УправлениеСоединенияГвардияПехотаКавалерияАртиллерияИнженерыВУЗыПрочие части


 

 

Главная

Библиотека

Музыка

Биографии

ОКПС

МВД и ОКЖ

Разведка

Карты

Документы

Карта сайта

Контакты

Ссылки


Яндекс цитирования


Рейтинг@Mail.ru


Каталог-Молдова - Ranker, Statistics


лучший хостинг от HostExpress – лучший хостинг за 1$, хостинг сайта


Яндекс.Метрика




Александров О.Г. Чрезвычайное законодательство в России во второй половине XIX - начале XX в., Н.Новгород, 2000.

Кандидатская диссертация

 

Введение
Глава 1. Чрезвычайное законодательство в правовой системе России второй половины XIX- начала XX вв.
1.1. Место и роль чрезвычайного законодательства в правовой системе пореформенной России
1.2. Чрезвычайно-указное право в контексте действия Основных законов Российской империи 1906 г.
Глава 2. Административно-полицейские меры в чрезвычайном законодательстве
2.1. Охранительные административно-полицейские меры в чрезвычайном законодательстве
2.2. Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 14 августа 1881 г. и его роль в чрезвычайном законодательстве
Глава 3. Армия и военное судопроизводство в механизме реализации чрезвычайного законодательства
3.1. Использование военного судопроизводства в чрезвычайных условиях
3.2. Применение армии в условиях действия чрезвычайных законов
Заключение
Библиография

 

Введение
 

Актуальность темы исследования. Интерес к теме предпринимаемого исследования обусловлен тем, что преобразования, происшедшие в российском обществе и государстве в 90-е гг. XX в., привели к пересмотру в исторической и историко-правовой науке многих исторических фактов и положений, к новому осмыслению политико-правовых явлений российского прошлого, отходу от устоявшихся идеологических догм и сложившихся стереотипов. При этом настоятельно возникает необходимость учитывать в процессе развития правовой системы Российской Федерации исторический опыт прошлого, место и роль права в решении политических проблем того или иного периода отечественной истории.
В контексте указанного период отечественной истории государства и права второй половины XIX - начала XX вв., как этап проведения буржуазно-демократических реформ, привлекает постоянное внимание исследователей истории права. Вместе с тем за бортом исследований нередко остаются вопросы правительственной реакции на явления кризисного характера во внутренней политике государства, которые выразились в усилении ее репрессивной направленности и нашли отражение в чрезвычайном законодательстве Российской империи второй половины XIX - начала XX вв.
Ряд исторических процессов, имеющих определенные аналогичные проявления в современном развитии России, требует серьезного всестороннего исследования, поисков путей выхода из кризисной ситуации, ставят задачу проследить государственно-правовые механизмы реагирования государства на явления социально-политического характера. Поэтому извлечение определенных уроков прошлого и использование предшествующего опыта актуализируют настоящую работу, посвященную изучению чрезвычайного законодательства Российской империи второй половины XIX - начала XX вв.
Степень разработанности темы. В период до 1917г. чрезвычайное законодательство практически не изучалось. До Манифеста 17 октября 1905 г. и -3- принятия Основных законов в редакции 1906 г. исследование чрезвычайного законодательства было невозможно в силу причин политического характера -чрезвычайные законодательные акты не могли подвергаться критике. Одновременно ряд нормативных актов секретного характера были попросту недоступны для правового- анализа. В условиях нарастания кризисных явлений и формирования революционной ситуации в начале XX в. в правительственных кругах происходит поиск путей влияния на внутриполитические явления, в контексте которых анализировалось чрезвычайное законодательство, искались ответы на причины неэффективности предпринимаемых правительством чрезвычайных мер. Но необходимый анализ сделан не был, поскольку проблема не была разработана ни юридической наукой, ни юридической практикой.
Впервые попытку анализа чрезвычайного законодательства Российской империи предпринял В.М. Гессен в работе «Исключительное положение» (СПб., 1908), но автор остановился лишь на анализе «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 14 августа 1881г., не раскрывая содержания предшествующего и последующего чрезвычайного законодательства. Данная, объемная по содержанию, работа с ее детальным анализом является одним из немногих фундаментальных юридических исследований рассматриваемой проблемы.
Различным проблемам развития чрезвычайного законодательства была посвящена серия статей в газете «Право»: П. Калинин «По поводу усиленной охраны» (1904, № 48), В.А. Маклаков «Смертная казнь и законность» (1905, № 34), А.В. Горбунов «Политика исключительных мероприятий» (1907, № 43), В. Набоков «Скорострельные суды и разъяснения Совета Министров» (1908, № 41) и др. Но все они касались отдельных аспектов чрезвычайного законодательства и не раскрывали их взаимосвязи и роли во внутренней политике государства. К тому же после принятия Основных законов 1906г. понятие чрезвычайного законодательства стало иметь другую направленность - оно отождествлялось с законами, отступающими или приостанавливающими действия законов, принятых обычным порядком.
Проблеме соотношения текущего и чрезвычайного законодательства был посвящен ряд работ юристов: АС. Алексеев «Происхождение чрезвычайного -4- права и его политическое значение» (М, 1913), С.А. Котляревский «Юридические предпосылки русских основных законов» (М., 1912), Я.М. Магазинер «Чрезвычайно-указное право в России (ст. 87 Основных законов)» (СПб, 1911), Н.И. Лазаревский «Лекции по русскому государству и праву (СПб., 1908. Т. 1), Б.Э. Нольде «Очерки русского конституционного права» (СПб., 1907) и др.
После 1917 г. чрезвычайное законодательство рассматривалось как один из основных элементов карательной политики царизма в отношении партийных организаций и раскрывалось через призму исторических событий, отражая определенные периоды революционного движения, события 1905-1907г.г., Февральской и Октябрьской революций. Несмотря на определенную идеологическую направленность, исследования отразили широкий исторический материал, ввели в научный оборот широкий круг источников.
В контексте темы диссертационного исследования представляют интерес монографические работы П.А. Зайончковского «Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880г.г.» (М, 1964) и «Российское самодержавие в конце XIX столетия. (Политическая реакция 80-х начала 90-х гг.) (М., 1970), Н.А. Троицкого «Царские суды против революционной России. Политические процессы 1871-1880гг. (Саратов, 1976) и «Царизм под судом прогрессивной общественности. 1866-1895 гг.» (М., 1979), монография коллектива авторов «Россия в революционной ситуации на рубеже 1870-1880 гг.» (М., 1983). Под редакцией Б.С. Штенберга. Данной проблеме были посвящены сборники научных статей и документов: «Буржуазные реформы в России второй половины XIX в.» (Воронежский университет, 1988), многотомный фундаментальный сборник документов в восьми томах под редакцией Г.М. Деренковского «Второй период революции. 1906-1907 гг.»(М, 1957-1963), сборник документов «Совет министров Российской империи 1905-1906 гг.» (Л., 1990) и другие. Вместе с тем, эти издания не дают цельного представления о содержании чрезвычайного законодательства Российской империи во второй половине XIX - начале XX вв., нередко ограничиваясь цитированием большевистских и коммунистических лидеров. Это, естественно, породило определенный скепсис, проявившийся в 1990-е г.г. в отношении указанных изданий. -5-
Оценивая историографию в контексте диссертационного исследования, необходимо -остановиться на изучении вопросов применения военно-полицейских мер и военного судопроизводства в отношении гражданских лиц, закрепленных в чрезвычайном законодательстве. Проблема отражена в работах юристов начала XX в., опубликованных в газете «Право»: В. Бентам «Смертные казни» (1905, № 38), Л. Зайденман «Призыв военной силы для содействия гражданской власти» (1905, №4), В. Набоков «Скорострельные суды и «разъяснения» совета министров» (1906, №41), В. Ставрогин «Закон 27 июня 1907 г. (1907, № 28), Н. Тохчогло «По поводу смертных приговоров военных судов (1905, № 52) и другие. Далее (после 1917 г.) вопросы исследовались в работах Н.Н. Полянского «Эпопея военно-полевых судов 1906-1907 гг.» (М., 1934) и «Царские военные суды в борьбе с революцией 1905-1907 гг.» (М, 1958), который ограничился изучением применения военного судопроизводства в отношении гражданских лиц - участников революционных событий 1905-1907 гг. Более подробно механизму военного судопроизводства посвящена кандидатская диссертация по истории государства и права Н.П. Хайнак «Уголовно-процессуальные формы борьбы царизма с революционным движением в России второй половины XIX в.» (М., 1990). Военно-полицейским мерам посвящена работа В.Д. Поликарпова «Военная контрреволюция 1905-1906 гг.» (М., 1990). Но в указанной работе недостаточно уделяется внимания чрезвычайному законодательству.
Историографический обзор исследуемой проблемы позволяет обратить внимание на то, что в историко-правовой науке недостаточно уделялось внимания исследованию чрезвычайного законодательства, его месту и роли в правовой системе российской империи второй половины XIX - начала XX вв.
Предметом исследования является чрезвычайное законодательство самодержавия, направленное на охрану общественных и государственных порядков второй половины XIX - начала XX вв.
В диссертации дается характеристика чрезвычайного законодательства, исследуется практика его применения до и после принятия Основных законов в редакции 1906г. В данном аспекте анализируется статья 87 Основных законов, которая показывает несовершенство законодательного процесса в политических -6- целях. Одновременно в качестве объекта исследования выступают содержание чрезвычайного законодательства и практика его применения как системы мер охранительно-карательного характера.
Целью исследования является анализ чрезвычайного законодательства и исключительных мер по охране общественных и государственных устоев власти второй половины XIX - начала XX вв., изучение административно-полицейских и военно-полицейских мер, а также использование военного судопроизводства в отношении гражданских лиц. При этом прослеживаются вопросы эффективности и степени влияния чрезвычайных мер на преодоление кризисных явлений в России.
К задачам исследования относятся:
определение правовой природы и механизма издания чрезвычайных законов, их соотношение с процедурами издания и содержанием актов текущего законодательства;
комплексное изучение чрезвычайного законодательства как системы мер административно-полицейского и военно-полицейского характера, направленных на охрану общественного и государственного строя российской империи второй половины XIX - начала XX вв.;
изучение использования военного судопроизводства для обеспечения целей реализации чрезвычайного законодательства;
рассмотрение масштабов использования и эффективности воздействия чрезвычайного законодательства на социально-политические процессы и решения проблем кризисных ситуаций;
выявление содержательных особенностей положений чрезвычайного законодательства, которое по мере его применения получало статус постоянно действующих узаконений.
Методология исследования. Методологической основой исследования стали общенаучные методы и примыкающие к ним частно-научные методы познания: проблемно-хронологический, сравнительно-правовой, формально-юридический и др. В ходе исследования был применен сравнительно-исторический метод, дающий возможность изучить механизм создания и содержание чрезвычайного законодательства в Российской империи второй половины -7- XIX - начала XX вв. в соответствии с той исторической обстановкой, в которой оно возникло и действовало.
Нормативно-правовой базой исследования являются: акты, вошедшие в Полное собрание законов Российской империи, Свод законов Российской империи, Основные законы Российской империи, Уголовное уложение 1903г., Военно-судебный устав 1867г. (с дополнениями и разъяснениями), отдельные императорские указы, постановления, мемории Кабинета министров, а затем Совета министров, инструкций МВД, штаба Отдельного корпуса жандармов, постановления и инструкции Военного ведомства, Положение о военно-полевых судах, и другие правовые акты.
Источниковую базу диссертации составляют документы из фондов Департамента общих дел МВД, Совета министров, канцелярии военного министерства, Главного военно-судного управления, Штаба Харьковского военного округа, Отделения по охране общественной безопасности и порядка в г. Москве при московском градоначальнике, следственной комиссии по делам о распространении революционных воззваний и пропаганде, Департамента полиции МВД г. С-Петербурга, III отделения собственной его императорского величества канцелярии С-Петербурга, коллекция рукописей царского дворца, где находятся всеподданнейшие доклады, донесения, записки министров внутренних дел, хранящихся в Государственном архиве Российской Федерации, Российском государственном историческом архиве и Российском государственном военно-историческом архиве.
Научная новизна диссертации заключается в том, что это первое историко-правовое исследование, в котором раскрывается чрезвычайное законодательство в России во второй половине XIX - начале XX вв. В исследовании дается общая характеристика понятия чрезвычайного законодательства, показан его генезис. Впервые увязывается в единое целое проблема охраны общественных и государственных устоев власти средствами чрезвычайного законодательства через административно-полицейские, военно-полицейские меры и военное судопроизводство в отношении гражданских лиц. Элемент новизны состоит также в том, что в процессе исследования выявлены и введены в научный оборот ранее не использовавшиеся в историко-правовой науке законодательные -8- акты, распоряжения и инструкции военного ведомства, штаба отдельного корпуса жандармов.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Неспособность самодержавия идти на реформы по пути буржуазно-демократического преобразования страны привела к росту социальной напряженности, проявлениям недовольства в обществе, которые находили отражение в различных формах, в том числе в деятельности революционных организаций, стихийных выступлениях и массовых неповиновениях. Это, в свою очередь вызывало ответную реакцию со стороны государства в виде чрезвычайных мер, направленных на консервацию общественного строя и охрану государственных институтов власти.
2. Чрезвычайные меры до начала XX в. нормативно закреплялись в форме чрезвычайно-указного права. После принятия Основных законов в редакции 1906 г. они вводились императорскими указами уже в обход Государственной думы, используя противоречия нормативного регулирования законодательного процесса, что особенно зримо прослеживается на основе анализа положений статей 86 и 87 Основных законов. При этом, чрезвычайные узаконения по мере продления срока их действия становились постоянно действующими и приобретали характер текущего законодательства.
3. Предоставление чрезвычайным законодательством широкого простора . по изданию нормативных актов органами исполнительной власти создавало
«законодательные» предпосылки для возможных нарушений законности при реализации чрезвычайных мер. При этом возложенные контрольно-надзорных функции за соблюдением законности при реализации чрезвычайного законодательства на МВД не были эффективны.
4. В качестве основного содержания чрезвычайного законодательства выступал комплекс административно-полицейские мер, направленных на охрану устоев общественного и государственного строя. Особе место среди них занимали административные распоряжения губернаторов, связанные с возможностью ограничения действия текущего законодательства, расширенные полномочия чинов Отдельного корпуса жандармов, применение ссылки в административном порядке и другие. -9-

5. Чрезвычайное законодательство в качестве второго этапа развития охранительных мер, при неэффективности административно-полицейского воздействия, предусматривало использование комплекса военно-полицейских мероприятий, вплоть до фактического установления режима военного времени.
6. Чрезвычайное законодательство должно иметь четко обозначенные содержательные и временные рамки, иначе оно при постоянном продлении срока действия становится "текущим законодательством" и не достигает необходимого эффекта предусмотренных мер. При этом происходит обострение социально-политической ситуации, приспособление власти и населения к чрезвычайным мерам, а образующие кризис проблемы не находят своего разрешения.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно позволяет проследить и оценить процесс создания, законодательного оформления и применения чрезвычайных мер во второй половине XIX - начале XX вв. Это позволяет существенно расширить политико-правовую характеристику рассматриваемого периода.
Материалы исследования могут быть использованы в преподавании истории отечественного государства и права, истории России и политологии. Полученные результаты исследования могут быть учтены государственными структурами власти при выработке политических и правовых решений.
Апробация результатов исследования. Работа прошла апробацию на . кафедре теории и истории государства и права Уральского юридического института МВД России. Ряд положений диссертации используются при чтении лекций по курсу «История отечественного государства и права». Положения диссертации излагались в докладах: на региональной научной конференции «Первые уральские военно-исторические чтения» (Екатеринбург, 1996), на Уральской региональной научно-практической конференции адъюнктов и соискателей «Современные проблемы юридической науки» (Екатеринбург, 1997).на Всероссийской научно-практической конференции «Общественное согласие в Российской действительности: уроки истории и современность» (Екатеринбург, 1998). -10-

