УправлениеСоединенияГвардияПехотаКавалерияАртиллерияИнженерыВУЗыПрочие части


 

 

Главная

Библиотека

Музыка

Биографии

ОКПС

МВД и ОКЖ

Разведка

Карты

Документы

Карта сайта

Контакты

Ссылки


Яндекс цитирования


Рейтинг@Mail.ru


Каталог-Молдова - Ranker, Statistics


лучший хостинг от HostExpress – лучший хостинг за 1$, хостинг сайта


Яндекс.Метрика




Ченкова В.И. Полиция и органы местного управления в феодальной России XVIII века.

Диссертация к.ю.н. СПб.: 2001, РГБ, 2003.

 

Введение
Глава 1. Полиция в системе органов государственного управления в период её становления
§ 1. Становление регулярной полиции и развитие в ее деятельности функций общего внутреннего управления
§ 2. Полиция и вопросы местного управления в первой половине XVIII века в свете действовавшего законодательства
Глава 2. Административно-территориальные преобразования во второй половине XVIII века и их влияние на организационно-правовое развитие полицейской системы
§ 1. Реформа местного управления при Екатерине II и ее влияние на развитие полицейской системы
§ 2. Организационно-правовое регулирование деятельности полицейских учреждений в системе местного управления во второй половине XVIII века
Заключение
Список использованной литературы
Приложение

 

 

Введение

 

История местных органов управления России и правовые нормы, регламентировавшие их деятельность, со средневековья и до наших дней остаются не только актуальной, но и популярной темой, за исследование которой брались многие авторы, справедливо полагая, что именно отсюда, снизу, от народа держит свой путь становление Российского государства. Здесь, в его фундаментальной основе закладывались и вызревали те особенности и традиции русского и российского быта, которые сделали Россию своеобразным, непохожим на другие государством.
В основе Российской государственности лежат фундаментальные общинные ценности, которые являлись источником не только его постоянного развития, но и жизнестойкости, помогали консолидировать общество в годы тягчайших испытаний и успешно преодолевать их. Благодаря общинному быту и мышлению, у русского народа сложилось особое отношение к государству, которое охраняет и защищает мир, общину, в котором живут все - и бедные, и богатые. Государство всегда рассматривалось подавляющим большинством населения как система жизнеобеспечения, а потому его нужно всем миром укреплять и защищать. В общине воспитывалась любовь к Отечеству, которая воплощалась в массовом героизме, когда приходило время защищать Россию от неприятеля. Можно с уверенностью утверждать, что и сегодня большинство истинных россиян - державники, активные сторонники всемерного укрепления и развития своего государства. Исключение столь незначительно, что его не стоит принимать во внимание.
Доверие народа к государству оплачивалось взаимностью: российские государи - тоже государственники - многое в системе управления возлагали на различные общинные или даже сословные институты, опирались на них в решении важных государственных задач. -3-

Местные административные или распорядительные учреждения, основанные на началах самоуправления - общесословного, земского, общинного (сельского и городского) и даже сословного - формально являлись такими же органами общегосударственной власти, как и государственные приказные и коллегиальные. Отличие состояло лишь в формах организации, условиях и характере деятельности, подведомственной жесткому контролю со стороны центральной власти, что воспринималось как вполне оправданное условие.
Многие авторы, исследовавшие эту тему, находили основание утверждать, что в единстве самоуправления и государственного управления с его системой бюрократических учреждений, смысл рациональных отношений общества и государства, обеспечивающий их стабильность.
Так, один из популярных авторов второй половины XIX века, В.П.Безобразов утверждал, что «чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы, чем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления, и тем менее возможно раздвоение власти - раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических» (чисто государственных, - В.Ч.)1.
В этом высказывании легко усматривается некоторая идеализация как самой системы местного самоуправления, так и отношения к ней центрального правительства. В чистом виде с идеей автора можно было бы согласиться, но, во-первых, где было взять такую совершенную систему местного самоуправления? Даже в XVIII веке, когда все еще ощущался общий недостаток и в кадрах специалистов, и в законодательстве, проблема и формирования, и организации деятельности такой системы решалась трудно. -4-

Во-первых, самодержавное правительство стремилось не к организации полновластия местных органов управления, а к созданию исполнительных органов центральной власти. И это тоже можно было понять в условиях формировавшейся абсолютной монархии. Не случайно и в начале XVIII века, и в конце его при осуществлении реформ местного управления законодатель стремился детально регламентировать их по преимуществу исполнительские функции, не исключая применение к ним принудительных и штрафных санкций. Петр I не считал нужным скрывать преимущественно принудительный путь введения в стране европейской организации общества и государства. Именно на этом пути возникла потребность в создании полицейской системы как административно-исполнительного органа государства в проведении всех преобразований.
В диссертации эта тема является доминирующей: раскрыть не только процесс образования полиции, но и найти определенное ей законодателем место в системе создававшихся и преобразовывавшихся органов управления, особенно местного.
В научной и учебной литературе, изданной в последние годы, как правило, образование полиции в России связывают с созданием в первой четверти XVIII века регулярной полиции в Петрограде и Москве и затем, уже в 30-е годы, её учреждением в других городах страны, преимущественно губернских и уездных. Тема реформирования системы местных органов управления с прямым участием полиции при этом остается открытой, её не затрагивают, очевидно, потому, что на селе - в уезде и провинции - регулярную полицию не создавали вплоть до 1775 года2. -6-
Но Россия - сельская страна. Как же в ней обходились без такого необходимого органа, как полиция, особенно при проведении административно-территориальных преобразований. В названной литературе ответа на этот вопрос нет. Диссертация восполняет, в определенной степени, это упущение. В ней на документационной основе показано, что село, провинция, не были забыты реформаторами XVIII века. Условия быта и традиции российской глубинки позволили найти решение, освобождавшее государство от ресурсных и финансовых затрат при реформировании местных органов управления и наделении их полицейскими функциями. При этом процесс образования и организационно-правового развития регулярной полиции оказывал прямое воздействие на становление полицейской службы в системе реформируемых местных органов управления. Такой вывод легко подтверждается документами этого периода. Так, уже на второй год после учреждения регулярной полиции в Петербурге, в январе 1719 года, были изданы Инструкция и Наказ воеводам, в которых впервые законодателем был употреблен термин "Земская полиция", а в 1720 году издается Инструкция земским комиссарам3 с перечнем обязанностей, совпадающих полностью или частично с "Пунктами", данными для руководства Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру. В диссертации проведен сравнительный анализ этих нормативных актов, позволяющий сделать выводы о том, что законодатель стремится к единообразному толкованию термина "полиция" и содержания её службы, хотя условия учреждения и деятельности сельской и городской полиции были, безусловно, разными. Отличались и способы решения поставленных задач, что также отражено в диссертации.
Предметом диссертационного исследования явились областная реформа Петра I 1719-1727 гг. и реформа местного управления при Екатерине П. Без рассмотрения структуры и сферы компетенции губернских, провинциальных и уездных органов управления, места и роли полиции в этой системе невозможно -7- проследить и оценить основные направления государственно-правовой политики двух великих реформаторов XVIII века, заслугу которых в развитии и укреплении государства Российского по достоинству оценили и современники, и политики. В нынешней России полезно оглянуться на опыт людей, сумевших не только создать огромную империю, но и вывести её в число передовых стран Европы. В том историческом опыте организации местного управления, который стал предметом исследования диссертанта, четко просматривается устремленность реформаторов к созданию в системе местных органов управления опоры центральной власти, проводников основных идей, целей и задач развития и укрепления государства. Исторический опыт подтверждает, что именно благодаря такой государственно-правовой политике Россия в течение веков сохраняла свою целостность и независимость, умела постоять за себя и служила опорой другим славянским государствам. Почему бы ни сохранить и не преумножить этот опыт? Тем не менее, в статье 12 Конституции Российской Федерации (1993 г.) читаем: "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Но ведь местное самоуправление властвует в городах и селах, т.е. там, где живет народ российский. Местная власть решает вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ 1993 г.). Что же получается на практике? Получается, что народ живет не по российским законам, а по "местечковым" уставам, часто вступающим в противоречие с интересами государства, о чем говорил президент в своем послании Федеральному Собранию. Это не "державность", а феодальный разброд, с которым в России боролись три века, в том числе и реформаторы XVIII века. Если эта "демократическая свобода" будет продолжена, то она вернет Россию к возрождению феодального распада, пагубность которого наши предки осознали еще 300 лет назад, т.к. местное "законотворчество" противоречит Конституции России и законам, принятым Государственной Думой. -8-

