были либо распущены, либо сокращены2.
Противостоять нежеланию Государственный Думы увеличивать финансирование МВД Российской империи не смог даже Государственный Совет3. Осложнения внутриполитической обстановки, связанные с неудачами на фронте, трудностями военного времени, ростом преступности и революционного движения заставили власть принять срочные меры по усилению полиции. В этой связи министр внутренних дел А.Д. Протопопов в 1916 г. заявлял: «Я спасу Россию. Я чувствую, что я призван вытащить Россию из беды, спасти» 4.
26 сентября 1916 г. МВД внесло в Совет министров законопроект, в котором говорилось о неотложном усилении полиции и увеличении ее содержания5, а 30 октября 1916 г. Николай II, на основании ст. 87 Свода основных законов, утвердил Постановление Совета министров «Об усилении полиции в 50-ти губерниях


1 Великая война... Забытая война...: Архангельск в годы Первой мировой войны: (1914-1918): / Т. И. Трошина; Арханг. обл. ин-т переподготовки и повышения квалификации работников образования, Добровольное культурно-просветительное об-во «Норд». – Архангельск: КИРА, 2008. – С. 155.
2 ГА РФ. Ф. 102. 2 д-во. Оп. 1914 г. Д. 26. Л. 53, 62.
3 Демин В.А. Государственный совет Российской империи: состав, полномочия, структура, механизм функционирования: 1906-1917 гг. – М., 2007. – С. 151.
4 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. – М.: РГГУ, 2008. – С. 325.
5 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 313. С. 17. Л. 1. -84-
Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов»1.
Согласно постановлению, количество чинов городской полиции в 50 губерниях (за исключением Архангельска, Москвы, Петербурга и Ялты) должно было составить 42 926 человек2. Данным положением штат чинов полиции устанавливался в соответствии с численностью населении. Так, численный состав полицейских команд определялся по расчету один городовой на 400 жителей обоего пола (раньше – на 500 жителей). В уездах общее число полицейских стражников определялось по расчету один стражник на каждые 2 тыс. жителей обоего пола (раньше – на 2,5 тыс. жителей)3. Например, в Московском сыскном отделении было 4 чиновника и 60 полицейских надзирателей, а должно было стать соответственно 10 и 1504. Повышались оклады денежного содержания, для занятия классных чинов вводились образовательный ценз и наличие выслуги: «Для… начальников сыскных отделений и их помощников – окончание курса наук в объеме не ниже шести классов среднего учебного заведения или выдержание соответствующего испытания;… состояние не менее трех лет на военной службе в офицерских чинах или в течение не менее двух лет в должности помощника пристава или в соответствующих ей полицейских должностях…»5. Определяемые на государственную службу женщины, согласно положению, пользовались равными правами и преимуществами с мужчинами, занимающими соответствующие должности (кроме прав на награждение орденами и производства в чины), а также имели одинаковые обязанности и ответственность6.
Реализация намеченных Постановлением мер не состоялась во многом по причине недостаточного финансирования. 10 января 1917 г. на заседании Совета министров обсуждался вопрос о выделении денежных средств, необходимых для


1 СУ. 1916. № 307. Ст. 2426.
2 ГА РФ. Ф. 102. Оп. 261. Д. 215. Л. 1-6.
3 Борисов А.В., Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С. Полиция Российской империи: монография. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013. – С. 201.
4 Вестник полиции. 1916. №. 45. – С. 1062.
5 СУ. 1916. № 307. Ст. 2426. § 33. I.3; 33. II. 3.
6 Вестник полиции. 1916. № 41-42. -85-


осуществления положений Постановления. МВД испрашивало на 1917 г. для этих целей 51 866 605 руб., но Совет министров утвердил только 16 млн. рублей, с условием отнесения «сего расхода на ожидаемые сбережения от назначенной государственной росписи расходов на 1917 год»1.
Таким образом, произошедшие в начале XX в. изменения государственного устройства Российской империи существенно повлияли на внутриполитическую жизнь страны. Дарование Императором населению политических прав и свобод вызвало необходимость принятия неотложных мер по укреплению общественного порядка, усилению полиции. Компетенция полиции была расширена, также в структуре полиции были образованы новые, специализированные структурные подразделений.
Первая мировая война существенно повлияла на организацию деятельности полиции. Появление множества новых задач обусловило необходимость образования новых структурных подразделений, направленных на их выполнение.

Кроме того, рост преступности, революционных настроений и общественного недовольства вызвали необходимость усиления полиции.
Готовившаяся с 1906 г. по 1916 г. реформа полиции не состоялась во многом по причине бюрократических преград и непонимания власти необходимости усиления полиции. «Отсутствие необходимого культурного уровня общества, цивилизованного аппарата управления, низкая политическая культура предпринимательских кругов, практическое отсутствие «среднего класса», вопиющее хищение государственных средств, взяточничество, коррупция, нехватка элементарно грамотных и четных исполнителей – все это было непременным сопровождением реформаторских усилий»2. Другой причиной несостоявшейся реформы являлось также господствовавшее во власти в начале войны мнение о том, что война будет иметь скоротечный характер, в связи с чем не


1 Особые журналы Совета Министров Российской империи. 1917. – М.: РОССПЭН, 2009. – С. 55.
2 Сахаров А.Н. Тяжкий путь российского реформаторства // Российские реформаторы (XIX – нач. XX в.) / отв. ред. А.П. Корелин. – М.: Междун. Отношения. 1995. – С. 18. -86-


было необходимости принятия кардинальных мер по реформированию полиции. Но уже в 1916 г., когда было понято, что война в ближайшее время не закончится, необходимость реформирования полиции стала очевидной и властью были предприняты меры по усилению полиции, однако их реализации помешала Февральская революция 1917 г.
Тем не менее, нельзя не отметить, что, несмотря на то, что в начале XX века реформа полиции не состоялась, властью предпринимались некоторые меры по усилению полиции, в частности, были предприняты попытки увеличения штатной численности полиции и ее денежного содержания. Однако эти попытки, в основном, имели локальный характер. При этом принятие указанных правовых актов, прежде всего, было обусловлено ухудшением криминогенной обстановки в отдельных городах и губерниях, что подтверждается архивными данными, согласно которым, большая часть таких актов была издана в 1915-1916 гг. В условиях войны перечисленные меры по сути являлись незначительными, что фактически не повлияло на эффективность работы полиции. -87-

 

 



return_links();?>

2004-2019 ©РегиментЪ.RU