 

Глава 1. Чрезвычайное законодательство в правовой системе России второй половины XIX - начала XX вв.
1.1. Место и роль чрезвычайного законодательства в правовой системе пореформенной России

 

История России второй половины XIX в. характеризуется самыми различными процессами в экономической, социальной и политической сферах. Но особый отпечаток на развитие страны накладывало обострение противоречия между сложившимся механизмом государственной власти в России и складывающимися новыми отношениями в экономической и социальной сферах. Это с неизбежностью вело к несовпадению интересов между государством и обществом, к кризисным проявлениям.
При этом с полной отчетливостью просматривается нежелание и неспособность власти реагировать на происходящие изменения путем радикального изменения формы правления в сторону конституционной монархии, расширения политических прав и свобод, отказа от несоответствующего фактическим отношениям сословного деления общества. Половинчатость и непоследовательность проводимых реформ во второй половине XIX в. с сохранением старых принципов общественного устройства провоцировали самые радикальные формы проявления общественного недовольства вплоть до активизации деятельности революционных организаций. При этом особую опасность приобретали их террористические акты.
Внутриполитический курс власти мог двигаться в двух направлениях: либо по пути дальнейшего содержательного развития реформ, либо по пути государственного вмешательства и консервации сложившихся порядков. Выбрав второй путь развития, российское самодержавие, тем не менее, было вынуждено идти на продолжение преобразований, сочетая их с развитием механизмов сдерживания социально-экономических и политических процессов в обществе. Наряду с известными инструментами репрессивной политики начинают складываться -11- и новые институты - среди которых особое место занимало чрезвычайное законодательство. Следует также подчеркнуть, что процесс формирования чрезвычайного законодательства характерен практически для всех стран в период перехода от абсолютной к конституционной монархии.
Предваряя анализ содержания чрезвычайного законодательства, необходимо остановиться на вопросе общего его понимания.
Чрезвычайное законодательство - это специальные нормативные акты, . принимаемые государством при особых (чрезвычайных) обстоятельствах, которыми глава государства или по его поручению высшие государственные чиновники наделяются исключительными, дискретными полномочиями, ограничивающими или приостанавливающими действие общих законов в целях влияния на политическую или иную ситуацию, предотвращения экстремального развития социальных процессов и обеспечения общественного порядка, вводимыми в стране в целом или в пределах ее отдельных территорий, когда иными мерами сделать это невозможно.
Становление чрезвычайного законодательства во второй половине XIX в. - начале XX в. было связано с нарастанием социально-политических противоречий и дестабилизацией общественного порядка, выраженного в неповиновениях властям, массовых беспорядках, терроре в отношении государственных служащих, чинов войск, полиции, жандармерии и в действиях, направленных на изменения существовавших общественного и государственного строя. Во многом этому способствовала деятельность политических партий и движений экстремистской направленности.
В становлении и развитии чрезвычайного законодательства в России можно выделить два этапа. Первый - до принятия Основных законов российской империи в редакции 1906 г., второй - после издания указанных законов и до I Мировой войны.
В свою очередь, первый этап включает два периода. Первый период мы рассматриваем до принятия Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г. Он характеризуется -12- тем, что в сфере регулирования обеспечения общественного порядка в особых условиях действовало боле двадцати несогласованных между собой актов. Так, например, 13 июля 1876 г. были изданы «Правила об издании местными административными властями обязательных постановлений в видах правильного и успешного исполнения узаконений об общественном благочинии, порядке и безопасности», которые давали право генерал-губернаторам и губернаторам издавать в пределах их компетенции постановления, направленные на предупреждение или пресечение любых правонарушений в сфере обеспечения общественного порядка. В то же время генерал-губернаторы ряда территорий (С.-Петербурга, Москвы, Киева, Харькова, Одессы и Варшавы) в соответствии с указом от 5 апреля 1879 г. могли руководствоваться нормами Положения о полевом управлении войск в военное время, т.е. военным правом на территориях империи в условиях «ограждения общественного порядка и спокойствия», где статус территорий не отличался от находящихся на военном положении. Это вносило несогласованность как в само законодательство, так и практическую деятельность различных административно-полицейских учреждений. Характерной чертой 1860-1870-х гг. было то, что осуществление и применение чрезвычайных мер на основе прямых императорских указов зависело от местной административной власти - генерал-губернаторов и губернаторов и не имело четкой правовой регламентации. Правительство практически в этом процессе не участвовало.
Второй период следует считать с принятия «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 14 августа 1881 г. и до Основных законов Российской империи в редакции 1906 г. Он характеризуется своеобразной кодификацией, новыми подходами к формированию чрезвычайных мер и более четкими их правовыми регламентациями. Специфичной чертой данного периода становится переход определения конкретизирующих положений в сфере формирования чрезвычайных узаконений (постановления Комитета министров, циркуляры и распоряжения министра внутренних дел) на уровень правительства. При этом необходимо отметить, что -13- полномочия министра внутренних дел ограничивались предварительным согласованием его действий с императором или Комитетом министров. Только «в случаях не терпящих отлагательств» он мог действовать самостоятельно, но с последующим соблюдением указанной выше процедуры. Во многом эти изменения были связаны с усилением Министерства внутренних дел в осуществлении функций политической полиции. Этот процесс отразил позицию графа М.Т. Лорис-Меликова, занимавшего в 1880 г. пост председателя Верховной распорядительной комиссии и являвшегося главным идеологом объединения всех усилий власти против развивающегося революционного движения.
Особо следует подчеркнуть, что юридическая сила актов чрезвычайного законодательства второго периода непосредственно зависела либо от воли императора, утвердившего некоторые из них, либо от объема делегированных им полномочий правительству, министру внутренних дел или губернским властям в лице генерал-губернаторов и губернаторов. Уточнение компетенции тех или иных властей предусматривалось уже в конкретных актах о введении положения усиленной или чрезвычайной охраны определенной территории. Полномочия императора в сфере формирования чрезвычайного законодательства в условиях абсолютной монархии не были ограничены ни интересами представительных органов, ни интересами общества.
Главная задача чрезвычайного законодательства на первом этапе состояла в предупреждении и пресечении деяний, направленных против общественных и государственных устоев российской империи. Параллельно определялась и содержательная направленность чрезвычайных узаконений, отражавших развитие репрессивных мер. Этот процесс шел одновременно с развитием карательных учреждений - становлением политической полиции, системы перлюстрации, развитием гласных и негласных форм контроля за населением, совершенствованием механизмов лишения и ограничения свободы.
Развитие чрезвычайного законодательства уже в этот период пошло по трем основным направлениям;
1) развитие административно-полицейских мер; -14-

2) становление военно-полицейских мер как результат использования армии в решении внутриполитических проблем;
3) использование военного судопроизводства в отношении гражданских лиц.
Второй этап развития чрезвычайного законодательства, который берет начало с издания Основных законов Российской империи в редакции 1906 г. по целям, задачам, методам и средствам осуществления охранительных мер ничем не отличался от предыдущего. Однако на этом этапе существенно изменился порядок формирования чрезвычайного законодательства.
Не касаясь произошедших в России изменений формы правления в строну конституционной монархии, заметим, что в законодательном процессе стали участвовать представительные органы - Государственный совет и Государственная Дума, что не могло не отразиться на процессе формирования чрезвычайных нормативных актов и на их содержании.
В этот период изменилось и понимание чрезвычайного законодательства, в которых стали рассматривать не только меры карательно-репрессивного характера (хотя они предусматривались ст.ст. 15, 96 Основного закона), но и законы, издаваемые непосредственно императором без участия Государственной Думы в период отсутствия ее заседаний и которые должны были быть утверждены в двухмесячный срок после возобновления ее заседаний. Далее данный вопрос будет рассмотрен более подробно.
Указанный период характеризуется тем, что чрезвычайные узаконения использовались для фактической замены общего законодательства. Для этого использовался механизм, определенный статьей 87 Основных законов, позволяющий на определенный срок вводить в той или иной местности (или на всей территории страны) действие положений чрезвычайных (временных) законов. Затем действие таких законов продлевалось и они становились «постоянными». При этом деятельность Государственной Думы различных созывов в силу неустойчивости политической ситуации, а также приостановления и роспуска самой Думы, не способствовали нормальному законодательному процессу. -15-

В этих условиях чрезвычайно-указное право императора создавало реальную возможность формировать чрезвычайное законодательство охранительно-. го характера, минуя Думу. Тем более, что правительство, активно участвующее в этом процессе, не было ответственно перед Думой.
Следует обратить внимание на то, что на протяжении развития всего чрезвычайного законодательства, направленного на обеспечение охраны общественного и государственного строя России, практически не было четкого терминологического определения объекта чрезвычайного законодательства. Так, например, «Устав о предупреждении и пресечении преступления»1 (в редакции 1876 г.), под нарушением «общественных и государственных порядков», понимал: «всякие действия, клонящиеся к нарушению должного уважения к вере, или же общественного спокойствия, порядка, благочиния, безопасности личной и безопасности имуществ» (ст. 1).
В начале XX в., с принятием Основных законов 1906 г. и поэтапным введением уголовного Уложения 1903 г., изменяется не только понимание чрезвычайного законодательства, но и происходит определение составов преступлений, направленным против «общественных и государственных порядков». Теперь это стало относиться к преступлениям против общественного и государственного строя.
При этом понятия общественный и государственный строй не отождествлялись. К действиям, направленным на изменение государственного строя, относились: «посягательства на жизнь, здоровье, свободу или вообще на неприкосновенность... царствующего императора, его семьи» (ст. 99 Уголовного уложения 1903 г.); «посягательство на изменение в России или в какой-либо ее части установленных Основными государственными законами образа правления или порядка наследия престола, или на отторжение от России какой-либо ее части» (ст. 100 Уголовного уложения 1903 г.);
Совершение указанных выше деяний связывали с деятельностью преступных сообществ. Для наказания по преступлениям против государственного -16- строя достаточно было иметь намерение, когда «виновные не перешли не только к попущению, но даже к каким бы то ни было приготовительным действиям». Необходимо было только «единственно участие в сообществе».2
К преступным действиям, направленным против «общественного строя», относились: «1) противодействие распоряжениям правительства или возбуждение неповиновения властям; 2) разрушение основ общественной жизни... (религия, семья, собственность. - О.А.); 3) возбуждение вражды между сословиями и . вообще между отдельными частями или классами населения или же между хозяевами и рабочими; 4) возбуждение к устройству стачек» (ст. 125 Уголовного уложения 1903 г.).3
Преступные сообщества «для ниспровержения существующего в государстве Российском общественного строя» также подлежали преследованию в контексте охраны «общественных порядков»..Для этого было необходимо: «... составление сообщества с определенной целью; ...наличие преступной цели социального или политического характера; ...внешнее проявление деятельности, соответствующей цели» (ст. 126 Уголовного уложения 1903 г.).
Основанием к применению чрезвычайных законов, исходя из смысла их положений и предусмотренных мер, а также полицейско-охранительных законов общего характера выступали:
- «сходбища и собрания для совещания или действия, общей тишины и спокойствию противных» (ст. 121 Устава «О предупреждении и пресечении преступлений»);
- ситуации, «когда общественное спокойствие в какой-либо местности будет нарушено преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имуществ или подготовлением таковых, так что для охранения порядка применение действующих постоянных -17- законов окажется недостаточным...» (ст.6 «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 1881 г.)4;
- нарушение «общественных и государственных порядков» массового характера («массовое преступление») - преступления «скопом» и «толпою».
При этом обращает на себя внимание наличие таких неопределенных понятий как «тревожное настроение населения», «нарушение общественного спокойствия», «недостаточность действующих постоянных законов» и т.п. А между тем, именно эти недостаточно прописанные в законе факторы обуславливали введение «исключительного» и «чрезвычайного положения». Само же содержание мер в условиях вводимого «исключительного» и «чрезвычайного положения» достаточно определенно вытекает как из указанного, так и других чрезвычайных законов.
В качестве обоснования введения в действие чрезвычайного законодательства вводившие его власти, от императора до губернатора, ссылались на то, что меры преследуют «охранительную цель и олицетворяют законность». При этом ссылка на обеспечение «законности» в действиях центральной и местной власти через осуществление «исключительных», чрезвычайных мер вызывало неоднозначную оценку.
Вопрос о законности чрезвычайного законодательства рассматривался с точки зрения соблюдения законности в процессе издания этих узаконений не только до 1906 г., но и после издания Основных законов в редакции 1906 г., изменивших в связи с образованием Государственной думы законодательную процедуру.
Вопрос о праве императора на издание актов чрезвычайного законодательства в рассматриваемом нами первом периоде достаточно противоречив как в законодательной практике Российского государства, так и в оценке русских юристов. Во многом это было связано с неразработанностью вопросов иерархии законодательных актов, исходящих от императора, зависимости их юридической силы, от процедуры принятия, последствий несоблюдения установленного -18- порядка прохождения через законосовещательные и высшие административные учреждения.
Так профессор Н.М. Коркунов определял формальный признак закона как акт, изданный по предварительному обсуждению в Государственном совете, и ссылался на статью 50 Основных законов, издания 1892 г., где было сказано: «Все предначертания законов рассматриваются в Государственном совете, потом восходят на Высочайшее усмотрение, и не иначе поступают к предназначенному им совершению, как действием Самодержавной власти», и на статью 23 учреждения Государственного совета 1892г., где в части 1 говорилось, что на усмотрение Государственного совета поступают «все предметы, требующие нового закона, устава или учреждения»5. Профессора А.Л. Градовский и А.Г. Алексеев рассматривали закон, как акт государя по обсуждению не только в Государственном совете, но и в комитете министров, в военном или адмиралтейском совете или по чьему либо личному докладу. Они обращались к статье 54 Основных законов, издания 1892 г.: «Новый закон постановляется не иначе, как за собственноручным Высочайшим подписанием». Главным для них была подпись монарха, как существенный и непременный признак закона.6
Законы также могли издаваться в форме актов, утвержденных подписью императора, в форме устного утверждения, например, дополнения к действующим законам (ст. 102 Учреждения Государственного совета)7. В российском праве, до принятия Основных законов 1906 г., форма актов императора, утверждающих высочайшее повеление, была одна из самых запутанных. Высочайшие утверждения не имели наиболее употребляемую или единственную форму. Для законодательных дел, прошедших через Государственный совет, если они не облекались в форму именного указа, употреблялась формула: «Быть по сему» или же для дел сравнительно менее существенных высочайшее утверждение давалось устно и имело форму надписи: «Государь император воспоследовавшее -19- мнение в Общем Собрании Государственного Совета о том то... Высочайше утвердить соизволил и повелел исполнить». Надпись эта подписывалась Председателем Государственного Совета.8
Решения по делам, проходившим через Комитет министерств, как правило, публиковались в собрании узаконений и распоряжений правительства с припискою, никем не подписанною: «Государь Император в такой то день на оное Высочайше соизволил». Иногда высочайшее утверждение на положениях комитета министров принимало форму «Государь император положение сие рассматривать и Высочайше утвердить соизволил в такой то день. Управляющий делами комитета министров, его подпись». По докладам отдельных министров предполагалось и устное высочайшее утверждение, в таком случае министр делал на докладе надпись: «Высочайше утверждено тогда то», или: «Высочайшее соизволение последовало тогда то», или иную надпись с тем же смыслом. Надпись эта подписывалась министром. Все эти акты, получившие устное высочайшее утверждение, как по делам законодательным (ст. 127 Учреждения Государственного Совета издания 1901г.), так и по делам чисто административным, носили наименование «объявленных Высочайших повелений» или «объявленных указов».9
Практически обязательной силой закона в условиях абсолютной монархии мог обладать любой акт, исходящий от императора и выражавший его волю, в какую бы форму этот акт не был облечен. «Для обязательной силы безразлично, является ли акт государя общею мерою законодательного характера или даваемые администрации на будущее время полномочия будут отступать в том или другом случае от общего требования закона, или одобрения меры, уже принятой администрацией с нарушением закона» (ст.210, 213 Учреждения министерств)10. Общее понятие закона, как точного юридического термина, не существовало. Законность управления определялась тем, что «империя Российская -20- управляется на точном основании положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих» (ст. 47 Основных законов 1892 г.)11. Эту же мысль подчеркивала статья 53 Основных законов 1892 г., которая повторяла, что та форма, в которой издается закон высочайшей властью, значения не имеет: «Законы издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения». Было безразлично, в какой именно форме было дано высочайшее утверждение, в форме ли подписи, собственноручной надписи или даже устно; в последнем случае требовалось лишь то, чтобы утверждение было удостоверено одним из тех лиц, которые были перечислены в примечании к статье 55 Основных законов издания 1892 г.12
Указанные черты законодательного процесса в России с возможностью императора самостоятельно утверждать нормативные предписания практически в любой сфере деятельности государства, являлись важной предпосылкой для достаточно простого механизма формирования чрезвычайного законодательства.
Законность издания чрезвычайных узаконений укладывалась в общую нормативную базу Российской империи. Так, статья 70 Основных законов определяла: «Высочайших указ по частному делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действия общих законов». Именно такими «частными делами» и были дела, связанные с необходимостью реагирования на происходившие выступления, деятельность партий, террористические проявления и т.п. Существование «чрезвычайных указов», таким образом, было «прямо предусмотрено законодательством и притом в самых широких рамках». -21-