Показать историческую несостоятельность таких "конституционных положений" - одна из задач диссертационного исследования. Необходимо признать, что и в прошлом не все было так хорошо, как может показаться из первых положений нашего введения. И тогда во властных структурах были сторонники и противники независимых местных органов управления. Однако в центре споров по этой проблеме тогда стояли права сословий: дать им волю, или ограничить правами. В этом плане следует напомнить, что в России всегда, но особенно в XV-XVII веках, форма и деятельность местной администрации зависела от того, в каком отношении сословия находились к государству, как эти ведущие сословия строили отношения между собой, включая и закрепощенных крестьян.
Один из исследователей этой проблемы, А.Д. Градовский, опираясь на общественное мнение, утверждал, что "местные учреждения всегда поддерживают в народе политическую жизнь, устанавливают среди него общие интересы и, следовательно, служат лучшею опорою государственному единству"4. Однако не во всем можно согласиться и с этим автором. Местные органы управления лишь тогда соответствуют этому утверждению, когда среди них не доминирует сословное правление, когда оно разумно сочетается с общинным (сельским и городским) самоуправлением, потому что основной задачей местного управления являлось удовлетворение экономических и духовных потребностей местного населения, к которым также добавляли полицейские и судебные.
Корпоративные интересы сословий нередко не только не совпадали с этими потребностями, но и всячески препятствовали их удовлетворению, что создавало очаги социальной напряженности в отдельных регионах5.
Правительство, особенно при Петре I, понимало это и старалось ограничить притязания сословных органов на власть. Перестали созываться -8- Земские соборы, была распущена Боярская Дума, которую с успехом заменил Сенат. Предпринималась попытка ликвидации городского самоуправления. В общем, вокруг проблемы организации местного управления никогда не затихали страсти их преобразований, но всегда при этом верх одерживала правительственная тенденция сохранения и развития их в виде послушных административно-исполнительных органов, способных эффективно решать, в первую очередь, проблему налогообложения, т.е. фискальные интересы; укреплять власть государства и привилегированных классов на местах; иметь возможность регулировать повседневную жизнь провинциального общества в интересах абсолютистского государства.
Стремясь к достижению этих целей, правительство вновь встречало затруднения, которые казались уже преодоленными. Причины и истоки этих затруднений рассмотрены в сборнике статей по проблеме местного управления, подготовленном популярным исследователем этого периода В.М.Гессеном6.
Автор этого сборника - активный сторонник жесткой централизованной власти в форме абсолютной монархии. Обосновывая свои взгляды, он пишет: "В то время как сословное государство, по своей природе, было ни чем иным, как политической организацией социального господства одних сословий над другими, абсолютная монархия является первой в истории попыткой реализации государственной идеи в её чистом виде, т.е. попыткой создания социально-единого государства, стоящего вне общественной группировки и над нею"7. Из этой посылки вытекают его рекомендации по организации деятельности органов местного управления:
1. Самоуправление должно быть бессословным;
2. Необходимо четко определить предметы ведения местных органов и разграничить их с предметами ведения центральных органов на местах; -9-
3. Местное управление, во всей полноте своих функций должно "ведаться не бюрократией, а самоуправляющимся обществом";
4. В сфере местного управления администрации должна принадлежать функция высшего, вневедомственного надзора, ограниченного резкой чертой от функций активного управления;
5. Между центральным и местным управлением должна существовать органическая связь.
В своих рекомендациях автор исходил из хорошо исследованного им исторического опыта становления и развития системы органов местного управления и взял то, что хорошо зарекомендовало себя на практике. Этот вывод в нашем диссертационном исследовании будет подтвержден развернутым показом практического опыта, основанном не только на документальных источниках, но и на фундаментальных научных трудах по этой проблеме, в которых, с нашей точки зрения, можно указать только на один изъян - полное или значительное отсутствие сведений о полиции, как городской, так и сельской. Частично, по нашему мнению, это можно объяснить определенным неприятием отдельными авторами широкой сферы компетенции полиции во многих отраслях государственного управления. За подтверждением можно обратиться к только что цитированному нами Гессену В.М., который утверждал, что возникновение и непомерное развитие бюрократии в России в значительной степени порождено полицейским государством XVIII века. Процитируем В.М.Гессена еще раз: "Отличительная черта полицейского государства - неимоверная многопредметность административной деятельности, регламентация мельчайших подробностей народной жизни, мелочная и назойливая опека над подданными... Умножение функций государственного управления приводит к дифференциации внутреннего управления, к выделению из состава одного министерства множества новых самостоятельных министерств.... Из состава МВД - министерства народного просвещения, торговли, промышленности, земледелия, публичных работ, -10- путей сообщения"8. Мы бы не стали перегружать нашу работу длинными цитатами из прошлого, если бы они не перекликались с современностью. В этом, как видится автору, тоже актуальность темы диссертационного исследования. Сегодняшняя Россия, по оценкам специалистов, в три раза перегружена чиновничьим аппаратом по сравнению с доперестроечной. Снова в повестке дня Государственной Думы вековечный вопрос о внесении поправок в закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". О том, насколько несовершенно законодательство в этой важнейшей отрасли управления мы уже упоминали выше. К этому можно добавить полную правовую необеспеченность выборов и организации деятельности муниципальных округов и их руководства. Как тут не обратиться к прошлому, когда почти 100 лет назад умные, болеющие за Россию люди утверждали: "В сфере самоуправления наиболее плодотворна деятельность местных людей, свободных от бюрократической зависимости и бюрократической рутины, знающих местную жизнь и непосредственно заинтересованных в её успехе"9.
Проблемным для исследуемого периода и актуальным, как показывает практика последних дней, для современной России являлась реализация в сфере управления принципа отделения функции надзора от функции управления (выделено нами, - В.Ч.). Попытки Екатерины II ограничить права наместников только надзорными функциями без вмешательства в сферу компетенции, например, губернского правления на практике не получили широкого распространения. Наместники стремились олицетворять в порученных их надзору 2-3-х губерниях высшую политическую власть, нередко, в высшей степени, личную. Этой устремленности в значительной мере способствовала абсолютная неопределенность их полномочий, не регламентированных законом, что довольно часто приводило к "самовластию". -11-
Некоторое время назад в России образовано семь округов во главе с фактическими наместниками, полномочия которых в полной мере до настоящего времени не определены. Невероятно, но ситуация возвращает нас памятью в XVIII век и заставляет обратиться к его опыту, чтобы не повторять ошибок, дорого обходящихся государству. Не случайно ведь, еще в 1797 году, Павел I отменил генерал-губернаторство, а вместе с ним и функции местного надзора, хотя в то время по оценке известного юриста М.М.Сперанского заменить их было нечем, так как прокурорский надзор, особенно в отдельных губерниях был "почти ничтожен"10.
Предпринятые при Александре I попытки восстановления наместничества потерпели неудачу, так как "верховный" надзор государевых наместников неизбежно переходил в "самовластие". А "самовластие" - это беззаконие, нередко самодурство, при котором наместник не надзирал за законом, а стоял над ним, т.е. делал, что хотел. Все зависело от воли и поведения одного человека, есть, над чем задуматься и нынешним реформаторам.
В осуществлении надзорных функций в системе местного управления большая роль отводилась полиции, как регулярной, так и выборной, или земской. Не случайно развитие органов местного управления было тесно связано с образованием и организацией деятельности общей исполнительной полиции. В диссертации эта прямая взаимозависимость показана на всех уровнях организации местной власти - губернской, провинциальной, уездной и в самых низших административно-территориальных образованьях — дистриктах.
Сам термин "полиция", заимствованный из Западной Европы, впервые в практическом значении был употреблен в России при Петре I, причем в период, когда он начал, а точнее продолжил, начатое еще в первом десятилетии XVIII века, интенсивное и всестороннее реформирование центральных и местных органов управления. -12-
Как само понятие "полиция", так и сфера её компетенции длительное время не были до конца определены, что затрудняло её развитие как административно-исполнительного органа государства. В диссертации рассматривается особый путь развития этого органа в России, осуществлявшийся внутри реформируемой системы центральных и местных органов управления. При этом и сама система этих органов наделялась полицейскими функциями. От этого "смешения" родилась концепция всеобщей полицейской повинности, когда не только отдельные органы власти, но и частные лица привлекались к исполнению полицейских функций.
Так, например, в Инструкции воеводе, изданной в 1719 году, кроме осуществления специального надзора над всеми чинами провинциального управления, ему поручались и полицейские функции: охранять прерогативы верховной власти, осуществлять надзор за исполнением закона, за внутренней безопасностью провинции, принимать меры относительно антиобщественных элементов, "чтобы никому насилия и грабежа чинено не было, а воровство б и всякие разбои и преступления... были бы прекращены и по достоинству наказаны"11.
Указом от 20 июня 1718 года12 на сельских старост, сотских, помещиков, приказчиков и других лиц, заслуживающих доверия, также возлагались определенные полицейские обязанности, за невыполнение которых им угрожали штрафными санкциями. Эта норма в дальнейшем переросла в традицию, составившую особенность организации полицейской службы в России: порядок нужно наводить и поддерживать всем миром как необходимую меру обеспечения всех или многих условий жизнедеятельности общества.
В диссертации на документальной основе и с использованием материалов научной публицистики показано использование этой традиции в -13- правоохранительной практике и обеспечение её правовыми нормами. При этом автором не скрывается заинтересованность не только в её возрождении, но и в дальнейшем развитии в современных условиях, так как успех в борьбе с преступностью во многом определяется ликвидацией причин и условий её порождающих, а они часто находятся за пределами сферы компетенции полиции и милиции. Значит, делаем мы вывод, должна быть создана, тщательно проработана и согласована единая, общегосударственная программа обеспечения правопорядка в стране, в реализации которой участвуют все компетентные органы государства и общественные институты.
Ведь еще Екатерина II осознавала это необходимое условие, заявляя при определении основных задач благочиния в своем Наказе Комиссии по составлению нового Уложения: "Так как установление сего есть хороший порядок и благочиние вообще в гражданском сожитии, то отсюда явствует, что каждый член общества, какого бы чина и состояния он ни был, зависит от сего правления", обосновывая этим участие всех в обеспечении порядка в государстве.
Необходимо отметить, что эта, идущая от "народности" Петра I, концепция, получившая особое развитие в век просвещенного абсолютизма Екатерины II, не подвергалась открытому осуждению, критиковалась практика её реализации, но в целом идея воспринималась российским обществом как вполне христианская, справедливая и необходимая.
Более того, принуждение, применяемое в этой сфере, тоже воспринималось как элемент необходимого административного воздействия. Именно поэтому, как нам представляется, законодательство XVIII века, о котором мы подробнее будем говорить в первой главе диссертации, стремится, прежде всего, воздействовать на сознание человека, редко прибегая к прямой угрозе. Сравним: если в Московии XVII века почти каждый законодательный акт оканчивался угрозой, "а буде которые люди учнут делать то-то и то-то..., и тех людей казнити без всякого милосердия". У Петра I превалирует обращение -14- к разуму через союз "понеже", популярный для всего XVIII века и открывающий собою мотивировку почти каждого закона: "понеже ничто так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских; понеже всуе законы писать, когда их не хранить или ими играть, как в карты, перебирая масть к масти, чего нигде в свете так нет, как у нас было и отчасти еще есть"13.
Законодатель стремился популяризировать законы, доводить их до самых широких слоев населения, прежде всего, через систему местных органов управления и полицию, действовавшую в их составе.
В течение всего XVIII века - от Петра I до Екатерины II - функции государственного управления непрерывно расширялись, сопровождаясь изданием массы нормативных актов, регламентировавших их реализацию. Поэтому и законодательство этого периода настолько обширно, что не поддается анализу и классификации в объеме одной диссертации, хотя источники его многообразны и широко доступны.
Первым в их числе следует назвать Полное собрание законов Российской империи, выходившее, как известно, тремя изданиями: 1-е собрание состояло из 46 томов, из них 40 томов текстов законов и 6 томов приложений. Первым собранием охвачен период с 1649 года до 12 декабря 1825 года. Это собрание указов, уставов, положений, учреждений, уложений и т.п. - основной документальный источник для изложения и обоснования положений и выводов диссертационного исследования по избранной нами теме.
В архивных фондах наибольший интерес представляет делопроизводство Петровских учреждений, сохранившиеся в подлинниках и с различной степенью полноты документы, особенно отчетные, центральных учреждений, дела Сената - всеобъемлющего правительственного органа и при Петре I, и при Екатерине П, куда сходились нити всех органов управления, в том числе и -15- местного15. Однако масса поправок, резолюций и дополнений на этих документах несколько осложняют исследовательскую работу, особенно в сравнении с полным собранием законов, в котором сосредоточены документы в последней редакции и не без участия М.М.Сперанского, возглавлявшего эту очень трудную и очень нужную работу.
По исследуемому в диссертации периоду ценным источником является работа В.М. Грибовского "Памятники русского законодательства XVIII столетия"16, в которой дается перечень и характеристика учредительных актов и регламентов по всем создававшимся центральным органам управления -Сенату, коллегиям, магистратам. Но X глава этой работы, посвященная делам полиции, содержит лишь сложившийся к моменту ее написания перечень обязанностей и "благодеяний" этого нового для России органа в системе государственного управления. Ценность его незначительна, так как он не систематизирован и не подкреплен анализом практической деятельности этого органа.
XVIII век привлекал внимание многих талантливых исследователей прошлых лет - ведь, он оторвал Россию от средневековья и повел твердой рукой реформаторов в новое время. Все или, во всяком случае, большинство грамотного и сознательного населения понимали, что путь "в цивилизацию" лежит через успешное преодоление патриархальной старины с её обычным правом и развитие, освоение, заселение российских просторов. Поэтому реформы XVIII века подверглись глубокому исследованию, результаты которого и в наше время являются источником добрых дел и поступков17. -16-
Большинство работ написано с позиций историко-правовой науки, что определяет их документальную достоверность и позволяет использовать их для проведения сравнительных анализов, обобщений и построения выводов. Важным является проблемный характер постановки исследуемых вопросов, выводящий того, кто пользуется ими, на новые источники и облегчающий построение собственных концепций. Но, как уже упоминалось, указанные ниже, в сноске, и данные в списке использованной литературы к диссертации научные работы не содержат системных сведений по организационно-правовому развитию полиции, не вскрывают причин и условий, побудивших монархов принять непростое решение о её создании. Авторы, как правило, ограничиваются перечнем обязанностей полиции, изложенных законодателем в учредительном нормативном акте. В работах не отражена взаимосвязь в процессе учреждения регулярной полиции в городах и земской полиции в провинциях и губерниях, хотя она была обусловлена почти полной идентичностью правовой базы, целями и задачами их образования.
Из современных авторов ближе всех подошли к этой проблеме в своих работах Р.С. Мулукаев и М.И. Сизиков18 но и они прослеживают только процесс становления и организацию деятельности регулярных органов, исполнявших полицейские функции до образования регулярной полиции и регулярной полиции, образованной Петром I. Высоко оценивая научный вклад этих ученых в исследование истории полиции и милиции России, все-таки -17- нельзя не отметить, что сельская (земская) полиция, существовавшая параллельно с регулярной (градской) на выборных началах до 1775 года, ими не рассматривалась. Соответственно не рассматривались и органы местного управления в плане выполнения ими полицейских функций и организации полицейской службы на селе. А ведь это немалый период - с мая 1718 по ноябрь 1775 года. За эти десятилетия дважды реформировались и бесконечно эволюционировали органы местного управления и самоуправления, а вместе с ними претерпевала эти же изменения, существовала и несла свою нелегкую службу земская полиция, опыт которой был обобщен и учтен при проведении Екатериной II реформы местного управления в 1775 году. Этот опыт лег в основу образованной в ходе реформы уездной полиции - нижнего земского суда. Восполнению этого пробела и посвящено наше диссертационное исследование.
В работе над диссертацией автором использовался сборник документов, подготовленный коллективом авторов под руководством академика РАН Курицына В.М.19. Извлечения из основных документов-подлинников помогают раскрывать организационно-правовые основы становления и развития регулярной полиции в Петербурге, Москве и других городах России. На выбор темы диссертации и её исследование серьезное влияние оказали материалы современной публицистики по проблемам организации местного управления, особенно в муниципальных округах. Пусть это не покажется странным, но разделенные почти тремя веками, периоды нашей отечественной истории содержат очень близкие по содержанию проблемы поиска путей, средств и методов консолидации общества и государства. Мыслим и владеем мы сегодня другими категориями, но лечим, по сути дела, одни и те же болезни. В этом смысле историко-правовая наука, по мнению автора, добывая по крупицам -18- ценности исторического опыта, вносит большой вклад в совершенствование и развитие основ современной государственно-правовой политики.
При изучении архивного и другого документального материала автором было принято решение выделить в подготовленной на его основе диссертации два основных этапа: первую треть XVIII века и его вторую половину, охватившую правление Екатерины П. Именно на этих этапах построены, соответственно, первая и вторая главы диссертации.
Автор не претендует на полное разрешение поставленных им вопросов, но надеется, что высказанные им суждения помогут в дальнейшей разработке проблемы.

 

Примечания
 

1 Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. Статьи. - СПб., 1882. С. 16.

2 См. Борисов А., Дугин А., Малыгин А. и др. Полиция и милиция России: страницы истории. - М.: Наука, 1995. - с.9; Мулукаев Р.С. Полиция в России (IX - нач. XX в.) -Нижний Новгород, 1993. - с.102; Некрасов В.Ф., Борисов А.В. и др. Органы и войска МВД России. - М.: Обьед. ред., 1996. - с.73 и др.

3 ПСЗ. Собр. 1. T. V. № 3294, № 3295.

4 Градовский АД. История местного управления в России. В 2 т. Т. 1. - СПб., 1868. С.27.
5 Напр., в Москве, Астрахани, Среднем Поволжье.

6 Гессен В.М. Вопросы местного управления. - СПб.: Право, 1905.
7 Там же. С. 10.

8 Гессен В.М. Вопросы местного управления. - СПб.: Право, 1905. С. 11.
9 Там же. С.80.

10. Сперанский М.М. Введение к наместническому учреждению СПб. 1821. С. 72.

11. ПСЗ. Собр. 1. Т. V.№ 3294.
12. Там же. №3213.

14 ПСЗ. Собр. 1. T.V. № 3589; Т. VI. № 3633 и др.

15 РГИА. Ф. 1260. On. 1. Д. 52. Л..22 и др.
16 Грибовский В.М. Памятники русского законодательства XVIII столетия. - СПб., 1907.
17 См.: Архангельский В. Филантропические начинания русского правительства XVIII в. Смоленск, 1910; Безобразов В. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. - СПб., 1882; Белоконский Н.П. Родина-мать. Губернские, уездные и волостные учреждения Российского государства. - СПб., 1901; Блинов И. Губернаторы. -СПб., 1905; Богословский М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719-1727. М., 1902; Гессен В.М. Вопросы местного управления. - СПб, 1905; Градовский А.Д. История местного управления в России. В 2 т. - СПб., 1868; Грибовский В. Памятники русского законодательства Х\ТП столетия. - СПб., 1907; Григорьев В. Реформа местного управления при Екатерине П. - СПб.,1910; Дитятин И Устройство и управление городов в России: в 2 т. - СПб, 1878; Кизеветтер А. Городовое положение Екатерины П 1785 г. - М., 1909 и др.

18 См.: Мулукаев Р.С. Полиция в России (IX - нач. XX в.) - Нижний Новгород, 1993; Сизиков М.И. История полиции России. Вып. 1. Становление и развитие общей регулярной полиции в России XVIII века. - М., 1992.

19 История полиции России. Краткий очерк и основные документы./Под ред. В.М.Курицына. - М: Щит-М, 1998.

 

Глава 1. Полиция в системе органов государственного управления в период её становления
§ 1. Становление регулярной полиции и развитие в ее деятельности функций общего внутреннего управления

 