Что касается правовой природы чрезвычайного законодательства, то до издания Основных законов Российской империи в редакции 1906 г. чрезвычайно-указное право императора являлось Основным источником формирования законов чрезвычайного характера являлись указы императора.
Представляется необходимым обратить внимание на сугубо карательную направленность чрезвычайного законодательства Российской империи второй половины XIX - начала XX вв. Для власти главной целью было подавить, уничтожить сопротивление неповинующихся и жестоко наказать, а значит, по мнению власти, предупредить преступления. При этом мало обращалось внимания на выявление причин выступлений против общественного и государственного строя, не учитывался характер изменяющихся общественных и экономических отношений. Тем самым, не идя навстречу зарождающимся новым отношениям и потребностям общества, власть широким использованием чрезвычайных мер сама провоцировала рост массовых выступлений. Получался замкнутый круг - власти не хотели считаться с новыми социально-экономическими потребностями общества, не шли на существенные изменения механизмов власти и наращивали карательную направленность внутренней политики, а это, в свою очередь, усиливало негативные отношения в обществе к самой власти и подталкивало достаточно широкие массы и различные слои населения к протестам против существующих порядков и правительственных мер.
До введения Положения 14 августа 1881 г. чрезвычайное законодательство рассматривается нами как чрезвычайно-указное право. По своему содержанию оно характеризуется следующими четырьмя основными чертами.
Во-первых, это были временные указы монарха, направленные на усиление карательно-репрессивных мер для предупреждения и охранения государственных и общественных порядков, которые предоставляли право административной власти выходить за рамки общих законов в период действия этих указов. Неопределенность временного указа (без конкретной даты прекращения действия) позволяла ему существовать продолжительное время или принимать постоянный характер. Например, чрезвычайный указ 5 апреля 1878 г., дававший -22- генерал-губернаторам права, характерные для военного времени в управлении и наказании, или чрезвычайный указ 1 сентября 1878 г., предоставлявший губернаторам право по своему усмотрению задерживать и административно высылать любое лицо (оба указа рассматриваются нами в настоящей работе). Именно карательно-репрессивный характер чрезвычайных законов, направленных в большей мере на подавление, чем на предупреждение преступлений, обуславливал их постоянный характер.
Во-вторых, чрезвычайно-указные императорские акты, связанные с применением военно-полицейских мер для «содействия гражданским властям», где применялось не только стрелковое оружие и казачьи сабли, но и артиллерия (не менее двух орудий), а также временное установление власти военных на определенной территории, с обязательным подчинением всех гражданских лиц и учреждений, с приостановлением действия общих законов.
В-третьих, чрезвычайно-указное право расширяло возможности дознания, проводимого Отдельным корпусом жандармов. Характерно и то, что по императорскому указу от 1 сентября 1878 г. до 4 сентября 1881 г. практически исключался прокурорский надзор за жандармскими дознаниями.
В-четвертых, императорское чрезвычайно-указное право ввело распространение военного судопроизводства на гражданских лиц.
После принятия Положения 14 августа 1881 г. круг субъектов, принимающих участие в формировании чрезвычайного законодательства, расширился. Император делегировал ряд полномочий правительству и высшим должностным административным лицам на местах - генерал-губернаторам и губернаторам (ст. 1-2, 7-9 Положения 14 августа 1881 г.). При этом и само Положение 14 августа 1881 г, разработанное Комитетом министров и утвержденное 4 сентября 1881 г. императором, было законодательным актом чрезвычайного характера.
Право на участие правительства в формировании чрезвычайного законодательства подтверждают статьи Положения 14 августа 1881 г., по которому Комитет министров и министр внутренних дел могли приостанавливать действие общих законов (ст.ст. 15, 26). Тем самым Положение 14 августа 1881 г., как -23- закон чрезвычайного характера при определенных условиях (введении «усиленной» и «чрезвычайной охраны»), становилось над общим законодательством.
В свою очередь правительство по Положению 14 августа 1881 г. делегировало часть своих полномочий в отношении приостановки общих законов губернским властям. Так, в соответствии со статьей 15 генерал-губернаторы (постоянные и назначенные временно), губернаторы и градоначальники местностей, объявленных в состоянии «усиленной охраны», могли «издавать обязательные постановления по предупреждению нарушения общественного порядка и государственной безопасности» с введением ряда ограничений действия общего законодательства. На следующем этапе - в условиях «чрезвычайной .охраны» эти полномочия еще больше расширялись. Генерал-губернаторы получали права (на основании императорского указа) главнокомандующих армиями в военное время. При этом все власти, гражданские и военные, поступали в их распоряжение, они могли создавать новые репрессивные подразделения (военно-полицейские команды), решать вопросы подсудности дел с передачей . последних военной юстиции, изымать имущество, в административном порядке содержать в заключении, высылать и ссылать, приостанавливать деятельность выборных учреждений, выпускать периодические изданий и др.
В то же время Комитет министров как коллегиальный орган был обязан контролировать характер действий министров (особенно министра внутренних дел) по реализации чрезвычайных мер. Статья 158 Основных законов (редакции 1892 г.) предписывала: «В обстоятельствах чрезвычайных, требующих высшего разрешения, когда не может оно быть отлагаемо без важного вреда или государственного ущерба, министры уполномочиваются действовать всеми вверенными им способами, не ожидая сего разрешения; но они обязаны доносить в то же время о принятых ими мерах и о причинах их настоятельности».
Вопрос о действии чрезвычайных мер во времени определялся Положением 14 августа 1881 г. Статья 12 определяла общее правило - режим «усиленной охраны» устанавливался на срок до 1 года, а «чрезвычайной охраны» до 6 -24- месяцев. Но это практически не исчерпывало возможность продления действия чрезвычайных законов на определенной территории, поскольку та же статья предусматривала неограниченное количество раз продление сроков действия установленных режимов по представлению министра внутренних дел Комитетом министров.
Следует также отметить, что проблема соотношения чрезвычайного и общего законодательства - проблема складывающейся практики подмены чрезвычайными узаконениями общего нормативного регулирования. Поэтому она выразилась в попытке обеспечения верховенства общего законодательства. Императорский указ от 12 декабря 1904 г. предпринял попытку придать чрезвычайным указам зависимость от общего законодательства. Первый пункт указа: гласил: «принять действительные меры к охранению полной силы закона, важнейшей в самодержавном государстве опоры престола»14.
Комитет министров, которому поручено было приведение в исполнение данного указа рассмотрел его положения в трех заседаниях (21 и 24 декабря 1904 г. и 4 января 1905 г.). Комитет признал необходимым «вменить в обязанность министрам в случае принятия ими каких-либо мер в обстоятельствах чрезвычайных, если меры должны получить обязательную силу на более или менее продолжительное время, безотлагательно представлять об издании временных для сего правил или постоянного закона в Государственный совет»15. При этом «правительство, если бы принимало чрезвычайные меры, в силу статей 158, 314 Учреждения Министерств, на более или менее продолжительное время для придания этим мерам обязательной силы должно было бы сообщать об издании временных правил или постоянного закона Правительствующему Сенату»16.
Вопрос также рассмотрел и Государственный совет. В высочайше утвержденном мнении Государственного совета (от 6 июня 1905 г. «Об устранении -25- отступлений в порядке издания законов») устанавливалось, что «... министры о принимаемых ими в чрезвычайных обстоятельствах мерах на основании предоставленных им по закону полномочий (Свод законов, т.1, ч.2 Учреждения министерства, ст. 158, 210, 314) и о причинах настоятельности сих мер доносят Правительствующему Сенату. Равным образом Министры доносят Сенату и о тех мерах, на принятие коих в чрезвычайных обстоятельствах последовало Высочайшее соизволение в порядке Верховного управления (Свод законов, т.1, ч.2, издания 1892г. Учреждения комитета министров ст.26 п.1)».17 Одновременно была предпринята попытка разграничения чрезвычайного узаконения и общего закона по времени действия. Предполагалось, что чрезвычайный закон может действовать до шести месяцев. - «если принятые в чрезвычайных обстоятельствах меры...) заключают в себе постановления, не предусмотренные законами, и действие их оказалось необходимым продолжить на срок не более 6 месяцев, то подлежащий министр до истечения сего срока обязан войти с представлением в законодательном порядке об издании на сей предмет закона, хотя бы и временного и ограниченного лишь определенностью местности и одновременно донести о сем Правительствующему Сенату».18 Процесс «разбирательств» по поводу соотношения и приоритетной юридической силы общего и чрезвычайного законодательства был прерван изданием Основных законов в редакции 1906г., заложивших элементы ограничения абсолютной монархии и закрепивших образование представительно органа - Государственной думы. После принятия Основных законов 1906г. с изменением законодательной процедуры, издание чрезвычайных законов должно было вписаться в законодательный процесс и быть поставлено под контроль Государственной думы. Это должно было выражаться в первоначальном рассмотрении любого закона Государственной думой, а затем уже Государственным советом и утверждением императора (ст.ст. 7, 86 Основных законов). -26-
Однако в Основные законы была заложена «лазейка» (ст. 87). В соответствии с ней император в период отсутствия заседаний Думы мог издавать нормативные акты самостоятельно на основе указного права с последующим обязательным рассмотрением принятых таким образом законов в Думе во время первых двух месяцев после возобновления ее работы, и если закон рассмотреть не успели - он терял свою силу.
Вроде бы самой «лазейки» юридически и нет. Но необходимо отметить одну тонкость - «необходимость возобновления» работы Думы, т.е. пока она не заседает - срок действия изданных императором законодательных актов автоматически продлевается. Кроме этого временные сроки удлиняются еще двухмесячным сроком рассмотрения императорских актов в возобновившей работу (или новой ) Думе. Поэтому чрезвычайные законы могли действовать (и действовали) достаточно продолжительное время и приобретали характер текущего законодательства со всеми вытекающими последствиями. Их отмена могла вызвать еще более сложную ситуацию чем продолжение действия. К сказанному следует добавить и политическую ситуацию, в которой Первая и Вторая Государственная дума работали достаточно непродолжительное время, а у новой Думы не доходили руки до всего сформированного императором законодательного массива.
Обратим внимание на то, что чрезвычайные указы были прямо запрещены в конституциях: Бельгии (ст.67), Греции (ст.35), Италии (ст.6), Румынии (ст.93), Сербии (ст. 116), Швеции (ст.87). Характерно, что в таких странах как Германия, Норвегия, Испания, Португалия, Венгрия, Голландия, Англия чрезвычайно-указного права императора не было19.
Представляется необходимым специально рассмотреть вопрос о роли и значении указного права императора в формировании чрезвычайного охранительного законодательства в новых условиях - после принятия Основных законов в редакции 1906 г. Это имеет особое значение для оценки места и роли верховной -27- власти в обеспечении собственной безопасности, консервации общественного и политического строя.
 

Примечания

 

1. Устав о предупреждении и пресечении преступлений. - СПб., 1876.

2. Решение общего собрания кассационного департамента Сената. - 1908 г. № 5 по делу Сопотницкого и др. См.: Громов И.А. Уголовное уложение. Статьи, введенные в действие. -СПб.: Издание неофициальное, 1911. - Т. 15. - С. 98.

3. Там же. - С. 126.

4. Приложения к Своду законов. (Отдельное издание). - СПб., 1885. - Т. 14.

5. Лазаревский Н.И. Законность и пределы ее осуществления // Право. - 1905. - № 2. -Стб. 77.
6. Там же. - Стб. 77.
7. Там же. - Стб. 77.
8. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государству и праву. - СПб., 1908. - Т. 1: Конституционное право. - С. 233.
9. Там же. - С. 234.
10. Лазаревский Н.И. Законность и пределы ее осуществимости // Право. - № 2. - Стб. 78.

11. Лазаревский И. И. Законность и пределы ее осуществимости // Право. - № 2. - Стб. 78.
12. Лазаревсют Н.И. Лекции по русскому государству и праву. - С. 435.
13. Нольде Б.Э. Очерки русского конституционного права. - СПб., 1907. - С. 3.

14. Извлечение из журнала комитета министров. 21 дек. 1904 г. // Право. - 1905. - № 3. -Стб. 153.
15. Там же. -Стб. 154.
16. Там же. -Стб. 154.
17. Нольде Б.Э. Указ. соч. - С. 6.
18. Там же.
19. Магазинер Я.М. Чрезвычайно-указное право в России. - СПб., 1911. - С. 9.

 

1.2. Чрезвычайно-указное право в контексте действия Основных законов Российской империи 1906 г.
 

После принятия Основных законов Российской империи в редакции 1906г. вопрос о ходе формирования чрезвычайного законодательства был непосредственно связан с введением определенных ограничений на право использования императором указного права как возможности издания специальных охранительных актов. Но сами Основные законы заложили возможность обойти это ограничение, что достаточно хорошо просматривает анализ статей 86 и 87 Основных законов. Весьма показательно, что саму статью 87 Основных законов русские юристы начала XX в. рассматривали как «чрезвычайный закон», поскольку именно она помогала снять формальные признаки ограничения самодержавной власти и при необходимости показать неограниченную власть. «Статья 87, - отмечает юрист Г. Штильман, - открывает правительству возможность восстановить в периоды междудумья старое самодержавие».1
Обратимся к Основным законам в редакции 1906г. Если статья 86 Основных законов предусматривала,, что «никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы...», то статья 87 Основных законов давала разрешение на принятие новых «мер в порядке законодательном», правда, ограничивая их тем, что «они не могут вносить изменений в основные законы» и тем, что «деятельность их прекращается, если они не будут внесены на рассмотрение в Государственную думу и по прошествии 2-х месяцев с начала ее занятий они не будут утверждены».
Издание законодательных актов в отсутствие заседаний Думы, имело чрезвычайный характер. Оно оговаривалось «чрезвычайными обстоятельствами», хотя сама статья 87 Основных законов не определяла чрезвычайные обстоятельства. -28- Характер их определялся на момент издания чрезвычайного указа правительством, оценка которого в тот момент могла носить самый различный характер и отражать субъективное мнение его членов. Это резко снижало и без того крайне скудные возможности Думы влиять на исполнительную власть.
При этом заметим, что в странах же, где законодательная деятельность монарха была ограничена, контроль за введением чрезвычайного законодательства осуществлялся или парламентом, или судом. В России же Государственная дума, хотя и имела право последующего рассмотрения императорских указов, практически участия в этом не принимала.
При этом необходимо пояснить - почему Основные законы 1906г., преследуя задачу через указное право императора восполнения пробелов в законодательстве или принятия актов в нетерпящих отлагательства случаях, создало условия для обхода Государственной думы?
Ответ находится в двух плоскостях.
Первая плоскость - формально-юридическая.
Юридически нормы статей 86 и 87 предпосылок для нарушения законодательного процесса не закрепляли. По статье 86, когда Дума уходит на каникулы, проходят выборы нового состава и т.п., то есть когда она не работает, но вакуум законодательной власти быть не может и император имеет право издавать законодательные акты, но акты временного характера, до возобновления деятельности представительного учреждения.
Далее все должно было идти по установленному порядку - в двухмесячный срок Дума рассматривает императорский указ и придает ему силу общего закона или отклоняет его. Был предусмотрен и еще один защитный механизм - если отпущенные два месяца истекли и Дума не рассмотрела акт указного права - императора - последний автоматически терял силу. Механизм для ограничения власти императора был более чем позитивный.
Из этого следует, что чрезвычайный указ императора - нормативный акт, выражающий волю императора и временно восполняющий пробел в текущем -29- законодательстве или принятый для решения проблем особого характера (до рассмотрения Государственной думой).
Для издания императором чрезвычайного указа необходимо было соблюсти определенные условия. Именно они определяли безусловную законность и обязательность для исполнения чрезвычайных временных законов. Они выражались в следующем.
Статья 87 определяла, что для использования императором указного права было необходимо действительное прекращение занятий Государственной Думы. При этом из смысла статьи следовало, что чрезвычайный указ издавался в условиях, когда не было бы времени для созыва Думы, чтобы принять необходимый закон. Это должны были быть условия чрезвычайные, исключительные - стихийное бедствие, катастрофа и т.п. При этом на чрезвычайные обстоятельства необходимо было ответить именно мерой законодательного характера, а не административным распоряжением. Но исключительные обстоятельства Основными законами определены не были, а Дума правом их определения не наделялась.
Для чрезвычайных указов императора (после введения Основных законов 1906г.) необходимо было участие совета министров.2 Предварительно содержание актов чрезвычайно-указного характера требовало обсуждения в Совете министров «в порядке законодательном», т.е. в рамках реализации правительством законодательной инициативы.. При этом следует отметить, что чрезвычайно-указные акты императора, изданные в порядке статьи 87 Основных законов, не относились к текущему административному управлению, в котором монарх принимал участие. Это следовало из смысла статьи 11 Основных законов, которая предусматривала, что «Государь император в порядке верховного управления издает в соответствии с законами указы... для управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов». Из этого следовало, что указы и повеления, издаваемые в «порядке управления», относились к реализации императором -30- функций исполнительной власти, при этом чрезвычайно указное право находилось в сфере законодательной власти. Императорские чрезвычайно-указные акты не могли относиться к управленческой деятельности императора так как имели характер временных законов.
Указное право в общем не противоречило статье 9 Основных законов -«Государь император утверждает законы и без его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения». Но это право было именно потому чрезвычайным, что оно восполняло «в чрезвычайных условиях» (при отсутствии сессий Думы и особых ситуациях) отсутствие необходимых на этот момент законов. Чрезвычайные указы императора имели такую же юридическую силу, как и общее законодательство (изменяли, отменяли, вносили новеллы в статьи Свода законов) с той лишь разницей, что имели временное ограничение действия. Для прекращения «чрезвычайного» характера изданных императором указов требовалось придать положениям указов юридическую силу законов уже через законодательную процедуру с участием Государственной думы и Государственного совета и утверждением теперь уже закона обычного характера.
Вторая плоскость - фактическая реализация Основных законов Российской империи 1906г., в условиях которой именно статья 87 стала правовой базой развития чрезвычайного законодательства.
Статья 87 фактически ограничивала действия статьи 86 Основных законов, так как исключала возможность того, что ни одна мера законодательного характера не может последовать без одобрения представительных органов. Более того, ее значение, что она вступает в силу «во время прекращения занятий Государственной Думы», привело к ситуации, когда во время «перерывов» деятельности Думы, включавших в себя: летние каникулы, Рождество, Пасху, роспуск и приостановку деятельности - правительство могло издавать меры законодательного характера «незаконодательным» образом, а Дума юридически не могла воспрепятствовать этому, хотя и возобновляла свою деятельность.
Также согласно статье 87, как только Дума прекращала свою работу, правительство вправе было инициировать издание императором чрезвычайных -31- указов, как будто бы обе палаты прекратили свои занятия и не к кому было обратиться для обсуждения вводимых положений. Между тем, если даже Дума по каким-либо причинам прекращала заседания, то Государственный совет был в сборе и мог хотя бы в законосовещательном порядке обсудить содержание чрезвычайного закона, но этого Основные законы не предусматривали. Думается, что именно этот пробел в Основных законах как раз и способствовал практическому сохранению прежнего порядка издания законов. Особенно важным это было для реальных возможностей проведения охранительных мер в обход Государственной думы и усиления власти императора.
Таким образом, статья 87 Основных законов расширяла объем участия императорской власти в законодательной деятельности. Монарх мог чрезвычайным указом ввести какие-либо положения в юрисдикционную деятельность государства минуя Думу, а последующее рассмотрение указа Думой и Государственным Советом нередко означало лишь формальную санкцию уже достаточно долго действующих норм. Статья 87 способствовала тому, что один из основных принципов Основных законов - принцип ограничения абсолютной власти императора в издании законов - мог довольно легко быть нарушен. И положение о том, что закон не может быть издан без одобрения Думы и Государственного Совета (ст.86 Основных законов) в случае политической необходимости власти могли легко преодолеть.
Характерно, что согласно статье 87 Основных законов, издание чрезвычайного указа должно было сопровождаться предварительным рассмотрением вопроса и решением Совета министров и тем самым обеспечить хоть какой-то коллегиальный характер обсуждения положений практически нового закона.. Но практика показывала, что это соблюдалось не всегда.
В период прекращения работы Государственной думы исполнительная власть через чрезвычайно-указное право императора могла вносить свои коррективы в законодательство. Практика издания законодательных актов в обход Государственной думы проявилась, например, в том, что за период между пер вой и второй думой (8 июля 1906 - 19 февраля 1907 г.) в чрезвычайно-указном -32- порядке со ссылкой на статью 87 Основных законов было издано 60 актов. Характерно, что был даже издан специальный «Сборник постановлений, изданных в порядке статьи 87 Основных законов», с указанием «отношения... постановлений к правилам действующего свода законов».3
Чрезвычайные законодательные акты играли существенную роль в изменении законодательства. Большинство изданных чрезвычайных указов начиналось словами: «В изменение и дополнение подлежащих узаконений...» (при этом не всегда добавлялись слова: «в виде временной меры»). Реализация чрезвычайно-указных актов как временных узаконений могла иметь необратимый характер. Что, в общем-то, и требовалось от них. Издание чрезвычайных указов, имеющих силу закона, говорит о том, что император мог проявлять законодательную волю, ограниченную по существу только временем. Самим законом был установлен порядок прекращения временного закона и никто не мог отменить его действия раньше времени, кроме императора. В то же время законодательную деятельность Думы император в любое время мог прервать и в любое время отменить действие любого закона, издав взамен чрезвычайный указ. К тому же если законодательная воля монарха могла быть ограничена временными рамками, то законодательная воля Думы была сразу ограничена правом монаршего вето, которое имело не столько юридический, сколько и политический характер отражения интересов и воли монарха.
Чрезвычайно-указное право создавало определенные предпосылки и для отступления от общих законов по всей вертикали власти. Характерно, что законодательство разрешало властям всех уровней «в обстоятельствах, угрожающих общественной безопасности» выходить за правовые рамки. Это было не только правом, но и должностной обязанностью. Статья 210 Учреждения Министерства, изданная в 1892 г., но сохранившая свою силу в продолжение 1906 г., давала право «не считать также превышением власти, когда министр в чрезвычайных каких-либо случаях примет решительную меру и по принятии ее -33- окажется: 1) что она в видах общей безопасности была необходима; 2) что, по настоятельности случая, не мог он, не попустив видимой опасности, отлагать сию меру до высшего разрешения».4 Также был сохранен п.1 ст. 340 Уложения
0 Наказаниях, где содержится общая норма, относящаяся не только к министрам, но и ко всем высшим должностным лицам: «Не почитается превышением власти: 1) когда министр или другой государственный сановник отступит в своих действиях от обыкновенных правил, по особенному на сей случай или
. вообще на случай сего рода данному от Верховной Власти уполномочию; 2) когда чиновник или иное должностное лицо, в каких-либо чрезвычайных обстоятельствах, возьмет на свою ответственность принятие также чрезвычайной, более или менее решительной меры, и потом докажет, что оная в видах государственной пользы была необходима, или что по настоятельности дела он не мог без видимой опасности или вреда для службы, отложить принятие сей меры до высшего на то разрешения».5
Что касается материально-правовой стороны вопроса, то необходимо признать, что чрезвычайный указ мог быть и актом нормотворчества и актом управления, что его содержанием могла быть и конкретная мера, и установление правовой нормы, поскольку в нормальных обстоятельствах, то есть в период работы Государственной Думы, ей предоставлялось установление законодательных норм. Однако нельзя не заметить еще один противоречивый и специфический характер статьи 87. Во-первых, в последующем выражении статьи:
«Мера эта не может, однако, вносить изменений ни в Основные государственные Законы, ни в Учреждения Государственного Совета или Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или Думу». Наше внимание привлекло выражение «в постановления о выборах в Совет или Думу», так как «постановлениями» могли являться и указы, а не только законы, то логически получалось, что указами вносить изменения было нельзя, а значение законов сознательно опущено. Возможно, в результате этого противоречия: роспуск II -34- Государственной Думы и изменение закона о выборах и были осуществлены как таковые не в форме постановления указа, а в форме чрезвычайного закона. Во-вторых, утверждение изменений в законе о выборах не проводилось III Государственной Думой: Хотя законы, изданные в порядке статьи 87 Основных законов, должны были подлежать проверке законодательными учреждениями «как только они соберутся». Правда здесь кроется противоречие: депутатам тогда пришлось бы признать недействительными свои полномочия. (Имеются ввиду события 2-3 июня 1907 г.) А с недействительными полномочиями они не могли бы принимать решения. В любом случае мы находим здесь противоречие не только в самой статье 87 Основных законов, но и в ее связи со статьей 86 Основных законов, которое было разрешено силой статьи 87. В-третьих, меры, принятые в порядке статьи 87 Основных законов, по существу, являлись непоправимыми и невозвратными, поскольку они, до возобновления заседаний Государственной Думы, вызывали последствия и достигали определенных результатов и к моменту начала заседания Государственной Думы имели эффект действия чрезвычайного закона, который уже никто не мог пересмотреть и опровергнуть. Именно чрезвычайным законом можно охарактеризовать эти меры, ; так как, с одной стороны, если бы сами меры не стремились произвести немедленный эффект, то перестали бы быть неотложными, а с другой стороны, результат, достигнутый этими мерами, являлся невозвратным и имел обязательную силу. К тому же, контроль палат имел силу лишь на будущее время, а прошлое не могло стать иным от того, что было стремление уничтожить его силу в интересах настоящего. Это относится и к изменению закона о выборах, и к закону о военно-полевых судах, и ко многим другим законам.
Определенную сложность в определении дальнейшей судьбы чрезвычайного указа, изданного в порядке статьи 87 Основных законов, делает то, что правительство часто изменяло формулировку указа, действовавшего до внесения его на рассмотрение Государственной Думы, оговаривая свои действия тем, что «законопроект должен соответствовать указу в существе своем». -36-