Социально-экономическое развитие России к началу XVIII века характеризовалось дальнейшим закрепощением крестьян, вызывавшим нарастающее их сопротивление этому процессу и реально угрожавшим стабильности общества и государства.
Внутренне положение страны постоянно осложнялось внешней агрессией, прежде всего, таких государств, как Турция, Швеция, Речь Посполитая. Эти и другие факторы настоятельно требовали всемерного укрепления феодального государства, прежде всего, за счет обновления и совершенствования его органов управления, особенно местных: огромная страна трудно "прислушивалась" и повиновалась требованиям центра, даже в сфере реализации казенных, т.е. общегосударственных интересов - фискальных, продовольственных, оборонных.
Спасение страны справедливо виделось её мудрому правителю Петру I в сохранении её единства и консолидации общества. Решить эту проблему можно было только эффективным управлением из центра всей страной, т.е. созданием системы центральных и подчиненных им местных органов управления, которые бы строго на законодательной основе регламентировали все значимые стороны устройства и жизнедеятельности общества и -20- государства, обеспечивая их консолидацию. Закономерным следствием этих рассуждений явилось утверждение в России абсолютной монархии, т.е. такой формы феодального государства, при которой монарху принадлежит неограниченная верховная власть. При абсолютной монархии (абсолютизме), как известно, феодальное государство достигает наивысшей степени централизации за счет создания разветвленной системы бюрократических органов, постоянной армии и полиции, деятельность органов сословного представительства, как правило, завершается или резко ограничивается, о чем мы уже говорили во введении.
Россия стала в этом смысле исключением только по одному поводу: полиция в ней была создана позже других центральных органов управления и длительное время на штатной основе существовала только в городах.
Утверждение абсолютной монархии в России проходило в напряженной внутренней борьбе её сторонников с противниками, что, несомненно, повлияло на темпы развития органов полиции, трудно воспринимавшейся всеми, но особенно сословными корпорациями. Хотя сам факт развития полицейских начал в деятельности государства многими авторами, в том числе и современными, оценивается положительно. Так, один из активных исследователей истории органов внутренних дел профессор Р.С.Мулукаев пишет, например, в одной из последних своих работ: "Разумеется, что полицейское государство как символ строгого порядка и всесторонней регламентации жизни людей - институт феодального общества. Оно - прямой антипод правового государства, зарождение которого связано с развитием буржуазных отношений. Однако следует признать, что на определенном историческом этапе полицейское государство как институт упорядоченности общественной жизни выполняло позитивную роль"1. С этим утверждением автора трудно не согласиться, если объективно оценивать сложившуюся обстановку в стране, особенно в первой четверти XVIII века. Россия -21- переживала нелегкие времена: одна война сменялась другой, требуя не только больших людских и материальных ресурсов, но и четкой системы управления, продуманности в действиях, эффективности в реализации принятых решений. Монарх мог реализовать свою неограниченную власть только через систему органов управления, в том числе и с использованием методов принуждения.
Очевидно, эта направленность в действиях Петра I по совершенствованию и обновлению центральных органов управления, но особенно регулярной полиции, нуждалась в испытаниях практикой, поэтому он и начал её реализацию в Петербурге, где сам мог наблюдать и корректировать этот опыт.
Решение о создании регулярной полиции в Петербурге принималось под влиянием событий, связанных с арестом, судом и кончиной царевича Алексея, что определяло главное содержание её деятельности - обеспечение общественной безопасности. Это предположение подтверждается содержанием полицейской инструкции2, разработанной 23 мая 1718 года, повторявшей, по сути дела, перечень обязанностей объезжим головам в Москве по поддержанию тишины и спокойствия. Однако Петр I рассматривал её как уже давно устаревшую и через два дня, 25 мая 1718 года, утвердил новую, разработанную с его участием и получившую название "Пункты, данные Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру Дивиеру для руководства"3. В ней излагались не только обширные обязанности полиции, но и полицейские обязанности населения. Этот законодательный акт с полным основанием можно рассматривать как концептуальную установку Петра I на предназначение и определение главных направлений деятельности создавшейся регулярной полиции.
Более того, на основе этой "Инструкции" можно составить предположение о месте и роли полиции в механизме государственного управления и в системе общественных отношений. Особенно, если принять к сведению Указ Сенату, -22- которым сопроводил направляемую туда Инструкцию законодатель: "Господа Сенат. Определили мы для лутчих порядков в сем городе дело генерала-полицмейстера нашему генерал-адъютанту Дивиеру и дали пункты, как ему врученное дело управлять, и ежели противу оных пунктов чего от вас требовать будет, то чините, також всем жителям здешним велите, публиковать, дабы неведением никто не отговаривался"4.
Помимо "Пунктов" учредитель счел необходимым дополнительно указать генерал-адъютанту А.М.Дивиеру: "Определили мы вам ведение и управление дела генерала-полицмейстера, и о том Указ в Сенат дали, дабы вам в требовании вашего дела исполняли, что надлежит, а как вам оное управлять, тому прилагаются пункты при сем"5.
Сенат не замедлил с выполнением Указа монарха: 7 июня 1718 года весь Петербург был оповещен о том, что в городе учреждена должность генерал-полицмейстера, при нем создается канцелярия с особым штатом сотрудников, которые будут заниматься наведением и поддержанием порядка в столице, о котором должны быть не только осведомлены, но и обеспокоены своим участием все обыватели. О канцелярии Дивиера A.M. упоминалось как об уже существующем учреждении, хотя никаких документальных подтверждений этому факту нет, что дало основание некоторым исследователям утверждать, что в XVIII веке не было официального полицейского органа6. Но есть косвенные документальные подтверждения не только создания при генерал-полицмейстере Петербурга органа управления - полицмейстерской канцелярии, но и начале комплектования её штатов. Так, например. Сенат принял решение о выделении Дивиеру 10 офицеров, 20 унтер-офицеров, 60 -23- солдат, дьяка и 10 подьячих7. Офицеры и солдаты направлялись губернским управлением, где они до образования канцелярии выполняли полицейские функции, т.е. уже подготовленные и проверенные люди, что было для генерал-полицмейстера большой помощью.
Канцелярии XVIII века - это органы управления. Опыт организации управленческой деятельности канцелярии изучался, обобщался и широко освещался в печати. Многие авторы подчеркивали их сходство с коллегиями, выделяя лишь характерное для них единоначалие.
Относительно полицмейстерской канцелярии высказывались разные мнения, но можно не сомневаться, что это было коллегиальное учреждение, так как Петр I не доверял управление ответственными и важными делами одному, даже близкому к нему лицу. Не случайно, полицмейстерскую канцелярию именовали "присутственным местом", которое в то время, как правило, возглавлялось не одним, а 2-3 лицами, потому что "се наипаче полезно, что в коллегиуме таковом не обретается место пристрастию, коварству и лихоимному суду", а "в единой персоне не без пристрастия"8.
Делопроизводство полицейской канцелярии первой четверти XVIII века не сохранилось, но по переписке с нею других органов можно судить, что у Дивиера были полномочные члены присутствия: в сенатских указах и документах полиции лица, наделенные правом принимать решения по делам полицейским, назывались судьями или присутственными членами9. О штатах полицмейстерской канцелярии пишет в своих статьях "История русской полиции и отношение её к юстиции" И.Т.Тарасов: "В состав полицейского персонала входили полицмейстеры, уличные надзиратели, офицеры или -24- урядники, унтер-офицеры и рядовые10. В Табели о рангах от 24 января 1722 года среди статских чинов в 9-м классе значится "полицмейстер в резиденции", в то время как генерал-полицмейстер значится в 5-м классе11.
Будучи назначенным генерал-полицмейстером, А.М.Дивиер не был освобожден от обязанностей генерал-адъютанта Петра I и часто отлучался с ним из Петербурга. В период отъезда Дивиера из Петербурга полицмейстер возглавлял всю службу петербургской полиции.
Как упоминалось выше, служба полиции была рассчитана на поддержку населения уже с первых дней её образования. Этот принцип, по нашему мнению, не утратил своей актуальности и в современных условиях. Этому можно найти документальное подтверждение. Так, например, в период между изданием "Пунктов" генерал-полицмейстеру и принятием Регламента Главному Магистрату был разработан и опубликован целый ряд нормативных актов, из которых ясно видно, что возлагавшиеся на полицию задачи она должна была решать вместе с другими органами управления, опираясь на поддержку населения. Указом от 18 июня 1718 года устанавливалась обязанность домохозяев сообщать в полицию о приезжающих к ним на временное проживание гражданах. Указом от 20 июня 1718 года подтверждалась обязанность всех граждан задерживать вместе с полицией "праздношатающихся", дерущихся, бежать на крик "караул" и оказывать помощь пострадавшим.
Все граждане обязаны были оказывать содействие полиции в выполнении возложенных на неё обязанностей по контролю санитарного состояния города. Так, в Указе от 3 сентября 1718 года говорилось: "а ежели кто против своего двора и в прочих местах, где надлежит, чистоты иметь не будет, а надзиратель той улицы, офицер или урядник, по утру то усмотрит, то полагается штраф". -25-
Указом от 13 ноября 1718 года предписывалось брать в канцелярию полицмейстерских дел тех торговцев съестными припасами, которые не будут носить белых мундиров, и править на них штраф, а тот товар, чем они будут торговать, брать на великого государя"12.
Из изложенного выше видно также, что полиция ведала не только безопасностью, но и широким кругом вопросов внутреннего порядка и управления. Это убеждение подтверждается еще больше после ознакомления с распределением обязанностей между членами присутствия: один ведал отводом квартир для солдатского постоя, другой - учетом денежных сумм, третий (полицмейстер) заведовал каторжным двором13. О том, какое место определял законодатель полиции в механизме государственного управления и какие функции общего внутреннего порядка на неё при этом возлагались, можно составить представление из "Пунктов", данных генерал-полицмейстеру для руководства. Для этого их необходимо привести полностью и в значительной редакции:
1. Смотреть, чтобы все строение было регулярно построено по Его Царского Величества указу; печи, комели и трубы печные были бы также по указу, чтобы никакое строение за линию не выходило; чтобы улицы и переулки были равны и изрядны.
2. Чтобы берега рек и протоков, а также сточные канавы были хорошо укреплены, дабы весною и в дожди землею их не заносило, и чтобы вода нигде не останавливалась.
3. Чтобы улицы и переулки содержались в чистоте, были бы сухи и чтобы проезд по ним был не труден.
4. Шалашей по проезжим дорогам у мостков близко не ставить, а ставить далее, дабы теми шалашами в улицах не чинили утеснения и -26- помешательства, так же чтоб были в указанном месте, и чтоб сделаны были хорошо, и покрывались холстом, а рогож бы и иного тому подобного отнюдь не было, но было б все чисто и хорошо.