Поэтому получалось, что правительство, имея права вносить в Думу не сам чрезвычайный указ, а лишь соответствующий ему законопроект, создавало ситуацию, когда обстоятельства к этому моменту успели настолько измениться, что не все элементы чрезвычайного указа были пригодны, но, если элементы чрезвычайного указа, переставшего быть необходимыми, являлись не частными подробностями, а основными принципиальными элементами указа, ради которых он был издан, то законопроект, их исключивший или изменивший, уже был измененным и не мог «соответствовать» и попадать под действие статьи 87 Основных законов. Он должен был вновь пройти свой законотворческий путь. Другими словами, «внесение в Государственную Думу несоответствующего чрезвычайному указу законопроекта юридически равносильно не внесению в Государственную Думу соответствующего принятой мере законопроекта, что влечет за собою утрату силы чрезвычайного указа»6 - это должно было теоретически являться поводом для отмены любого законопроекта, не соответствующего чрезвычайному указу, но на практике это противоречие разрешалось обсуждением законопроекта.
Еще одним противоречием в реализации статьи 87 Основных законов являлась та практическая реализация отмены чрезвычайного указа, являющегося временным законом, другим чрезвычайным указом накануне истечения двух-. месячного срока после начала заседаний Государственной Думы. Если чрезвычайный указ был издан во время прекращения заседаний Государственной Думы, то согласно статье 87 он являлся временным законом, но если он был издан во время заседаний Государственной Думы, то согласно этой же статьи он терял законодательные функции. С потерей этой функции он не мог отменять временный чрезвычайный указ. Закон мог отменяться только законом. Практика же, например, отмена военно-полевых судов, показывала обратное. А, значит, мы видим здесь решающую роль монарха. Сущность статьи 87 заключается в том, чтобы полномочия «Верховной Исполнительной Власти», то есть монарха, как главы управления, были расширены изданием мер законодательного -36- характера, то есть издание таких мер становится функцией правительственной власти. Это не право пользоваться законодательной властью, а переведение в определенный момент и известный срок функций законодательной власти в сферу функций правительственной власти. Таким образом, мы можем сделать один из выводов, что противоречивая связующая деятельность статей 86 и 87 Основных законов, а также противоречие юридических норм самой статьи 87 разрешалось волей монарха, что подчеркивает его практически неограниченный характер самодержавия, о чем свидетельствует практическая деятельность чрезвычайно-указного права статьи 87 Основных законов.
Принятие чрезвычайных законодательных актов, пусть даже имеющих временное действие, принимало различные формы. Относительно тех указов, проекты которых были рассмотрены советом министров, - нередко использовалась форма высочайшего утверждения, которая раньше употреблялась для успешно утверждавшихся актов и которые не имели скрепы: «Государь император такого то числа это положение Совета Министров Высочайше утвердить соизволил».7 Но также издавались акты по статье 87 Основных законов, как в первое междумье, так и во второе в форме устно утвержденных и никем не скрепленных положений Совета министров. В собрании узаконений они были напечатаны в виде: «Совет Министров полагал», а затем следовал текст постановления, к которому прибавлялось: «Государь Император в такой-то день положение сие Высочайше утвердить соизволил» и при этом не было указано ни подписи, ни скрепы. Например, «постановления второго междудумья были Высочайше утверждены. В 1907 г.: 14 июля собрание узаконений статьи 1205; 11 августа ст. 1236, 17 августа ст. 1149, 12 сентября ст. 1150. Из постановлений, изданных в первое междумье, такую форму имели постановления 1906 г.: 16 августа ст. 1361, 27 августа ст. 1682, 14 сентября ст. 1721, 21 октября ст. 19338.
Слабость статьи 86 в отношении статьи 87 Основных законов подтверждается еще тем, что среди принятых в период между первой и второй Думой -37- чрезвычайных указов, монархическая власть сняла 7 мероприятий, введенных в порядке статьи 87, из-за того, что, во-первых, просто истек срок их действия, а во-вторых, не желая вступать в конфликт с Думой, где практически все партии высказались против военно-полевых судов, власть сняла 18 апреля, за два дня до окончания срока действия по статье 87 Основных законов, чрезвычайный указ о военно-полевых судах.9 Другие законопроекты были направлены в Думу. Часть из них имела изменения, но, как подчеркивал Щегловитов, предполагая такую же возможность на будущее: «Правительство, вносящее законопроекты, имеет право в законопроекте сделать те или другие отступления от меры, которая была издана в порядке статьи 87 Основных законов, заботясь лишь о том, чтобы законопроект соответствовал изданной «мере в своем существе»10. Из представленных Думе 53 законопроектов, действующих в порядке чрезвычайно-указного права, 4 были отменены, 2 законопроекта приняты, а 48, внесенных, но не рассмотренных в результате роспуска самой Государственной Думы сохранили за собой силу. Отклоненные четыре законопроекта не прекратили свое действие. Один - «О предупреждении побегов заключенных» (закон о кандалах) был проведен правительством в обход Думы (по ст.96 Основных законов) в качестве инструкции конвойным командам; второй - «Об ответственности за восхваление преступных деяний» был введен в статью 129 Уголовного Уложения 1903 г.; третий - «Об усилении ответственности за пропаганду среди войск» был введен в статью 131 Уголовного Уложения 1903 г.; четвертый - «О дополнении устава о воинской повинности» был введен, согласно статье 14 Основных законов приказом по военному ведомству.
Практически все чрезвычайные указы, изданные и не отвергнутые самой властью, продолжили свое существование. Характерным дополнением может служить то, что Дума ни разу не применила свой отказ на все законодательство, принятое монархией в ее отсутствие. К тому же на протяжении 1907-1914 гг. в перерывах заседаний Думы и в ее присутствии в форме именных указов, высочайше -38- утвержденных положений Совета министров, в виде административных распоряжений или просто распоряжений отдельных министров, объявленных Правительствующему сенату, проводились самые разнообразные по содержанию акты нормативного и законодательного характера, часто гораздо более существенные, чем те, которые оформлялись, как одобренные думой законы, что было подтверждено В.М. Пуришкевичем: «У нас путем инструкции гораздо больше делается в России, чем законом».11 Все эти акты не имели ссылки на статью 87 и становились, таким образом, изначально действующими в форме Верховного правления и не могли рассматриваться Думой.
III Государственная Дума с самого начала стала сотрудничать с властью и не хотела выступать против чрезвычайного законодательства 1906-1907 гг. Кроме того, октябристы, являвшиеся основными союзниками власти в Думе, не сформулировали своего отношения к чрезвычайно-указному законодательству. III Дума занимала в основном соглашательскую позицию с политикой власти, даже в условиях нарушения статьи 87. В.М. Пуришкевич и Н.Е. Марков откровенно заявляли, что их не волнуют нарушения статьи 87, если проведенная по . ней мера одобрена царем12 Более того, их заявления шли дальше. Марков призывал, ссылаясь на ст. 98, 99, 105 Основных законов: «... собирать Думу на один час в году, а все остальное время править без нее».13 Необозначенные сроки действий Государственного Совета и Думы, а также условия прекращения их работы приводили к тому, что император для принятия законодательной меры со ссылкой на статью 87, мог приостановить деятельность сразу двух этих органов. Что и произошло в 1911 г., события которого получили в истории название «Конституционного кризиса». Правительством был выработан законопроект о распространении Земского положения 1890 г. на западные губернии, который был принят Думой 1910 г., но не был одобрен Государственным Советом, так как он понижал избирательный ценз и расширял доступ в земство кулаку, что -39- противоречило интересам крупных земельных собственников. 11 марта 1911 г. Государственный Совет отверг законопроект и в тот же день заседания Думы и Государственного Совета были прерваны специальным указом на три дня. 14 марта законопроект был проведен по статье 8714, а затем не мог быть уже отвергнут в силу своей реализации. События 14 марта были приравнены к событиям 3 июня 1907 г. Главным в этом действии было то, что указ не был опубликован «во время прекращения занятий» Думы, как говорилось в статье 87, а эти занятия были прекращены для опубликования указа15. И хотя в кадетском запросе отмечалась недопустимость «применять статью 87 в том случае, когда законодательные учреждения высказались против закона, проводимого по этой статье»,16 воля монарха была сильней Основных законов. Как было заявлено правыми в Думе, «и волеизъявление верховной самодержавной власти является источником закона...»17. «Субъективная оценка и момента чрезвычайности, и момента целесообразности принадлежит, во всяком случае, не палатам».18
Интересны в этом значении и высказывания Столыпина П.А.: «Решения вопроса о наличии чрезвычайных обстоятельств принадлежит не законодательным учреждениям и предметом их запросов быть не может... Я твердо убежден, что законодательные учреждения не вправе предъявлять запросов Совету министров, как учреждению, не подчиненному Правительствующему сенату. Тем более не вправе они этого делать по вопросам не управления, а по вопросам законодательства... Правительство считает, что чрезвычайные обстоятельства могут возникнуть и до роспуска и вызвать роспуск или перерыв занятий . законодательных учреждений с целью принятия чрезвычайных мер. Я нарочито так резко подчеркиваю это обстоятельство, так как оно имеет принципиальное значение (тем самым подчеркивалось значение превосходства правительства над Думой)... Правительство должно уважать себя и требовать к себе уважения. -40- Но превыше всего правительство должно ограждать прерогативы Короны и не допускать прецедентов, которые могут их в будущем умалить или уменьшить».19 В высказываниях Столыпина подчеркивалась ничем и никем не ограниченная власть монарха. «Монарх вправе во всякое время прервать занятия законодательных учреждений, причем цель этого перерыва не подлежит никакому контролю, и всякий перерыв открывает возможность, открывает право издания чрезвычайных законов... Законодательные учреждения не могут входить в оценку этих обстоятельств... Момент чрезвычайности может определиться и до, и после роспуска законодательных палат... те ученые и юристы, - подчеркивал Столыпин - которые не разделяют моей точки зрения, а такие, конечно, имеются и, вероятно, будут тут цитированы, совершенно открыто, не скрываясь, стоят на точке зрения необходимости развития жизни страны в сторону парламентаризма и даже более, я скажу - народоправства и народовластия».20 Предостережения Столыпина о том, что только обозначилась необходимость перехода к парламентаризму, доказывает то, что правительство не только не считалось с тем, что в России обозначился этот переход в статье 86 Основных законов, но и было против этого. «Законодательные учреждения обсуждают, голосуют, а действует и несет ответственность правительство, и от этой ответственности оно себя освободить не может, оно не может прикрыться буквой закона, а должно разуметь закон, то есть, конечно, ясный, прямой смысл закона, руководствуясь той могучей волей, которая в нем заключается»21 (волей монарха, как учредителя закона). Основная гарантия закона, по мнению Столыпина, «государственная разумность принимаемых в этом порядке мер, которые обеспечиваются контролем Верховной власти. В государстве, которое управляется на монархических началах, более сильной, более существенной гарантии быть не может, а потому, - заключает он, - правительство, которое имеет убеждение, -41- имеет идеалы, не только верит в то, что делает, оно делает то, во что верит... такой порядок... думаю... политически необходим».22
Практические действия правительства показывали, что оно не воспринимало всерьез ни статью 86 Основных законов, ни существование самой Государственной Думы. Являясь по статусу органом верховного управления, Совет министров сосредотачивал в своих руках реальную власть в стране. Подчиняясь учредительной власти - монарху и находясь в полной зависимости от него (назначение, отчетность, выполнение его воли), Совет министров был независим от Государственной Думы. Его ведению подлежало предварительное рассмотрение оснований и существенных частей законопроектов, вносимых в Государственный Совет и Думу главными начальниками ведомств, особыми совещаниями, комитетами и комиссиями. Без предварительного рассмотрения Советом министров законопроекты ни в Думу, ни в Государственный Совет не могли были быть внесены.23 Отклонение Думой законопроекта Совета Министров не могло остановить действие той воли, которая была в нем заложена. Совет Министров проводил это действие через инструкции, распоряжения, постановления в административном порядке. Находя протест в Думе, Совет министров мог, изменяя формулировку распоряжения, но, оставляя его сущность, вновь проводить его законодательным или административным путем, или, как было заявлено Столыпиным: «Ведь на правительстве лежит важная ответственная задача в исключительные минуты представлять Верховной власти о необходимости роспуска законодательных учреждений, о необходимости принятия чрезвычайной меры>х. Другими словами, при упорстве Государственной Думы в непринятии проводимой монархической воли правительством, Совет министров мог инициировать роспуск Государственной Думы или приостановку ее деятельности для реализации своих интересов через статью 87. Все эти обстоятельства, позволявшие быть правительству независимым от Государственной -42- Думы и Государственного Совета и в какой-то мере давали право даже диктовать им свои условия.
В законодательной деятельности правительства по статье 87 Основных законов до начала первой мировой войны различаются два этапа: до 3 июня 1907 г. и после. После событий 3 июня 1907 г. по 87-й статье было оформлено 26 постановлений - 18 до открытия III Думы, 6 - в период ее деятельности и 2 постановления - при IV Думе.24 Спад применения статьи 87 Основных законов был связан с тем, что не было необходимости принимать решения в чрезвычайном порядке. Многие решения можно было провести через «соглашательскую» Думу или в обход долгого процедурного обсуждения.
Таким образом, говоря о месте и роли чрезвычайного законодательства в правовой системе, его законодательной природе и целях во внутренней политике необходимо отметить следующее.
- чрезвычайное законодательство в Российской империи складывалось как особое направление в регулировании карательных мер, направленных на охрану основ общественного и государственного строя, пресечение, локализацию и предупреждение распространения различных форм общественного протеста;
- формирование чрезвычайного законодательства было связано не только с изменениями в законодательном процессе, но и играло особую роль в политическом управлении страной. Это сказывалось при введении исключительного и военного положения, заключавших в себе ограничение прав и обязанностей российских граждан;
- после принятия основных законов в редакции 1906 г. чрезвычайное законодательство, вводимое в действие в форме чрезвычайно-указного права, главным образом по статье 87, не позволяло действовать в полной мере, без зависимости от правительственной власти, ни Основным законам 1906 г., ни Своду законов Российской империи. Это не дало возможности реализовать в России принципы развития правового государства. -43-

 

Примечания

 

1. Штильман Г. Внепарламентское законодательство в конституционной России. - СПб., 1908.-С. 6.

2. Лазаревский Н.И. Скрепа министрами актов главы государства // Право. - 1907. - № 42. -Стб. 2628.

3. Дякин B.C. Чрезвычайно-указное законодательство в России (1906-1914 гг.). Вспомогательные исторические дисциплины. - Л., 1977. - Т. VII. - С. 248.

4 Магазинер Я.М. Указ. соч. - С. 108.

5. Там же.

6. Магазинер Я.М. Указ.соч. - С. 120.

7. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государству и праву. - С. 235.
8. Там же.

9. Дякин B.C. Указ.соч. - С. 258.
10. Там же.

11. Дякин B.C. Указ. соч. - С. 262.
12. Стенографический отчет Государственной Думы III созыва, сессия 4, часть III. - СПб., 1911. -Стб. 799.

13. Там же. - Стб. 798.

14. Дякин B.C. Указ. соч. - С. 267.
15. Там же.

16. Там же.
17. Там же.

18. Там же - С. 269.

19. Столыпин П.A. Нам нужна Великая Россия // Поли. собр. речей в Государственной Думе и Государственном совете. 1906-1911 гг. -М., 1991. - С. 341-343.
20. Там же. - С. 345.

21. Там же. - С. 347.
22. Столыпин П.А. Указ. соч. - С. 349.
23. Древинг Ф. Краткие сведения из полиции права, государственного права, уголовного Уложения. 1903. - М, 1909. - С. 304.

24. Дякин B.C. Указ. соч. - С. 271.

 

Глава 2. Административно-полицейские меры в чрезвычайном законодательстве
2.1. Охранительные административно-полицейские меры в чрезвычайном законодательстве

 

Каждому социально-политическому строю соответствует своя система административно-полицейских мер, способных обеспечить сохранность устоев власти и общественный порядок. Во всех странах мира при разном общественно-политическом и экономическом развитии государство уделяло вопросу самосохранения первостепенное значение, отражая интересы правящего класса или правящей политической элиты, а при появлении угрозы посягательств на устои власти включало рычаги карательных и репрессивных мер. Россия, являясь страной абсолютной монархии, имела стройную административно-полицейскую систему, направленную на предупреждение и пресечение преступных действий против общественных порядков и государственных устоев власти. Однако с развитием революционного движения меры предупреждения пресечения антиобщественных и антигосударственных деяний стали иметь чрезвычайный характер. Приоритет в развитии чрезвычайных мер получила административная высылка. Так, например, указ Александра II от 5 декабря 1855 г. предоставил полномочия министру внутренних дел и шефу жандармов высылать людей «порочных и образа мыслей неблагонадежных» из тех мест, где ранее генерал-губернаторам уже была предоставлена такая власть.1 Прежде всего это относилось к западным регионам, но вскоре такой порядок был распространен практически на всю Россию. Высылке предшествовало расширенное производство следствия.
18 мая 1862 г. была создана следственная комиссия по делам о распространении революционных воззваний, которую возглавил А.Н. Голицын (с ноября 1864 г. - П.П. Ланский). В состав комиссии входили представители минюста, -44- военного ведомства, МВД и III отделения.2 Находясь в исключительном положении и непосредственно подчиняясь царю, наделенная чрезвычайными полномочиями она координировала действия соответственных ведомств. Высочайшее повеление 13 сентября 1862 г. расширило круг деятельности комиссии, задачей которой, являлось принятие «самых строгих и решительных мер для предупреждения и пресечения вредных и опасных намерений и действий злоумышленников».3 К этим мерам прежде всего относилась высылка политически неблагонадежных. За 9 лет деятельности, с 1862 г. по 1871 г., через комиссию прошло свыше 3 тысяч подследственных, свидетелей и лиц, о которых комиссия наводила справки. Комиссия создала отделение для производства расследования дел в разных местностях: Динабурге, Казани, Москве, Симбирске и других городах.4 Однако этого было недостаточно. Поэтому власть увеличивала штаты полиции и одновременно изменяла ее структуру. 25 декабря 1862 г. были созданы «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых».5 Были учреждены должности участковых урядников, введен полицейский резерв в уездах - отряды сельской стражи. Городская и уездная полиция были объединены, изменился принцип комплектования.
Наряду с увеличением штата и функций общей полиции, происходило увеличение штата и политической полиции по «Положению о корпусе жандармов» 1867 г., поводом к которому явилось покушение 4 апреля 1866 г. народовольца Каракозова на императора Александра II. Жандармерии вменялось наблюдение за широкими слоями либеральной интеллигенции и студенчества, а главное - пресечение развития революционеров-разночинцев. Она реорганизовалась в разветвленную сеть территориальных (губернских) жандармских органов. Начальники губернских жандармских управлений получили звание инспекторов -45- губернской полиции. Таким образом, общая полиция с ее разветвленным аппаратом и всеохватывающей сетью осведомителей ставилась под контроль жандармов.
Особая роль офицеров отдельного корпуса жандармов стала проявляться в дознании и по государственным преступлениям. В 1871 г., в период расследования дела нечаевцев, министерством юстиции была составлена записка, в которой указывалось недовольство расследованием политических преступлений, неопределенность выраженных в законе степени участия административной и судебной властей в делах по государственным преступлениям. Шеф корпуса жандармов Шувалов 17 апреля 1870 г. обратился в министерство юстиции с письмом, в котором ставил вопрос о расширении прав жандармов по расследованию преступлений, о предоставлении им возможности оказывать содействие чинам прокуратуры в расследовании политических и особо важных уголовных преступлений. Предложение Шувалова было одобрено министром юстиции К.И. Паленом. Специально созданная комиссия выработала «Правила о порядке действия чинов корпуса жандармов по исследованию преступлений». После утверждения их царем 19 мая 1871 г.6 эти правила стали законом, который отличался от принципов Судебных уставов 1864 г.
Дознание, имело с предварительным следствием одну и ту же цель в установлении признаков преступления и по возможности нахождение виновника преступного деяния, но в то же время оно существенно отличалось от следствия. Являясь основанием для начала судебного производства, оно не было обставлено формальностями и не имело судебного характера, так как являлось тайным производством. Быстрота действий, негласность и способность к обнаружению признаков преступного деяния - основные качества, которые требовались от дознания.7
Роль дознания в предупреждении преступлений высоко оценивалась властью. Согласно закону, даже при отсутствии улик, дающих возможность передавать -46- дело в суд, административная власть могла применить административные меры принуждения8. Прежде всего это кратковременное лишение свободы - арест, затем штраф, который мог существенно сказаться на экономическом состоянии семьи, высылка, приводившая к потере нажитого имущества и т.п. При этом у жандармских чинов были обширны права: как у следователей с правом осмотров, выемок, обысков, снятия первоначальных допросов и т.п.
Для начала преследования достаточно было (по ст.300 Устава Уголовного . судопроизводства) получить «безъямянный пасквиль, заключавший в себе указание на важное злоумышленное или преступное деяние, угрожающее общественному спокойствию». Помимо анонимных сообщений, поводом для начала действий дознания могли служить письменные или словесные жалобы и заявления. При этом подача жалобы или заявления не налагалась обязанностью доказывать преступное деяние. Итогом дознания могло быть распоряжение о производстве предварительного следствия или разрешение его в административном порядке. Это давало царским чиновникам возможность завершать большинство дел, в случаях недоказанности вины, во внесудебном порядке. Такое разбирательство стало почти общим правилом до принятия Уголовного Уложения 1903 г.9
Закон 9 мая 1872 г. о передаче дел по политическим преступлениям судебным палатам в усиленном составе при участии сословных представителей и закон 7 июня 1872 г., внесший в Устав Уголовного судопроизводства поправку и установивший новый порядок рассмотрения государственных преступлений, где дела о государственных преступлениях стали передаваться особому присутствию Правительствующего Сената с сословными представителями, расширили права чинов отдельного корпуса жандармов, усилили их административно-полицейские меры.
Дела по политическим мотивам были изъяты из общего порядка судопроизводства -47- «с целью соединения тесными узами прокурорского надзора и чинов жандармского корпуса». Что в конечном счете привело к тому, что обвиняемый был лишен гарантий, предъявляемых правом, жаловаться в суд на неправомерность. При этом интересы правосудия были оттеснены интересами полицейского розыска, а прокурор утратил при дознаниях свое первоначальное значение «блюстителя закона и беспристрастного наблюдателя» за действиями лица, производящего дознание. Дознание получило особый статус. Поводом к привлечению дознания стало осуществляться без всякого фактического подтверждения «сочувствие» к действиям против порядка управления, «внушающий подозрение образ жизни» или «неверный образ мыслей».
Непосредственным результатом применения закона жандармского дознания был «Процесс 193-х». Дело состояло из связанных между собой отдельных производств, возбужденных в 37 губерниях и в области Войска Донского. В конце 1874 г. к дознанию в качестве обвиняемых было привлечено 770 человек, из них 275 были заключены под стражу. При своем окончании это дело представляло производство в 147 томах с 993 обвиняемыми. Подавляющее большинство - 411 человек за отсутствием улик было освобождено от ответственности до суда. Другая часть за отсутствием доказательств была подвергнута либо административному выселению, либо была передана под надзор полиции.10 Многие из подсудимых находились в строгом одиночном заключении по 3-4 года. Некоторые кончили жизнь самоубийством, умерли от различных болезней. До начала процесса погибло 70-80 человек. Следствие по этому делу вел начальник Московского жандармского управления Слезкин под руководством прокурора Саратовской судебной палаты Жихарева. По окончании следствия обвиняемых, в количестве 193 человек, привезли в Петербург и передали суду особого присутствия правительствующего сената.11
В целом, с издания закона 19 мая 1871 г. до конца 1877г. было возбуждено -48- около 3650 дознаний по государственным преступлениям; в одном 1877 году было возбуждено 950, из них 250 о пропаганде и 700 о дерзких словах и распространении ложных слухов. Всего в период с 1872 г. по 1878 г. было привлечено к дознаниям о пропаганде не менее 2500 человек, из них не более 500 были подвергнуты наказанию по суду, а остальные - административным порядком.12
По определению А.Ф. Кони, закон 19 мая 1871 г. обращал внимание «лишь на то, что открыто, а не как открыто» и выступая как «особый род дознаний, производимых не о преступлении, а на предмет отыскания признаков государственного преступления, причем, конечно, рамки исследования могли расширяться до бесконечности».13 20 августа 1875г. циркуляром № 39 штаба отдельного корпуса жандармов 5 отдела было определено, что закон 19 мая 1871 г. о дознаниях по государственным преступлениям применяется в местностях, в которых введены мировые судебные учреждения отдельно от общих, с тем, чтобы надзор исполнялся не только прокурорами судебных палат, но губернскими . прокурорами14. Главное в прокурорском надзоре было исполнение правил 19 мая 1871 г., что и было дополнено циркуляром № 48 отдельного корпуса жандармов 4 ноября 1875 г.,15 где было сказано, что «офицеры корпуса в сношениях , с прокурорским надзором должны строго исполнять правила 19 мая 1871 г.» Дознанию корпуса жандармов власти уделяли особое внимание, а потому . функции дознавателей расширялись. 5 декабря 1875 г. в циркуляре отдельного корпуса жандармов начальником штаба генерал-майором Никифораки было определено: «Дознание должно начаться прежде всего там, где преступление совершено, затем, если неизвестно, где оно совершено, надлежит начать исследование там, где оно обнаружено и, наконец, если и последнее неизвестно, приступить к исследованию по месту задержания обвиняемого, или вообще там, где обвиняемый находится»16. -49-
После убийства шефа жандармов Н.В. Мезенцева правительство выработало новые правила по дознанию, которые оговаривались тем, что «в виду развития преступной социально-революционной деятельности, сопровождаемой угрозами относительно должностных лиц, убийствами и другими злодеяниями, необходимы особые меры к ограждению общественного спокойствия и безопасности». Высочайше утвержденные 1 сентября 1878 г.17, они стали чрезвычайным законом.
Чинам отдельного корпуса жандармов, а в случае их отсутствия полицмейстерам и уездным исправникам, представлялось право ареста лиц, подозреваемых в совершении или «в прикосновенности» к государственным преступлениям. Производство дознаний по этим правилам, в условиях обнаружения доказательств виновности, продолжало развиваться по закону 19 мая 1871 г., но при их отсутствии имело особое направление: «...меры ареста и освобождения лиц, подвергнутых аресту по делам, признанным не подлежащими в порядке закона 19 мая 1871 г. принимаются без участия чинов прокурорского надзора, которым, впрочем, для сведения препровождается копия с постановления о каждом арестованном лице» (прим. п. 3 Правил 1 сентября 1878 г.). Чрезвычайный характер этих правил определялся тем, что чины прокурорского надзора практически полностью были отстранены от надзора за соблюдением законности, так как правила определяли чинам прокурорского надзора в случаях, когда они «придут к несомненному убеждению, что заарестованние какого-либо лица, до направления дела к дознанию, или во время производства оного последовало без достаточных к тому оснований» лишь возможность предложить лицу производящему дознание «принятие взамен сего одной из менее строгих мер пресечения (ст. 416 т. XV ч. II Устава Судопроизводства издания 1876 г.) с указаниями надлежащих в подтверждении такового предложения доводов» (п. 5 Правил 1 сентября 1878 г.). Предложение это не носило обязательный характер. Лицо, производящее дознание, могло игнорировать его. А в случаях противодействия прокуратуры представить свои аргументы губернатору, который, в -50- свою очередь, представлял вопрос об окончательном разрешении генерал-губернатору. В условиях неподведомственных генерал-губернатору вопрос об ; окончательном разрешении передавался министру юстиции, который согласовывал это затруднение с шефом жандармов (п. 7 Правил 1 сентября 1878 г.).
Дознание по новым правилам носило характер произвола, который поощрялся властями. В секретном циркуляре и.д. шефа жандармов генерал-лейтенантом Селивестовым № 120 от 20 сентября 1878 г.18, по указаниям министра внутренних дел и министра юстиции уточнялось, что «В развитии §28 Правил 19 мая 1871 г. вышеприведенные временные правила устанавливают в известных случаях порядок административного направления дел без участия прокурорского надзора... Если при возбуждении чинами корпуса жандармов не нашлось ясных признаков и достаточных улик преступления, устанавливающих возможность производства дознаний по закону 19 мая 1871 г., то во всех подобных случаях направлять дела в порядке административном» (п.2 циркуляра). Только при открытии обстоятельств, обуславливающих дознание, делу придавался порядок 19 мая 1871 г. (п. 4 циркуляра). В секретном циркуляре министерства юстиции № 1587 от 23 сентября 1878 г.19 чинам прокурорского надзора разъяснялось: «Предложения об освобождении обвиняемых от ареста должны быть делаемы ... лишь в тех случаях, когда, по тщательном изучении и обсуждении всех обстоятельств дела, они придут к несомненному убеждению, что к дальнейшему содержанию под стражею задерживать обвиняемого не представляется достаточных оснований». Разъяснение касалось производства дознаний по закону 19 мая 1871 г. По правилам 1 сентября 1878 г. «чины прокурорского надзора, получая только для сведения копии постановлений о заарестованных лиц, никакого участия в распоряжениях по оным не принимают».
Производство дознаний стало осуществляться по двум правилам: 1) по закону 19 мая 1871г.; 2) по временным правилам 1 сентября 1878г. Если по закону 19 мая 1871г. для производства дознаний необходимо было иметь достаточные -51- улики, то по новым правилам дознание проводилось без достаточных оснований. Для определения этих правил требовались пояснения, которые были изложены в секретном циркуляре и.д. шефа жандармов генерал-лейтенантом Селивестровым № 137 от 25 сентября 1878 г.20 «Административный порядок применяется в тех случаях, когда имеющиеся данные, служащие для обвинения заподозренного в деяниях, несомненно убеждают в виновности его, а между тем достаточных к тому доказательств, необходимых для начатия дела путем формального дознания, не имеются». К такому же разряду дел, подлежащих административному производству, стали относить деяния, «кара за которые еще не вошла в Уложение о наказаниях; кои вовсе не упомянуты в законе, а именно: уличные беспорядки и сходки политического характера».
Административное производство должно было соответствовать определенным требованиям, где для возбуждения дела необходимо было составить постановление с изложением мотивов, послуживших поводом к аресту. Тогда оно давало право производить обыск у подозреваемого, а по окончании дела подвергнуть подозреваемое лицо административной высылке. К производству прилагались «все бумаги, служащие ответом на требования по делу, а также предложение прокурора, оставленное без исполнения, о производстве дознания, если бы такое последовало, с объяснением причин, по коим оно оставлено без исполнения». Главным при производстве административного дознания определялось: «Не подчиняясь никаким особенно сложным формальным требованиям, административное производство должно удовлетворять необходимому условию - быстроте в его разрешении; почему и чины корпуса жандармов должны принять за правило наивозможно быстро расследовать и оканчивать такие производства». По окончании производства дело, после утверждения его губернатором, отправлялось в III отделение для рассмотрения наказания, в основном к административной высылке. К 1880 г. III отделением было выслано 426 человек.21 Но на самом деле учет ссылаемых велся слабо. Точных статистических -52- данных о количестве и характере дознаний административно высылаемых и поднадзорных, а также сведений о степени развития и характере революционного движения на местах не имелось. Например, в циркуляре от 2 июня 1880г., направленном по требованию Верховной распорядительной комиссии местным губернским жандармским управлениям, чиновники III отделения вынуждены были признать «никаких сведений о возникновении и ходе некоторых дознаний, а иногда и о содержании обвиняемых под стражей отделение не имело».22
22 марта 1890 г. было предписано, чтобы все дела, которые рассматривались III отделением, передавались верховной распределительной комиссии Лорис-Меликова, созданной 12 февраля 1880 г. В дальнейшем правила 1 сентября 1878 г. были отменены по указу 4 сентября 1881 г., где дознание проводилось только по правилам 19 мая 1871 г.
Усиление действия корпуса жандармов по пресечению актов неповиновения властям и выражения недовольства существующим положением социально-экономического развития страны сопровождалось стремлением правительства охватить и регламентировать общественную жизнь страны через расширение административных прав полицейских функций. В 1876 г. вышла новая редакция «Устава о предупреждении и пресечении преступлений». Устав мы рассматриваем как основу для развития чрезвычайных административно-полицейских мер. Правила устава распространялись «на все вообще состояние людей в государстве».
В уставе было указано, что в некоторых случаях могли быть употребляемы, без особого производства суда, следующие меры взыскания: 1) отдача под надзор полиции; 2) высылка за границу; 3) запрещение жительства в известных местах; 4) кратковременный арест.
Рассматривая действия полиции с точки зрения закона, можно найти некоторую неопределенность. По Уставу о предупреждении и пресечении преступлений полиция «ведала все, наблюдала за всем, пресекала и предупреждала все». Полиция следила не только за публичной деятельностью, но и проникала -53- в семейную жизнь: она должна была знать, как верует народ, о чем он думает, хотя пределы власти были намечены только общими штрихами «... местная полиция ... обязана всеми зависящими от них средствами, предупреждать и пресекать всякие действия, клонящиеся к нарушению должного уважения к вере или же общественного спокойствия, порядка, благочиния, безопасности личной и безопасности имуществ, руководствуясь как данными наказами и инструкциями, так и правилами в сем Уставе определенными» (ст. 2). Полиция должна была «охранять гражданское согласие, мир и тишину, чтобы никто не мог ослушаться законных властей», она должна была «пресекать в самом начале всякую новизну, законом противную» (ст. 129) «и приводить всякого, несмотря на лицо, к исполнению предписанного законом порядку» (ст. 129-131). Но Устав не указывал точно, что же полиция может сделать с обывателем, не исполняющим ее требования. Уголовное право назначало наказание за неисполнение законных требований полиции и тем самым указывало, что полиции принадлежало не только право делать распоряжения и предъявлять требования. В то же время никто из чинов полиции сам не мог ни на кого наложить уголовное наказание, кроме оказавших явное и насильственное сопротивление их требованиям. Возможно решением противоречия являлась административная высылка. Административно-полицейские меры по Уставу 1876 г. дополнял всеохватывающий надзор. Он распространялся на все сборища, сходбища, товарищества, кружки, артели и прочие, под каким-либо наименованием существовавшие образования нескольких лиц. «Запрещается всем и каждому заводить и вчинать в городе общество, товарищество или иное подобное собрание без ведома или согласия правительства» (ст. 126 Устава). Вся деятельность любого сообщества находилась под контролем полиции, которая могла при нахождении ею действий сообщества «в каком-либо отношении вредным для государственного благоустройства или общественной нравственности» запретить его деятельность (ст. 128 Устава). Устав вбирал в себя меры, принимаемые для предупреждения возможности наступления вредных последствий известных действий или устранение наступивших последствий - это, прежде всего, принудительное устранение условий, облегчающих возникновение преступных деяний. Например, принимаемые для соблюдения порядка меры при скоплении и движении народных масс. «Запрещаются сходбища и собрания для совещания или действия, общей тишины и спокойствия противных» (ст. 121 Устава). Устав запрещал всякие коллективные действия, а также «учинять прошение или донос скопом» (ст. 122 Устава). Если народ все же собирался, «то полиция должна заставить толпу разойтись по домам, а в случае нужды требовать содействие от местных батальонов или команд» (ст. 123 Устава), к тому же могли быть привлечены не только жандармские дивизионы и конные городские жандармские команды, но и «квартирующиеся вблизи войска на точном основании правил, изложенных в Общем Губернском Учреждении» (ст. 129 Устава). Сами меры могли заключаться «в физическом воспрепятствовании совершению известных действий, в отбирании или уничтожении предметов, в удержании, задержании или удалении лиц при помощи физической силы, посредством оружия». Также полицией принимались меры против личностей, представляющихся «вредными или даже опасными для общественного порядка и спокойствия», например, против лиц, не имеющих определенного места жительства и занятости «забираются местными полициями, без всякого впрочем, притеснения и страха ... и препровождаются в имения и города к их обществам для надлежащего призрения» (ст. 195 Устава). Вбираемые Уставом меры чрезвычайного характера, неточность и противоречивость многих его статей приводили на практике к расширенной возможности его применения. Всеохватывающие функции полиции были распространены на дворников, которым по закону 5 апреля 1879 г. определялись полицейские обязанности23.
В расширении функций Устава о предупреждении и пресечении преступлений 1876г. министр юстиции К.И. Пален образовал в уголовном отделении политический отдел, который до 1882г. рассмотрел 6782 дела «о произнесении дерзких и оскорбительных слов» (ст.ст. 246, 248 Уложения о наказаниях). К ответственности было привлечено 6858 чел. По другим государственным преступлениям -55- рассмотрено 2027 дел (ст.ст. 242, 250-252, 318, 319, 932 Уложения о наказаниях), по которым к различной уголовной ответственности было привлечено 4267 чел.24