5. Такоже опасно хранить надлежит в рядах и местах, а наипаче где столовые харчи продаются, дабы отнюдь нездорового какого съестного харчу не продавали, а паче вредительского чего, но все б держали здоровое, еще ж смотреть и хранить с прилежанием, дабы была мера и весы прямые; також бы и цену не в указанную пору таким товарам не возвышали и не поднимали.
6. Такоже в надсмотрении иметь чистоту улиц и переулков, рынков, рядов и мостов; и каждому жителю дать указ, дабы все пред своим двором имели чистоту, и сор чистили, и возили на указанное место, а наипаче надлежит хранить, дабы отнюдь на реку зимою не возили, а летом не бросали, так же протоки и каналы сором не засыпали под жестким штрафом.
7. Когда на рынках или улицах случатся какие драки, и таких людей имать и отсылать их к надлежащему суду с их вопросами и делом.
8. Всякую четверть года осматривать печи, комели в поварных, очаги и прочие места, где водится огонь и предостерегать хозяев, чтобы с огнем обращались осторожно.
9. Искоренять подозрительные дома, как то: шинки, игорные дома, притоны разврата.
10. Гулящих и слоняющихся людей, а также нищих арестовывать и допрашивать; буде же кто в допросе со словами своими несходен явится, оных определять на работу. Равно ж содержать и с нищими, буде от оных кто работу сработать может, и тех ловить и определять в работу ж.
11. Тако же накрепко смотреть приезжих, какие люди, и чтоб всякий хозяин тотчас объявил, кто к нему станет и какой человек, а буде утаит -27- или непрямым именем скажет - таких хозяев с наказанием ссылать на галеру, с отобранием всего, что имеет; равным же образом и об отъезжих объявлять також и работников, ежели который хозяин наймет кого из гулящих в работу, чтоб прежде дать знать об нем, дабы под тем видом не было какого беглого солдата или матроса и прочих.
12. Також с дворов определить караульщиков, дабы когда драка учинится или какой вор побежит, тогда б караульщики с двора (или дворов) оного поймать могли; також, когда пожар учинится, скорее сбежаться и потушить могли и для того надлежит им воров против какое-нибудь ружье иметь, а для пожаров ведра, топоры, войлочные щиты... и чтоб караульщики по ночам ходили по улицам с трещотками, как обычай в других краях; а для лучшего способа к пойманию и пресечению проходов воровских и прочих непотребных людей, сделать по концам улиц шлагбаумы, которые опускать по ночам и иметь при них караулы с ружьями.
13. Для лучшего наблюдения за выполнением предписанного сними пунктами, назначить в каждой слободе или улице старосту и с каждых десяти дворов десятского из тех жителей с тем, чтобы каждый десятский за своим десятком накрепко смотрел, чтобы чего не случилось противного запрещению; и если за ним что усмотрят, в том тотчас объявлять старосте, а этот - полицмейстеру. Также учинить распорядок между жителями, кому с каким пожарным оружием ходить на пожары14.
Из представленного документа видно, что законодатель наделил полицию как центральный орган управления, обширными надзорными функциями в сфере обеспечения общего внутреннего порядка, поручив ей не только борьбу с преступлениями, но и другие, казалось бы несвойственные полиции обязанности, перечисленные нами в процитированной Инструкции. Мы -28- сознательно уделяем "Пунктам", их содержанию такое большое внимание: в них закладывалась основа будущей системы органов внутренних дел. Вряд ли есть основание оспаривать очевидный факт - образовалась не просто полиция, а прообраз будущей системы органов внутренних дел, пронесшей через века эту постоянно развивающуюся функциональную структуру. Чтобы убедиться в справедливости наших утверждений, попробуем обобщить эти функциональные поручения в современной редакции. Итак, служба генерал-полицмейстера должна была обеспечивать охрану общественного порядка, борьбу с преступностью, пожарную безопасность, содержание каторжных домов (тюремных учреждений, - В.Ч.) и трудовое использование осужденных, вести учет актов гражданского состояния, работу по учету иностранцев, организовывать исполнение всеобщей полицейской повинности.
Как центральный орган управления полицмейстерская канцелярия подчинялась при Петре I только Сенату и монарху и функционировала на тех же принципах, что и учрежденные им Коллегии15. Таким образом, усматриваются все признаки системы органов внутренних дел, 200-летие которой предполагается торжественно отметить в сентябре 2002 года. Однако есть все основания сомневаться в том, что будет повод для торжества: служба исполнения наказания (тюремная система и ИТУ, - В.Ч.) уже выделена из состава МВД, а пожарную охрану, если довериться средствам массовой информации, намереваются передать в МЧС, что по убеждению диссертанта, разрушает веками формировавшуюся систему органов внутренних дел, начиная с первой четверти XVIII века.
В этом смысле важно отметить, что Петербургская полицмейстерская канцелярия формировалась как центральный орган управления в сфере обеспечения внутреннего порядка, правомочия которого предполагалось распространить на всю территорию страны. На это следует указать также -29- потому, что в некоторых работах её относят к местным органам, хотя это легко опровергается всеми последующими нормативными актами и практической деятельностью16.
Попытка определить полицию как орган государства и конкретизировать её задачи была в общем виде сделана впервые в "Регламенте или Уставе Главного магистрата", принятом 16 января 1721 года17. В нем, в частности, отмечено, что "полиция особливое свое состояние имеет, а именно: оная споспешествует в правах и в правосудии, рождает добрые порядки и нравоучении, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет, и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу. Чинит добрых досмотрителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне и приносит довольство во всем потребном к жизне человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых расходах, и все явные погрешения, призирает нищих, бедных, больных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных по заповедям божьим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; вкратце ж над всеми сим полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности".
В процитированном правовом акте больше характерной для XVIII века патетики, чем конкретных рекомендаций и указаний, тем не менее, он дает полное основание сделать актуальные для нашей темы выводы: -30- во-первых, из него видно, что полиция определялась как орган общего внутреннего управления;
во-вторых, - как единый орган, а значит с централизованным управлением, для всей страны;
в-третьих, из изложенного видно, что на этом этапе правительство, т.е. Петр I и его кабинет, не отказались еще от своего воззрения на регулярную полицию как на учреждение городское. Слова: "гражданство", "граждан", "города и в них улицы" - применимы к городским обывателям, к городским порядкам. О селе и местных органах, включая и земскую полицию, речи не было, хотя, как мы уже указывали во введении, и будем подробно излагать ниже, работа велась и там, но другими, традиционными для России методами;
в-четвертых, столь широкое декларирование поручений полиции свидетельствует, по нашему мнению, о том, что законодатель, безусловно, хотел образовать полицейские органы во всех городах России, но в тот период, т.е. в 20-е годы XV1I1 века, из-за недостатка средств этого осуществить ему не удалось;
в-пятых, делегируя полиции такие всеобъемлющие поручения, законодатель не определял четко её места в системе других правительственных органов, не указывал и ничем не регламентировал её правоотношения с ними в процессе выполнения возложенных на нее обязанностей, поэтому долгое время, с 1721 года по 1775 год, до издания уже упоминавшегося «Учреждения», компетенция полиции постоянно менялась, оставаясь разнохарактерной и по объему, и по содержанию. Это негативно сказывалось на организации взаимодействия полиции с другими органами государства в обеспечении общего внутреннего порядка. Круг лиц, привлекавшихся к исполнению полицейских функций, также отличался крайним непостоянством.
Длительное время оставалось неопределенным отношение полиции к юстиции: вначале вообще не было разграничения между административными и судебными функциями. В составе полицмейстерской канцелярии длительное -31- время оставалась судебная палата, что приводило к использованию судебной власти в административной деятельности ее органов. Это породило затяжную «болезнь» полицейских органов не только начального периода, а на протяжении десятилетий: превышение должностных прав, использование судебной власти для более эффективного решения задач, возложенных на полицию. После издания «Регламента или Устава Главного магистрата» полицию стали считать органом, подчиненным магистрату.
До 1722 года регулярная полиция была учреждена и действовала только в Петербурге. Но после успешного завершения Северной войны (1721 год) правительство Петра I обратило основное внимание на развитие государственных органов России, в их числе и полиции. Уже был накоплен значительный опыт полицейского строительства: Петербург стал его испытательным центром. Напомним, что в последнее пятилетие царствования Петра I завершается строительство Сената, учреждается прокуратура, совершенствуется деятельность Коллегий. Но самым важным, как нам представляется, явилось создание системы городского самоуправления -магистратов во главе с Главным магистратом.
В плане дальнейшего развития регулярной полиции правительство возлагало большие надежды на магистраты, которые, по его определению, больше других органов были заинтересованы в создании полицейских учреждений. Именно поэтому Регламент Главного магистрата обязывал это учреждение «добрую полицию учредить» (глава 2) и «содержать в своем смотрении» (глава 14), а также издавать полицейские уставы и представлять их, после согласования с коллегиями, на утверждение Сенату и государю (глава 10).
Петр I надеялся, что магистраты, в которых больше других сословий было заинтересовано влиятельное в то время купечество, тяготевшее к корпоративному самоуправлению, возьмут на себя и финансовые расходы на содержание полиции. Однако, как справедливо утверждал Тарасов И.Т., -32- образование полиции в составе магистратов означало бы подчинение ее общему управлению, в то время как мы уже убедились на основе приведенных документов, компетенция полиции охватывала всю сферу общего внутреннего управления и, на начальном этапе становления, даже суд18 поэтому этот проект и замысел практически остался нереализованным и развитие полицейских органов осуществлялось своим особым путем.
Вслед за Петербургом, но спустя почти четыре года, регулярная полиция была учреждена в Москве. 19 января 1722 года Петр I указал Сенату: «Учинить в Москве обер-полицмейстера, который должен депенденцию иметь от генерала-полицмейстера»19. Кандидатура обер-полицмейстера согласовывалась с генерал-полицмейстером, что свидетельствует о том, что петербургская полицмейстерская Канцелярия в данном случае уже выступала в качестве главного центрального органа. В апреле 1722 года назначенный по выбору Петра I обер-полицмейстером Москвы полковник М.Т.Греков получил инструкцию об устройстве и основных обязанностях московской полиции, в которой, в частности, указывалось «канцелярских и прочих служителей взять у прежних командиров, кому оное полицейское смотрение и правление в Москве поручено было»20.
В организации регулярной полиции в Москве широко использовался опыт, накопленный за четыре года в Петербурге. Правовой основой ее деятельности стал «Регламент или Устав главного магистрата», дополняемый постоянным изданием указов и инструкций. Московская полиция руководствовалась в своей деятельности также указаниями генерал-полицмейстера, что ставило Петербургскую полицмейстерскую Канцелярию по отношению к ней в положение главной. -33-

Не перечисляя всех признаков сходства в устройстве полиции двух столиц, отметим главное - в деятельности московской милиции также преобладали функции общего внутреннего управления и надзора, что было особенно отражено в инструкциях 1723, 1727, 1732, 1733 годов21
Как и в Петербурге, московскому обер-полицмейстеру предписывалось устроить по концам улиц подъемные рогатки и поставить при них караулы из жителей, которые должны были охранять общественный порядок, задерживать злоумышленников, оказывать помощь пострадавшим. «Искоренение» злоумышленников входило в обязанности полковников, офицеров, старост, сотских, десятских, приказчиков и других категорий граждан, т.е. также была введена всеобщая полицейская повинность.
Полиция осуществляла надзор за порядком и безопасностью не только в общественных местах, но и в домашних: не допускала азартных игр, следила за ношением платья и ливрей по установленным образцам, усмиряла и наказывала дерущихся, шумящих, произносящих браные слова.
Делопроизводство в полицмейстерской канцелярии, по опыту Петербурга, вели специально подготовленные канцеляристы, подканцеляристы и копиисты, раскрепленные по столам, под руководством секретаря.
При Московской полицмейстерской канцелярии была тюрьма со штатом надзирателей-урядников из числа унтер-офицеров и караульных солдат под общим руководством дежурных офицеров. В штатах тюрьмы состоял «заплечных дел мастер» (палач, - В.Ч.).
В штате полицмейстерской канцелярии числились архитектор с помощниками и учениками и службы по отдельным отраслям полицейского надзора - за благоустройством, состоянием улиц и мостов, ведением строительных работ и т.п. Полиция отводила места для застройки и взимала поземельный сбор с городских участков земли, наблюдала за устройством -34- крыш, пожарной безопасностью предприятий, за качеством строительных материалов и, особенно за кладкой и топкой печей22.
В уже упоминавшейся инструкции московскому обер-полицмейстеру Грекову от 9 июля 1922 года было сказано: «а буде у кого в хоромах печи деланы будут против Указу, или черные избы, и такие печи и черные избы... офицерам определенным ведать, ломать, и черных изб на дворах отнюдь делать не допускать»23. Полицию обязывали следить за соблюдением правил топки печей, за выявленные нарушения, за первый привод -штрафовать, также за 2-й и 3-й, за четвертый же «знатных - поручать управителям домов, а подлых - самим чинить наказание, бить батожьем»24
При полиции состояли трубочисты, содержался пожарный инвентарь и т.п.
Инструкцией 1723 года полиции было поручено досматривать на форпостах купецких людей и конфисковывать найденный у них «заповедный товар»25.
Полиция осуществляла надзор за торговлей: устанавливала цены, задерживала «не записанных» торговцев; контролировала состояние меры и весов.
В голодные годы полиции поручалось снабжение населения продовольствием, строительство «гостиных» дворов, куда свозили голодающих, взимание с лавок и погребов оброчных денег, контроль доброкачественности предметов продовольствия и т.п.
Высочайшим повелением от 27 сентября 1723 года на полицию было возложено заведование постоем, ей же доверялось расквартирование -35- придворных чинов26.
Некоторая разница в организации и содержании полицейской службы в Москве и Петербурге, конечно же, была. Она обуславливалась объективными условиями и обстоятельствами, которые существовали в Москве и Петербурге. Напомним их для сравнения. В конце первой четверти XVIII века в Москве численность населения составляла 140 - 150 тысяч человек, что превышало общее число постоянных жителей Петербурга примерно в пять раз27, поэтому в Москве учредили «территориальные» органы полицмейстерской Канцелярии -съезжие дворы, объединявшие под своим ведением одну или несколько слобод28. Возглавлялся съезжий двор офицером, в ведение которого передавалась полицейская команда из солдат и офицеров и подьячий.
В инструкции московскому обер-полицмейстеру указывалось, что съезжие дворы создаются для регистрации приезжих и отъезжающих из Москвы. Но на практике компетенция съезжих дворов оказалась значительно шире, о чем можно судить по содержанию делопроизводства, которое велось подьячими. В каждой полицейской команде съезжего двора велось четыре книги: «первая - приходная денежной казны, вторая - приводная колодников, третья - приезжим, четвертая - отъезжим всяких чинов людей по данным домовых пашпортов, кроме данных ис коллегий и канцелярий»29.
Съезжие дворы как исполнительные органы полицмейстерской канцелярии выполняли дополнительные ее поручения: собирали подати, взимали штрафы, обеспечивали временное содержание арестованных и этапных колодников. На съезжие дворы поступала информация от старост, сотских, десятских обо всех происшествиях и преступлениях, происшедших в -36- слободе, которую они без промедления направляли в полицмейстерскую канцелярию или докладывали лично обер-полицмейстеру.
Во всей своей деятельности московская полиция руководствовалась «Пунктами» Петра I, т.е. Инструкцией 1718 года и указаниями генерал-полицмейстера, что позволяет сделать вывод о единстве управления и правовой регламентации этой формировавшейся службы. О том, что Петербургская полицмейстерская канцелярия становилась центральным органом для всей создававшейся регулярной полиции страны, свидетельствуют некоторые документы 1723 года. В них встречаются наименования «Главная полицмейстерская канцелярия» или «Государственная полицмейстерская канцелярия»30. Центральное положение Петербургской полицмейстерской канцелярии определялось также тем, что она в своей деятельности была подотчетна только Сенату и императору, на неё не распространялся прокурорский надзор, переписку с коллегиями она вела на равных условиях.
Мы останавливаемся на этом так подробно для того, чтобы подчеркнуть, что не только процитированный перечень обязанностей, но и само положение в системе государственных органов позволяли полиции осуществлять функции общего внутреннего управления уже на стадии её становления.
Правительство было объективно заинтересовано в наделении полиции такими неограниченными полномочиями в сфере поддержания внутреннего порядка, этого требовали особые условия развития общественного и государственного строя страны. Абсолютизм в решении многих вопросов управления государством и обществом вынужден был применять и принуждение, и подавление по отношению к тем, кто оказывал сопротивление его политике. Как отмечал известный юрист XIX века профессор И.Т.Тарасов в XVIII веке понятие о суде нередко отождествлялось с понятием об административной "расправе", о чем можно было судить, например, из определения, что юстиц-коллегия "особливо только для расправы учинена", а -37- потому такою "расправой", в смысле принуждения, могли пользоваться все органы управления, и в том числе, полиция31
Полиция, как указывалось выше, с момента своего учреждения (1718 год) уже была наделена судебной властью, независимо от административной расправы, к которой она могла прибегать в очень многих случаях. Формы административной расправы были многообразны: определение на тяжелые работы, экзекуции, конфискации имущества, штрафы, ссылка на галеры и др.32
Из двух указов 1719 года видно, что полиция могла бить батогами за топку печей в неурочное время, а канцелярия полицмейстерских дел могла ссылать на каторгу. В первом указе сказано, что " сыскных и пойманных в Санкт-Петербурге беглых и гулящих и слоняющихся по улицам людей, которые в приводах по разным делам в канцелярию полицмейстерских дел были и сущего, подлинного свидетельства о себе не показали и отосланы были на каторгу по указу, 18 человек, взяв с каторжного двора, написать в солдаты"33.
Полновластие полиции, дарованное ей законодателем с целью обеспечения общего внутреннего порядка в государстве, в полной мере проявлялось и в чисто полицейской деятельности, о которой можно сказать, что она "разыскивала, допрашивала, подвергала аресту, проводила выемки, следила, клеймила, наказывала и судила»34. Не было даже точно установленного различия между наказанием и применявшимися мерами полицейской безопасности. Так, например, клеймение не определялось как самостоятельное или добавочное наказание, а как полицейская профилактическая мера.
Такое своеволие полиции осуждалось обывателями, но не преследовалось -38- властью, довольно туманно сформулировавшей свои требования к соблюдению законов. Так, согласно именному указу от 20 января 1721 года все в государстве должны были исполнять указания "своих командиров", если они не противоречили указам35. В тех случаях, когда полиции, как казалось её чинам, не хватало прав, они просили высшие органы власти расширить их компетенцию в тех вопросах, которые им было затруднительно решать обычными мерами. В юридической литературе ставился даже вопрос о праве полиции самой издавать законодательные акты в сфере её компетенции36. Тем более что практика издания предписаний нормативного характера уже становилась обычной и для Главной полицмейстерской канцелярии, и для Московской полицмейстерской канцелярии, хотя они носили подзаконный характер, основываясь на уже изданных сенатских или именных указах. Такое право полиции представлено не было, но у неё не отнимали право законодательной инициативы, чем она активно пользовалась, прежде всего, в сфере общего внутреннего управления. Эта сфера регулировалась системой других высших органов государства, поэтому законотворческая инициатива полицейских чиновников была направлена преимущественно на правовое обоснование своей координирующей роли в сфере общего внутреннего управления.
На развитие законодательства, а вместе с ним и компетенции полиции, активно влияла провозглашенная Петром I политика всемерного укрепления государства, его примата в достижении всеобщего блага и стабильности. Отсюда обязанность всех и каждого участвовать в меру своих сил и социальных возможностей в государственном строительстве. Этой же политикой, в частности, объясняется принудительный характер всех преобразований, привлечения к ним всех граждан. Тяглая организация -39- сословий, фактическое отсутствие сословных корпораций, разобщенность городского населения облегчали решение этой сложной задачи. Петр I предоставил с этой целью каждой отрасли управления, но особенно полиции, широкие полномочия. Погрешности в разработке законодательства и в практике его реализации, оправдывались изменением характера власти: теперь уже не частному лицу, будь он даже монарх, служил закон и органы, его реализующие. Интересы государства при Петре I перестали отождествляться с частными интересами монарха. Из приведенных выше нормативных актов видно, что воеводам, другим управителям уже не поручается, как прежде, бережение его имущества и т.п. Теперь администрации ставится цель -попечение о материальном, интеллектуальном, нравственном и даже духовном благосостоянии населения.
Над всеми благими делами и поступками поднято знамя укрепления государственности любой ценой, в том числе, и дальнейшим закрепощением крестьян в связи с приравниванием холопов к крепостным, т.е. закрепощения массы свободного населения. И в этих же целях - привлечение дворянства на пожизненную службу. Петр I поставил службу государству выше знатности происхождения, подтверждением чего явилась разработка и издание Табели о рангах.
Служба государству стала цениться превыше всего. Она также меняла характер: из какого-то полупатриархального служения личности государя и великого князя, с частноправовым оттенком, она превращается в определенную законодательными нормами должность, окрашенную идеями служения не личности, а делу, с конкретными задачами, с определенным материальным вознаграждением (жалованьем), вместо пресловутого кормления с криминальным оттенком, с отчетностью о своей деятельности и ответственностью за свою работу.
Мы даем повод для критики: слишком все идеально и романтично. Но официальная политика была провозглашена именно такой, о чем можно -40- прочесть во всех указах, инструкциях, регламентах, других нормативных актах тех (Петровских) лет. От них, от Петровского периода, будет питаться идеями вся реформаторская деятельность Екатерины П, также направленная на укрепление престижа государства, хотя несколько иными средствами и способами. Заметим объективности ради, что при Петре I и при Екатерине II общество не было подготовленным к восприятию и, тем более, успешной реализации провозглашенных принципов реформирования государственности. Но все-таки многое из нововведений закрепилось в практике и на новой усовершенствованной правовой основе дожило до наших дней.
Так, в Петровский период впервые на законодательной основе было введено разграничение сфер местного и центрального управлений, наметилось четкое отделение суда от администрации, что позволило ввести новое административное деление страны и обособить, не разрывая отраслевой связи, правительственное и общественное управление.
Но самое главное - вся система и центрального, и местного управления была, в отличие от средневековья и московского периода, поставлена в жесткие рамки законности, стала доступной для надзора, связывалась системной отчетностью и личной ответственностью. Хотя, повторимся, не все было так хорошо, как намечалось. Например, за каждым большим и конкретным делом стояла личность Главного реформатора, что, несомненно, сковывало свободу действий исполнителей. Российская глубинка не была приучена к четкому исполнению предписаний, да и затруднительно воспринимала все новшества, а иногда и сознательно искажала то, что предписывалось. Так, например, впервые, как можно судить по цитированным документам, была предпринята попытка строго регламентировать должностные обязанности агентов власти, ограничить их произвол, самовластие, побороть косность и консерватизм, опиравшиеся на распространенную формулу - "по старине, как допрежь сего было". Однако на -41- местах нередко в персоне губернатора или воеводы соединялся и судья, и администратор, редко читавший предписания центра.
После смерти Петра I наступило некоторое ослабление абсолютизма, сказавшееся, прежде всего, на темпах и содержании государственного строительства. Занятые борьбой за власть дворянские группировки потеряли интерес к петровским преобразованиям, в том числе, и к дальнейшему развитию полицейской системы.
Положение стало меняться с 1730 года, после воцарения Анны Иоановны с её иностранным окружением во главе с Э.И.Бироном. Абсолютизм снова начал набирать силу, как единственное средство удержать власть. Полицейский режим стал рассматриваться как его важнейшая составная часть, получившая в этот период наибольшее развитие в общей системе государственных органов, в том числе, и за счет образования в 1731 году Канцелярии тайных розыскных дел - политического сыска с неограниченными правами вмешательства в деятельность учреждений и частную жизнь населения. Регулярная полиция в Петербурге и Москве усиливается за счет развития штатов и законодательства, наделявшего её широкими полномочиями.
В августе 1723 года генерал-полицмейстером назначается близкий к Бирону В.Ф.Салтыков, получивший особые права на развитие системы полицейских органов в стране. 23 апреля 1733 года издается инициированный новым генерал-полицмейстером законодательный акт "Об учреждении полиции в городах"37, в соответствии с которым регулярная полиция была образована в 23 губернских и уездных центрах. Полицейские органы в губерниях и уездах получали наименование полицмейстерских контор и находились в полном подчинении Главной полицмейстерской Канцелярии и непосредственно генерал-полицмейстеру, которому при назначении было -42- поручено возглавить полицию во всем государстве38. Таким образом, замысел Петра I управлять полицией из одного центра был реализован в полной мере. Более того, централизация управления полицейской системой страны была усилена за счет подчинения Главной полицмейстерской Канцелярии непосредственно кабинету императрицы39. Сенату доверили контролировать Главную Канцелярию по вопросам материального обеспечения. Однако сенаторы резко воспротивились этому решению и позднее двойное подчинение полицейского главка, Кабинету и Сенату, было восстановлено. С воцарением Елизаветы Петровны (1741-1761) указом от 14 января 1741 г. Главной полицмейстерской Канцелярии было предписано по всем вопросам входить только в Сенат и только через Сенат обращаться в Кабинет Её Императорского Величества40.
В октябре 1740 г. был издан Указ, устанавливавший независимость полиции от губернаторов41 хотя на практике реализовать его было невозможно. Здесь, очевидно, законодатель имел в виду обеспечение процессуальной независимости полицейских чиновников по текущим делам, чтобы ввести их в жесткие правовые рамки, не допускать получивших широкое распространение самоуправства и полицейского произвола.
В деятельности полиции в 30-е и 40-е годы продолжали доминировать функции общего внутреннего управления: надзор за торговлей и строительством, проведение противопожарных мероприятий, заведование постоем, благоустройство, санитарное состояние городов и др.
Чиновники и канцелярские служители центрального аппарата Главной полицмейстерской Канцелярии делились по столам, ведавшим различными вопросами полицейского надзора: строительно-архитектурных дел, писание -43- паспортов, слежение за чистотой, учетный (счетный) стол, архив и др. Эта специализация способствовала повышению качества не только надзора, но и управления порученными делами, полиция все больше внедрялась в систему государственных органов, оказывавших большое влияние на социально-экономическую и политическую жизнь крупных административных центров, а значит и всей страны.
Развитие городов и увеличение численности населения в них привело к необходимости поручить полиции обеспечивать безопасность движения в них транспорта и пешеходов. 9 марта 1731 года Сенатским указом была запрещена быстрая езда на лошадях по улицам городов, виновных было велено задерживать, допрашивать и наказывать. Об особах знатного рода докладывать в Сенат. В отношении обеспечения безопасности движения вышел целый ряд указов, определявших, как нужно ездить, в какой упряжи, в каких экипажах и т.п. Наблюдение за соблюдением этих правил осуществляла полиция42.
Полиция принимала активное участие в переписи населения и уже в то время вела учет актов гражданского состояния, включая миграцию населения, составление ревизских списков и т.д. Широкие полномочия полиции давали основание даже современникам именовать Россию полицейским государством, что впрочем, не воспринималось болезненно её руководителями, скорее наоборот - вызывало чувство удовлетворения ходом развития государства. Объяснить такую государственно-правовую политику не трудно: она раскрыта в содержании многих законодательных актов и практике их реализации, как в первой четверти, так и во второй половине XVIII века. В своем стремлении к господству над всеми сословиями абсолютная монархия не могла по понятным причинам опереться ни на одно из них. Отсюда необходимость в создании системы бюрократических учреждений и стоящего вне сословного строя особого класса людей, несущих специальную государственную службу, т.е. задействованных в этих учреждениях. Эти люди, оторванные от общества, -44- даже чуждые ему, обязанные своим положением и властью исключительно назначившему их монарху, становятся послушным и надежным орудием в его руках. Они образуют особый и сплоченный класс - бюрократию правящего режима. При этом, как правило, "маленьким" людям доверяется большая власть и они готовы умереть за неё.
Сказанному есть убедительное, на наш взгляд, подтверждение. Вернемся с этой целью к уже упоминавшейся Табели о рангах всех чинов, введенной Петром I в январе 1722 года. Смысл её введения заключался в том, чтобы окончательно упразднить влияние на государственную службу породы, как говорили в старое время, т.е. знатности происхождения, обуславливавшей место человека в обществе и государстве, независимо от его способностей. Табель о рангах открывала дорогу каждому даровитому человеку, посредством чина любой талантливый чиновник мог прошагать все 14 ступенек и присоединиться к первым сановникам государства. Далеко не всем удавалось достичь заветной цели, но сама возможность этого, накрепко привязывала людей к государевой службе и делала их послушным орудием в его руках. Хотя здесь не было абсолютного равенства (дворянам для производства "в чины" устанавливались более сокращенные сроки, - В.Ч.), но опасность кастового управления государством упразднялась.
В таких условиях проходил процесс становления и организации службы полиции. Об этом следовало сказать потому, что развитие компетенции и форм деятельности регулярной полиции не только зависели от этих условий, но и определялись во многом ими. Многообразие компетенции регулярной полиции во многом объясняется тем, что она возникла и развивалась как орган общего внутреннего управления, лишь постепенно освобождаясь от ряда явно несвойственных ей функций. Но в дореволюционной России полиция так и не была до конца освобождена от функций общего внутреннего управления, по нашему мнению потому, что ими постоянно подменялись административно-исполнительская -45- деятельность и надзор в сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью.
Значение регулярной полиции как специфического органа принуждения во всех сферах внутреннего управления было чрезвычайно велико. Её организационно-правовое развитие оказывало прямое воздействие на процесс реформирования местных органов управления и наделения их полицейскими функциями, включая и образование выборной земской полиции. -46-