Наиболее существенную роль в пресечении и предупреждении преступлений против существующих государственных и общественных порядков играли чрезвычайные полномочия, предоставленные генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам по «Правилам об издании местными административными властями обязательных постановлений, в видах правильного и успешного исполнения узаконений об общественном благочинии, порядке и безопасности», вошедшими приложением к статье 415 прим. 2 Общего учреждения губернского, изданного 13 июля 1876 г.25 Административной власти предоставлялись права издавать в пределах их ведомств постановления, предназначенные для предупреждения или пресечения того или иного вида нарушений законов, обеспечивающих общественный порядок. Характер этих постановлений определялся тем, что они «ни в коем случае не должны противоречить действующим законам и карательным постановлениям Уложения о наказаниях и Устава о наказаниях, налагаемых Мировыми Судьями, а также постановлениям высших правительственных лиц и учреждений» (ст.1). Карательный характер требований и распоряжений генерал-губернаторов, губернаторов, градоначальников и полицейских учреждений, а также соблюдение особых постановлений давали возможность выходить за их рамки, при этом они закреплялись «обязанностью всех, находящихся в местности действия этих правил, подчиняться им до их изменения или отмены» (ст. 2). Действия правил зависели от министра внутренних дел, так как административные власти обязаны были представлять ему точные копии своих изданных постановлений, с объяснением причин, побудивших принять ту или иную меру (ст. 6) и от него зависело изменить или отменить изданные постановления (ст. 8). А так как прежде всего он был заинтересован -56- в обеспечении охранительных мер, то зачастую «особые» постановления противоречили статье 1 этих правил.
Дальнейшим развитием чрезвычайных административных мер являлись предоставленные особые права генерал-губернаторам Санкт-Петербурга, Харькова, Одессы, Москвы, Киева, Варшавы по указу 5 апреля 1879 г.,26 где «во вверенных им местностях и в некоторых смежных губерниях, подчинялись все местные гражданские управления на основании 46 ст. Положения о Полевом управлении войск в военное время». Чрезвычайные полномочия, предоставленные генерал-губернаторам, уравнивали их «в правах согласно ст.ст. 1234, 1238 и 1241 кн. XXIV Свода военных постановлений 1869 г. с главнокомандующими в военное время». Теперь они имели право предавать военному суду гражданских лиц с применением наказания, установленного для военного времени, независимо от случаев, упомянутых ранее в указе от 9 августа 1878 г., «и за другие виды преступлений, общими уголовными законами предусмотренными, когда они признают это необходимым в видах ограждения общественного порядка и спокойствия» (п. 4 Указа 5 апреля 1878 г.). Также им предоставлялось право «высылать административным порядком всех лиц, дальнейшее пребывание которых в тех местностях они признают вредным; подвергать задержанию по непосредственному своему усмотрению всех лиц, несмотря на звание и состояние, в тех случаях, когда они признают это необходимым; приостанавливать или вовсе воспрещать издание журналов и газет, направление которых будет признано ими вредным, вообще принимать те меры, которые по местным обстоятельствам они признают необходимыми для охранения спокойствия во вверенном им крае» (п. 6 Указа 5 апреля 1878 г.). Практика показывала, что указанные генерал-губернаторы, к середине 1880 г. выслали в Сибирь 130 чел., в северные районы Европейской части 287 чел., на родину 132 чел., за границу 16 чел., 10 человек было отдано под надзор полиции.27 -57-
Указом 8 апреля 1879 г. «О порядке производства дел о лицах гражданского ведомства, передаваемых военному суду на основании Высочайших указов 9 января 1878 г. и 5 апреля 1879 г.» определялись правила, согласно которым должно было происходить судопроизводство. Правила эти предусматривали V раздел Военно-судебного устава (Свода военных постановлений 1869г. кн. XXIV) о суде в военное время.
Чрезвычайные полномочия, предоставленные местной власти, не давали должного эффекта в борьбе с революционным террором. В какой-то степени этому способствовали межведомственные противоречия. Еще 28 июля 1878 г. на «Особом совещании для изыскания мер к лучшей охране спокойствия и безопасности в империи» под председательством П.А. Валуева было отмечено, что «какова бы ни была деятельность жандармерии, как полиции государственной, деятельность эта всегда может быть парализована общею полицею».28 В стране назрел вопрос о централизации единой системы полицейских органов.
После взрыва в Зимнем дворце 5 февраля 1880 г., организованного С. Халтуриным, была учреждена чрезвычайная Верховная распорядительная комиссия, начальник которой граф М.Т. Лорис-Меликов наделялся по существу чрезвычайными полномочиями: «Все ведомства обязаны оказывать Главному Начальнику Верховной Распорядительной Комиссии полное содействие».29
По представлению Лорис-Меликова членами Верховной распорядительной комиссии были высочайше назначены: обер-прокурор Синода К.П. Победоносцев, начальник штаба гвардии и Петербургского военного округа генерал-адъютант А.К. Имеретинский, исполняющий обязанности шефа жандармов П.А. Черевин, управляющий делами комитета министров М.С. Каханов, сенаторы М.Е. Ковалевский, И.И. Шамшин, обер-прокурор Сената П.А. Марков, правитель канцелярии министра внутренних дел С.С. Перфильев и генерал-майор -58- свиты М.И. Батьянов. Затем (5 мая) в состав комиссии был введен новый '. начальник Главного управления по делам печати Н.С.Абаза.30
Верховная распорядительная комиссия была создана с целью борьбы с социально-революционными проявлениями и террором. В своей деятельности она руководствовалась принципами: 1) решительной кары для «злоумышленников», где при этом разъясняла необходимость не смешивать со злоумышленниками людей, не имеющих отношения к «социально-революционным проявлениям»; 2) постепенного перехода от чрезвычайных мер «к законному течению дел», поэтому основные выводы комиссии основывались, во «всеподданнейшем» докладе, на вопросах улучшения жизненных условий народа: в податной форме, в пересмотре паспортной системы, в облегчении крестьянских переселений, в установлении определенных отношений нанимателей к рабочим и т.п.31 В период деятельности Верховной распорядительной комиссии произошла концентрация жандармско-полицейской власти. 3 марта 1880 г. III отделение было подчинено начальнику Верховной распорядительной комиссии, а 4 марта ему же был подчинен корпус жандармов, и он же становился шефом жандармов. Также ему были подчинены жандармские управления и строевые части, секретная агентура.32
Став во главе управления полицейских структур, Лорис-Меликов пони-. мал, что необходим единый центр управления ими. К этому его подталкивал опыт управления на административных постах временных генерал-губернаторов в Астраханской, Самарской, Саратовской, Харьковской губерниях. И в этом он был не одинок. Так, например, статс-секретарь М.С. Каханов в своей записке от 23 марта 1880 г. к Лорис-Меликову подчеркивал, что между III отделом и министерством юстиции существуют разногласия о применении временных правил 1 сентября 1878 г. Имелись случаи, когда представители прокурорского надзора освобождали лиц, предназначенных жандармами к административной -59- высылке.33 По мнению Каханова, существовала рознь между ведомствами. «Рознь эта - одна из важнейших причин частой непоследовательности принимаемых мер, неправильности применения законов и неуспеха правительственных усилий и, следовательно, отчасти и того затруднительного положения, в котором мы находимся ныне».34
Государственный секретарь Е.А. Перетц отмечал в своем дневнике, что ревизия III отделения, осуществимая летом 1880 г. по поручению М.Т. Лорис-Меликова членом Верховной распределительной комиссии сенатором И.И. Шамшиным, обратила внимание на плохую организацию: «Оно почти без разборов ссылало всех подозрительных ему лиц». Слабость III отделения обозначилась при переходе к чрезвычайным законам, с расширением функций военных судов, учреждением временных генерал-губернаторов с неограниченными правами и т.п., которые не дали правительству положительных результатов.35
Еще будучи временным генерал-губернатором в Харькове в 1879 г. Лорис-Меликов разработал проект создания «Общей агентуры» в Харьковской губернии «для усиления борьбы с распространением революционной пропаганды».36 Проект, который не был реализован, предполагал объединение усилий местной жандармерии, полиции и судебных ведомств при руководящей роли губернатора по осуществлению негласного расследования и сбору сведений по политическим делам. В ряде официальных документов М.Т. Лорис-Меликов изложил программу мероприятий, связанных с реформой жандармско-полицейской системы по этому проекту. Во всеподданнейших докладах 11 апреля 1880 г., 26 июня 1880 г., 20 сентября 1880 г., 10 ноября 1880 г. и 28 января 1881 г. проводилась мысль отхода от «чрезвычайных мер к законному течению дела» к объединению всех властей для борьбы с революционностью.
«Сосредоточение в МВД заведования всей полицией в государстве как . общею, так и политической, земскими и городскими делами, печатью, предоставит ... -60- действительные средства и возможности при дружной и благожелательной поддержке со стороны представителей других ведомств, создать твердую власть».37
Во всеподданнейшей записке от 1 августа 1880 г.38 он указывал, что вся полицейская власть в империи должна «нераздельно ведаться одним центральным учреждением ...», причем, при розыскных полицейских действиях, особенно по делам политическим, требующим быстрого принятия мер, «весь успех зависит от своевременных сообщений местной полицейской власти сведений о происходящем в других местностях, а также о лицах, разыскиваемых и обо всем касающемся этих лиц; но этого можно достичь только при содействии такого центрального установления, которое способно было бы сосредоточить у себя все необходимые сведения и имело бы власть давать более важным полицейским розыскам направление, согласное с требованиями обстоятельств.
Главной задачей Верховной распорядительной комиссии было, по мнению Лорис-Меликова, решение вопросов, которые бы облегчили «борьбу правительства с крамолой». К этому относилось: 1) объединение всех административных и судебных органов «призванных к обнаружению и преследованию преступных замыслов и действий, изыскание способов к установлению такого объединения»; 2) ускорение производства дознания по государственным преступлениям; 3) улучшение организации административной ссылки и полицейского надзора. Однако, практическая деятельность в дальнейшем не означала уход от чрезвычайных мер.
15 ноября 1880 г. при шефе жандармов и при МВД был создан Судебный отдел как структурное подразделение министерства. На него возлагались обязанности по разбору и подготовке к дальнейшему производству дел о государственных преступлениях, производившихся ранее в судебно-политическом отделении Верховной распорядительной комиссии и по юрисконсульской части МВД. Создание Судебного отдела помимо решения практических задач имело -61- еще одну цель, о которой прямо не говорилось ни во всеподданнейшем докладе Лорис-Меликова 10 ноября 1880 г.,39 ни в указе 15 ноября 1880 г.40 Подразумевалось создать в системе МВД орган, который был бы компетентен в разрешении вопросов, связанных с ведением дел по государственным преступлениям и возникающим по этим делам отношениям между местными судами, подведомственными министерству юстиции, и жандармско-полицейскими органами. Делалась попытка преодолеть их ведомственную разобщенность, а также поставить судебные органы в деле разрешения вопросов о государственных преступлениях под контроль МВД. Осуществляя контроль за ходом дознаний по политическим делам, производившимся на основании закона 19 мая 1871 г. губернскими жандармскими управлениями при участии прокурорского надзора, судебный отдел мог бы регулировать взаимоотношения жандармов и судебных органов, однако его функции тесно переплетались с функциями Департамента государственной полиции особенно в части, касавшейся ведения дознаний по политическим делам. Материалы, поступавшие в эти структуры МВД, взаимно дополняли друг друга. Кроме того, необходимость достижения единства в направлении и разрешении дел по государственным преступлениям требовала установления соподчиненности этих структур. Поэтому указом 11 июля 1881 г.41 Судебный отдел, сохраняя свои функции и штаты, вошел в состав Департамента государственной полиции, его управляющий и чиновники были подчинены директору департамента. 18 февраля 1883 г. отдел как структурная единица перестал существовать, его функции, за исключением юрисконсульства, подлежали распределению между структурами Департамента полиции.
26 июля 1880 г. Лорис-Меликов представил царю «всеподданнейший» доклад,42 в котором предложил упразднить Верховную распорядительную комиссию, а ее функции, с расширением полномочий, передать министру внутренних дел. Принятое предложение легло в основу реорганизации министерства внутренних дел. Суть ее сводилась к объединению в ведении министерства внутренних дел политической и общей полиции. Управление всеми видами полиции сосредотачивалось в специальном департаменте государственной полиции. Третье отделение упразднялось, а общее руководство корпусом жандармов было возложено на министра внутренних дел, получившего звание Шефа жандармов.
Централизация жандармских, полицейских и розыскных органов по условиям введения чрезвычайных мер в системе МВД превращала Департамент полиции в одно из важнейших ведомств, распространившим свое влияние на различные сферы общественной и государственной жизни. Возрастала и власть министра внутренних дел. На него возлагалось «высшее направление всех следственных по государственным преступлениям дел». Сосредотачивая высшие функции по охране общественной и государственной безопасности, это учреждение било призвано руководить, контролировать и осуществлять взаимосвязь и взаимодействие органов политической полиции и общей полиции. Задачи, возложенные на Департамент полиции, предопределили его роль, значение и место как в структуре самого МВД, так и в общей системе государственных органов. Являясь центральным органом политической и общей полиции, он стал одним из важнейших звеньев карательной системы в особенности
: при проведении чрезвычайных мероприятий. Еще 16 июля 1862 г. Александр III утвердил «Инструкцию товарищу министра внутренних дел, заведующему государственной полицией»43, который стал рассматриваться как «ответственный распорядитель всех учреждений, призванных к предупреждению и пресечению государственных преступлений». Он давал заключение по делам о государственных преступлениях, председательствовал в Особом совещании, учрежденном на основании статьи 34 Положения 14 августа 1881 г., ведал вопросами организации гласного полицейского надзора, осуществлял высший надзор за всеми местами заключения для политических преступников, распоряжался кредитами по управлению полицией, кроме находившихся в личном ведении шефа -63- жандармов. Департаменту полиции вверялось высшее наблюдение за всеми «неблагонадежными». Туда поступали все сведения о лицах, хотя «находящихся на свободе, но подвергшихся по судебным приговорам или в административном порядке известным ограничениям», здесь велась регистрация сведений о поднадзорных, концентрировалась именная и цифровая отчетность, обобщался и изучался материал по надзору, составлялись общие списки поднадзорных и общие по стране списки лиц, скрывавшихся из-под надзора.44 Положение о негласном надзоре было отменено по циркуляру МВД № 253 от 10 января 1904 г.45 Однако, департамент полиции оставил за собой контроль, учет и регистрацию неблагонадежных. Упор стал делаться на политический розыск, т.е. наружное (филерское) или внутреннее наблюдение, осуществляемое через секретную агентуру внутри организаций.
Чрезвычайное законодательство и охранительные меры разрабатывались I административно-полицейским отделом Департамента полиции, куда входили 1-ое распорядительное и 2-ое законодательное делопроизводство на основе сведений, доставляемых губернскими, гражданскими и жандармскими властями. Немаловажную роль играл и II отдел государственной полиции в составе 3-го «секретного»; 4-го судебного и 5-го исполнительного делопроизводства. «Законодательному» направлению 2-го делопроизводства вменялась наряду с разработкой законопроектов, инструкций и правил, касавшихся служебной деятельности чинов общей полиции, предварительная разработка предложений МВД «об общих мерах охранения порядка и предупреждения преступлений». 4-е «судебное» отделение делопроизводства в 1883-1902 гг. сосредоточило наблюдение за производством политических дознаний и дел об административной высылке, рассматривавшихся Особым совещанием при министре внутренних дел (по Положению об охране)46. На практике Особое совещание, как правило, утверждало предложение, изложенное в заключении Департамента полиции -64- на представление, поступившее от местных властей. Постановление Особого совещания шло на утверждение министра внутренних дел. По данным Департамента полиции за период с 1881 г. по 1890 г. включительно состоялось 153 заседания Особого совещания, было рассмотрено 7159 дел о 11879 лицах, в том числе 2971 дело о 4077 лицах, обвинявшихся в политической неблагонадежности, 351 дело с 1891 обвиняемым в участии в фабричных беспорядках, 350 дел о 733 лицах, обвиняемых в аграрных беспорядках, 253 дела о 754 лицах по обвинению в сектантской пропаганде и 3279 дел о 4424 лицах, обвиненных в «порочном поведении».47
Еще в 1880 г. между МВД и Минюстом было достигнуто соглашение о распределении обязанностей по исполнению высочайших повелений. Административное дознание по государственным преступлениям, высылка обвиняемых и подчинение их гласному надзору полиции находились в компетенции МВД, а распоряжения о заключении в тюрьму или под арест, о вменении наказания предварительного содержания под стражей и «об учинении надлежащих внушений» - министерству юстиции. Это направление деятельности было связано первоначально с работой Судебного отдела, а затем перешло к 5-му «исполнительному» делопроизводству Департамента полиции.48 5-е делопроизводство контролировало порядок применения на практике Положения 14 августа 1881 г. о гласном и негласном надзоре.
С января 1893 г. создается «Временная канцелярия при Минюсте по производству особых уголовных дел,49 с 1896 г. «временность» была снята. За период с 1898 г. по 1903 г. канцелярией было рассмотрено 4626 особых уголовных дел по ст.ст. 242, 256-252, 318, 319, 932 Уложения о наказаниях (социалистического характера) и 14473 дела по ст. 246, 248 Уложения о наказаниях (об оскорблении царя и членов семьи).50-65-
В начале XX века с развитием революционных событий, вновь, как и до Положения 14 августа 1881 г. (после принятия которого местная административная власть была поставлена под контроль правительства), возрастает роль губернаторов в охране государственного и общественного порядка. 29 ноября 1905 г. вышел высочайший указ «О предоставлении местной власти права прибегать к применению чрезвычайных мероприятий в случаях прекращения или .; замешательства в сообщениях железной дороги, почт, телеграфов»,51 по которому генерал-губернаторам, губернаторам, градоначальникам в местностях, вверенных их управлению, «в случаях замешательства в правильности сих сообщений», предоставлялось право, если они «для восстановления порядка и спокойствия признают то необходимым, собственной властью, без испрошения на то разрешения центральной власти объявлять местности, смотря по обстоятельствам, в положении усиленной или чрезвычайной охраны» (ст. 7, 9 Положения 14 августа 1881 г.), где губернаторам и градоначальникам присваивались права главноначальствующих (ст. 25 Положения 14 августа 1881 г.). И хотя право отмены принятых местными властями чрезвычайных мер принадлежало министру внутренних дел, характер «восстановления и полного обеспечения правильных железнодорожных, почтовых, телеграфных сообщений» принадлежал местной власти, а потому она зачастую старалась использовать это положение не только при создании экстренного события, но и в своих интересах, что было подмечено правительством.52 Чрезвычайный указ по существу давал возможность каждому губернатору заявить: «Губернское правление - это я. Так как высшим органом правления в местности являлся губернатор, и только губернатор».53 Указ 29 ноября 1905 г. был дополнен высочайшим указом 14 декабря 1905 г. «О правилах чрезвычайной охраны на железных дорогах»,54 где «для -66- обеспечения непрерывности и правильности сообщений по железным дорогам» устанавливались чрезвычайные меры начальнику или управляющему участка железной дороги. Для этого создавался особый комитет, куда входили «начальник (управляющий) дороги, заведывающий передвижением войск и начальник жандармского полицейского управления» (ст.4 Правил). Комитету предоставлялись широкие административные права: издавать обязательные постановления по предупреждению нарушений общественного порядка. За нарушения постановлений устанавливались взыскания, не превышающие «трехмесячного ареста или денежного штрафа до пятисот рублей, а также административное наказание по статье 1084 части 2 Уложения о наказаниях; статье 30 части 1, 76, 76 части 1, 76 части 2 и 76 части 3 Устава наказаний. Воспрещать всякие собрания, пребывание в местности, как частным, так и должностным лицам, кроме судебного ведомства. Закрывать торговые, промышленные, типографские заведения. Выселять неугодных. Учреждать вооруженную охранную стражу» (ст. 6 Правил).
С объявлением местности на военном положении или положении чрезвычайной охраны, комитет подчинялся генерал-губернатору или лицу, на которого возлагались права главноначальствующего (ст. 8 Правил). Действия остальных статей правил практически дублировали действия статей Положения 14 августа 1881 г. при введении чрезвычайного положения.
К чрезвычайному законодательству можно отнести и особые полномочия, которые были предоставлены административной власти на окраинах империи, вследствие специальных местных условий жизни и обычаев населения, как, например, полномочия, данные по делам Царства Польского варшавскому генерал-губернатору на основании Положения 1876 г. Означенным Положением начальникам края предоставлялось право налагать в административном порядке взыскания за целый ряд поступков, имеющих чисто политическое значение для края. Чрезвычайными законами был наделен «Кавказский наместник (Учреждения управления Кавказского края. т. II. Свод законов по продл. 1906 г., ст.26, 27; Устав уголовного судопроизводства ст. 1285, по продл. 1906 г.). Московскому -67- генерал-губернатору было предоставлено право подвергать административным взысканиям лиц, виновных в неисполнении обязательных постановлений московской городской думы, касающихся санитарной части и т.п. (Высоч. утв. Пол. К. М. 30 января 1898 г., 28 ноября 1902 г., ст. 255 Общ. Учр. Губ., т. II Свод Законов по прод. 1906 г.)».55
В целом ряде губерний, например, в Сибири губернаторам было дано право издавать обязательные постановления по предметам, касающимся охранения государственного и общественного порядка.
К особым, чрезвычайным мерам можно отнести полномочия ревизующих сенаторов (на основ. ст.245 Учреждения Правительствующего сената), изложенные в высочайших повелениях 22 сентября 1880 г. и каждый раз в инструкциях императора».56
 