 

Примечания

 

1 Мулукаев P.C. Полиция в России (IX - нач. XX в.). - Нижний Новгород, 1993. С. 16.

2 РГИА. Ф. 1260. Oп. 1. Д.52. Л..22.
3 ПСЗ. Собр. 1. Т. VI. № 3203

4 РГАДА. Ф.1451. Оп. 1.Д.7.Л..331.
5 Там же. Д20, л..21.
6 См.: Градовский А. Д. Высшая администрация и генерал-прокуроры. - СПб., 1866. С.97-98.

7 Петров П.Н. История Санкт-Петербурга с основания города до введения в действие выборного городского управления по учреждениям о губерниях. 1703-1782. - СПб., 1885. (Указ от 4 июня 1718 г.)
8 ПСЗ. Собр. 1. T.VI. № 3718, № 3534.
9 См. Указы от 13 ноября 1721 г. и 18 января 1725 г.

10 Тарасов И.Т. История русской полиции её отношение к юстиции. - Юридический вестник. 1884, № 1. С. 186.
11 ПСЗ. Собр.1. Т. VI. №3890.

12 См.: ПСЗ. Собр.1. T. V, VI. №№ 2862, 3203, 3210, 3212, 3213, 3216, 3221,3226, 3236,3369, 3494, 3676 и др.
13 РГАДА. Ф.1452. Оп.1. Д.24. Л.47.
14 ПСЗ. Собр.1. T.V. .№ 3203.

15 См.: Стешенко Л.А., Софроненко К.А. - Государственный строй России в первой четверти XVIII в.- М.:: Изд-во МГУ, 1973. С.80.

16 В очерках истории СССР. Период феодализма. Россия в первой четверти XVIII века - М., 1954. С.336-337; в учебном пособии Ерошкина Н.П., Куликова Ю.В., Чернова А.В. и др. генерал-полицмейстер и полицмейстерская канцелярия отнесены к местным органам управления.
17 ПСЗ. Собр. 1. T. VI..№ 3708.

18 См.: Тарасов И.Т. Реформа русской полиции. // Юридический вестник. - 1885. - №11. С.395.
19 ПСЗ. Собр.1. Т. VI. № 3883.
20 Там же. № 4047.

21 См.. ПСЗ. Собр. 1. Т.VI. №№ 7239, 4047, 5333.
22 См.: ПСЗ. Собр. 1. Т.VI. №№ 7348, 9510, 7540, 8247 и др.
23 Там же. № 4047, п.9, 11,12.

24 Там же. № 6746 и др.
25 Там же. №4185,5186.

26 ПСЗ. Собр. 1. Т.VI. №№ 4312, 9940,9985, 9507, 10318 и др.
27 См.: История Москвы в 6 тт. Т.2. М., Изд-во АН СССР, 1953. С.69.
28 ПСЗ. Собр. 1. Т. VI. № 4047 и № 4130.

29 РГАДА. Ф.248. Кн. 1206. Л. 357-364.

30 РГИА. Ф.1329. Оп.2. Д.22. Л. 14.

31 См.: Тарасов И. История русской полиции и отношение её к юстиции // Юридический вестник. - 1884. - № 1. С. 186.
32 ПСЗ. Собр. 1. T.V. № 3203, п.7, 10, 11; №№ 3213, 3221, 3226, 3236 и др.

33 Там же. № 3369, 3395 и др.
34 Там же. №4130, 4538, 5258, 5450 и др.

35 ПСЗ. Собр. 1. Т. VII. № 4423.
36 См.. Тарасов И. Т. Полицейский арест в России XVTII столетия // Журнал гражданского и уголовного права. - 1883. - Кн.7. С. 123.

37 ПСЗ. Собр.1. T.IX. № 6378.

38 ПСЗ. Собр. 1. T.VIIT. № 6164.
39 Там же. Т. IX. № 6529.
40 Там же. Т. XI. №8315.
41 Там же. Т. X. № 8257

42 ПСЗ. Собр. 1. Т.Х. №№ 5512, 5597, 7460, 7695, 8530 и др.