Примечания 

 

1. ГАРФ, ф. 569, д. 60, л. 2.

2. ГАРФ, ф. 95, оп. I, д. 459, л. 7.
3. ГАРФ, ф. 95, оп. I, д. 460, л. 59.
4. Тютюник Л.И. Департамент полиции в борьбе с революционным движением в России на . рубеже XIX-XX вв. (1880-1904): Дис... канд. истор. наук. - М., 1986. - С. 24.

5. ПСЗ 2. - Т. XXXVII, № 39087

6. ПС3 2.-Т. XLVI, № 46615.
7. Викторский С.И. Русский уголовный процесс. - М, 1997. - С. 346.

8. Ефремова Н.Н. Министерство юстиции Российской империи 1802-1917 гг. - М., 1983. -С. 111.
9. Шанджашвили Д.И. МВД царской власти в период империализма. - Омск, 1974. - С. 68.

10. Виленский В.В. Судебная реформа и контрреформа в России. - Саратов, 1969. - Т. 2. -С. 313.
11. Там же. - С. 250.
13. Виленский В.В. Судебная реформа и контрреформа в России, - Саратов, 1969. - Т. 2. - С. 314.
14. Кони А. Ф. Собр. соч.: В 8 т. - М, 1966. - Т. 2. - С. 334.
15 Сборник циркуляров штаба отдельного корпуса жандармов 1876-1884 гг.- СПб., 1885.

16. Там же.
17. Сборник циркуляров штаба отдельного корпуса жандармов 1876-1884 гг.

18. Сборник циркуляров штаба отдельного корпуса жандармов 1876-1884 гг.
19. Там же.

20. Сборник циркуляров штаба отдельного корпуса жандармов 1876-1884 гг.

21. ГАРФ, ф. 569, оп. 1, д 60, л. 19.
22. Устав о предупреждении и пресечении преступлений. - СПб., 1876. - С. 50.

23. ПСЗ 2. - Т. XLIX. - № 49718.

24. Хайнак Н.П. Уголовно-процессуальные формы борьбы царизма с революционным и демократическим движением в России 2-й половины XIX в.: Дис. канд. юрид. наук. - М., 1990. -С. 128.
25. Свод законов Российской империи. - СПб., 1879. -1,2. - Ч. I. - С. 44-45.

26. ПСЗ 2. - Т. LIV. - № 59476.
27. ГАРФ, ф. 569, оп.1, д. 60, л. 27.

28. ГАРФ, ф. 109, д. 504, л. 10 об.
29. История полиции дореволюционной России... - С. 54.

30. Россия в революционной ситуации на рубеже 1870-1880 гг. - М: Наука, 1883. - С. 103.
31. Там же. -С. 101
32. Там же. -С. 103.

33. ГАРФ, ф. 109, секр. архив, оп. 3, д. 155, л. 10 об.
34. ГАРФ, ф. 569, оп. 1, д. 44, л. 2-2 об.
35. Заиончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 гг. - М, 1964. - С. 147.

36. ГАРФ, ф. 109, секр. архив, оп. 3, д. 706.
37. ГАРФ, ф. 569 М.Т. Лорис-Меликова, оп. 1, д. 64, л. 12.
38. ГАРФ, ф. 569 М.Т. Лорис-Меликова, оп. 1, д. 65, л. 6.
39. РГИА, ф. 1284 Департамент общих дел МВД оп. 241, д. 81, л. 414.
40. ПС3 2 -Т. LV. -№61550.
41. ПС3 2.-Т. Ш. -№1392.
42. Россия в революционной ситуации на рубеже 1870-1880 гг. М., 1883. - С. 103.
43. ПСЗ3.-Т. II.-№1022.

44. ГАРФ, ф. 63, оп. 39, д. 9, л. 3.

45. ГАРФ, ф. 102, д. 125, л. 3-4.

46. ПСЗ 3.-Т. I -№350.
47. ГАРФ, ф. 102, оп. 302, д. 707, л. 153, 158 об., 159.
48. ГАРФ, ф.102, оп. 302, д. 707, л. 16-16 об.
49. ГАРФ, ф.124, оп. 61, д. 2, л. 49.
50. ГАРФ, ф.124, оп. 62, д. 25, л. 1-2.

51. ПСЗ 3. - Т. XXV. - № 26984.

52. РГИА, ф. 1276, оп. 2, д. 128, л. 45.
53. Гессен В.М. Губернатор как орган надзора (Вопросы местного управления). - СПб., 1912. -С. 26.
54. Долопчев В. Сборник узаконений и распоряжений правительства 1903-1906 гг. с приложениями решений и определений правительствующего Сената и циркуляров министра юстиции 1903-1907 гг. - Варшава, 1907. - С. 78.
55. Древинг Ф. Краткие сведения из полиции права, государственного права, уголовного Уложения 1903 г.: Пособие для чиновников полиции. - М, 1909. - С. 91.
56. Там же.



return_links();?>
 

2004-2016 ©РегиментЪ.RU