 

§ 2. Полиция и вопросы местного управления в первой половине XVIII века в свете действовавшего законодательства

 

Период становления и упрочения абсолютизма в России, характерный для XVIII века, знаменуется значительным расширением её территории, в основном, за счет добровольного вхождения в её состав Белоруссии, Грузии, Казахстана, Крыма и присоединения воинствующей Прибалтики.
Расширение территории Российского государства значительно усложнило проблему сохранения его единства и организации управления. Между тем, продолжительные войны и осуществлявшиеся даже в ходе их реформы требовали четкости и совершенства управления, к чему были совершенно не пригодны старые правительственные учреждения Московского государства. Поэтому важнейшими мерами в совершенствовании управления и развитии формы государственного единства стали административно-территориальные преобразования и реформирование системы местных органов управления, инициатором которых, как уже указывалось выше, явился Петр I.
Царствование Петра I отмечено двумя крупными реформами местного управления. Первой явилось разделение России на восемь громадных губерний, границы которых даже не определялись. К губерниям присоединялись все прилегающие к губернскому центру территории, включая города, тяготевшие к нему по традиционным экономическим связям и транспортным коммуникациям.
Это административно-государственное устройство, если принять за его начало 1708 год, просуществовало, претерпевая различные изменения, около 11 лет. -47-
Вторая крупная реформа, известная под наименованием областной, относится к 1719 году. Она отличается от первой тем, что в ходе её были созданы новые, промежуточные территориальные образования - провинции, а вместе с ними и новая система провинциальных учреждений. В итоге сложилось трехзвенное административно-территориальное деление: губерния -провинция - уезд.
Постепенно количество губерний увеличивалось за счет присоединения к России новых земель, или за счет разукрупнения чрезмерно больших губерний. Таким образом, к началу проведения Екатериной II губернской реформы 1775 года в России насчитывалось уже 23 губернии.
Это административно-территориальное деление оказалось недолговечным: оно просуществовало всего лишь 8 лет, т.е. до 1727 года, после чего стало вновь меняться под давлением противников петровских преобразований.
Тем не менее, в научной литературе именно этот период, провинциальный, более других привлекал исследователей и публицистов, очевидно, по разным причинам. Одной из них могла быть несомненная стройность, научность и правовая обоснованность осуществленных преобразований, их прогрессивный по тому времени характер.
Другой причиной могла быть его кратковременность, позволявшая исследователю легко просматривать его начало, развитие и конец, оценивать эти этапы и делать определенные выводы. Хотя здесь, в этом варианте, есть и свои минусы: эта краткая, легко просматриваемая тема не давала возможности повторения однородного факта, базы для сравнительного анализа, лишая тем самым исследователей, дополнительных, а точнее доказательных, аргументов.
Несмотря на отмеченные недостатки, для диссертанта этот период тоже оказался привлекательным: он по времени совпадает со становлением регулярной полиции, её развитием и началом активной деятельности как органа общего внутреннего управления. -48-

Опыт организационно-правового развития регулярной полиции широко использовался при реформировании и образовании новых органов местного управления. Оба эти процесса взаимосвязаны и направлены были к одной цели: обеспечить стабильность и послушание в фискальной и полицейской сферах, так много значивших в период ведения тяжелых войн и государственного переустройства страны. Важной задачей являлось поддержание порядка, как в городе, так и на селе, где проживало подавляющее большинство населения, поэтому исполнение полицейских функций тесно увязывалось с образованием и деятельностью местных органов управления, олицетворявших огромную страну. Вот почему мы взяли эту тему.
Общим недостатком реформ Петра I, по нашему мнению, является поспешность их проведения, лихорадочный темп, приводившие к ошибкам и противоречиям в действиях и оценке их результатов.
"При первом взгляде на преобразовательную деятельность Петра, - писал известный историк России В.О.Ключевский, - она представляется лишенной всякого плана и последовательности. Постепенно расширяясь, она захватила все части государственного строя, коснулась самых различных сторон народной жизни....Изучая известный ряд преобразовательных мер, легко видеть, к чему они клонились, но трудно догадаться, почему они следовали именно в таком порядке".1 Поспешность неизбежно вела к поправкам, переменам, нестабильности: учреждения или органы, не успев до конца сформироваться и начать функционировать, вновь подвергались реорганизациям, а то и вовсе упразднялись.
Мы на этом остановимся так подробно для того, чтобы пояснить, что научная публицистика, следуя за этими эволюциями, также неоднородна и, -49- порою, противоречива, в чем легко убедиться, ознакомившись с наиболее популярными изданиями по этой теме.2
На ход Петровских преобразований, особенно в сфере местного управления, активно влияло законодательство этого периода, выделявшееся своим всеобъемлющим характером и разносторонностью. В этом легко убедиться, сравнивая его с предшествующим периодом. В Московском государстве законодательная норма касалась очень ограниченных сторон его деятельности: внешней обороны, сбора средств на нее и суд, для поддержания внутреннего порядка и безопасности. Все остальное регулировалось устоявшимися традициями и обычным правом, т.е. законодательная норма затрагивала лишь немногие стороны частной жизни человека, да к тому же была устойчивой, консервативной. Она накрепко привязывала в правовом отношении человека там, где это было необходимо для государства. Например, государство в Московскую эпоху накрепко привязывало законом значительную часть общества к повинностям службы, или тягла на общую пользу государства. Служилым людям запрещалось менять местожительство, род занятий, отрываться от общины, которая также была "повязана" круговой порукой. Очевидно поэтому, до второй половины XVII века все или большинство законодательных актов были межотраслевыми, своего рода небольшими сводами законов в определенных отраслях государственного управления. Это была традиция российского права: так составлялись Русская Правда, Псковская грамота Соборное Уложение. Но в сферу личного быта, в житейский обиход лиц, привлеченных к исполнению государственной повинности, государство вмешивалось лишь в той мере, насколько это было необходимо для её" исправного несения. -50- Законодательство Московского периода принимало на себя и функцию педагогического воздействия на граждан и общество в целом, но в очень скромных или незначительных пределах - запрещались и преследовались лишь те нарушения немногих и несложных норм, которые угрожали внутренней безопасности. Это позволяет нам сделать вывод, что в Московском государстве мы встречаем лишь слабые зачатки того, что в дальнейшем будет раскрываться и квалифицироваться нами как полицейская деятельность. В допетровском периоде все полицейские функции государства сводились, в основном, к обеспечению внешней и внутренней безопасности подданных. Защитив их от "лихих людей" внутри страны, государство считало свою задачу выполненной, предоставляя затем подданным самим устраивать и регулировать свои отношения. Во многом такая нормотворческая пассивность объяснялась тем, что в Московском государстве, как мы уже упоминали выше, юридические нормы подменял обычай, который был своеобразным регулятором и действия государственной машины, и поведения частных лиц. Обычай в значительной мере определял основные направления деятельности и дипломатов, и Боярской думы, и судей, и воевод. Ссылка одна: "так повелось от предков". И никто с этим не спорил. Этой ссылки было достаточно, чтобы убрать все сомнения и колебания у обеих сторон, если, конечно, речь шла о внутренних делах в государстве. Пусть не покажется странным, но такое незабвенное почитание традиций старины стабилизировало поведение граждан, укрощало строптивых, все упрощало и выравнивало и, самое главное, всем было понятно. Заметим от себя, что если мы сегодня пытаемся что-то возрождать, то это должны быть принимаемые абсолютным большинством населения добрые традиции и обычаи России.
Однако уже во второй половине XVII века, когда под влиянием развивающихся связей России с Европой в не хлынул поток новых западных идей, обычай как регулятор общественных отношений стал терять свою былую популярность. Как и следовало ожидать, сначала от его влияния начали -51- освобождаться высшие классы общества, ставшие проводниками западных идей. Но в "глубинке", в "низах" обычай все еще жил и действовал, порождая противоречия в общественных отношениях, сталкивая сословия, отдельные группы населения города и деревни по самым простым вещам. Как нам представляется, и эта ситуация нараставшей социальной напряженности, подвигла Петра I к активной реформаторской деятельности.
Оценив реальную угрозу обычая общественному спокойствию, он уже первой реформой 1708-1710 гг. наносит по нему решительный удар, болезненно воспринятый почти во всех слоях российского общества. Однако это был не огонь инквизиции, рушивший все на своем пути, не сегодняшнее безоглядное охаивание и разрушение прошлого. Упраздняя то, что было ранее, тот же обычай, Петр 1 определял и строил новый порядок государственной и частной жизни, торопясь заполнить вакуум. Этим во многом и объясняется поспешность реформ и столь же интенсивная нормотворческая деятельность, решавшая неотложную задачу: законодательная норма должна была стать опорой нового государственного и общественного устройства.
Законодательство Петра 1 потому и было разносторонним и развитым, охватывавшим все стороны внутренних преобразований. Образно говоря, оно опережало или сопровождало все реформаторские действия, не оставляя ни одного без правовой основы.
Чтобы иметь возможность провести сравнительный анализ, необходимо снова вернуться к Московскому государству, т.е. допетровскому периоду, в той части, которую нам предстоит рассмотреть в реформах Петра I.
Конечным результатом Московской политики в деле организации местного управления было почти полное закрепление всего населения на службе государству в форме того или иного тягла: каждый класс, "тянул" свое тягло. Крупных административных единиц управленческого толка в "местностях" не создавалось. Возможно потому, чтобы пресечь тяготение сословий к власти. Унитарные основы государственного устройства России -52- закладывались еще до Петра I. Ликвидировав уделы, московские правители не только лишили области политической самостоятельности, но и не наделяли их функциями административного управления. Все население было раздроблено, все присоединенные земли шли к Москве своим путем, тяготея к центру, всяк в меру своих намерений. На местах сохранились лишь слабые разъединенные общественные союзы, в виде некоторых свободных сельских и городских общин.
Все руководство разрозненными землями осуществлялось из центра органами, получившими наименование приказов, в которых сосредоточилось управление по всем вопросам местного значения, но и централизованное управление было тоже рассредоточенным: определенной, юридически оформленной связи по проблемам управления между приказами не было. Местное же управление, как уже было сказано выше, отсутствовало: на местах оставались воеводы как исполнительные агенты центральной власти. Их деятельность сводилась к исполнению предписаний центральной власти и к осуществлению надзора за отбыванием повинности по несению государственной службы фактически несвободным населением. Чтобы составить представление об эффективности такого "централизованного" управления, добавим, что воевода подчинялся, главным образом, назначившему его Приказу, а другие агенты центральной власти в областях -общегосударственным приказам. Отсюда путаница отношений и постоянные конфликты по вопросам компетенции, также, впрочем, как и в отношениях между приказами не было ясности в их взаимосвязи и подчиненности, все определялось степенью влиятельности лиц, возглавлявших тот или иной приказ. Эта путаница сохранялась на протяжении всего "приказного" периода, пока, по выражению А.Д.Градовского, "сильная рука Петра I не вывела Россию на сколько-нибудь определенный путь"3. -53-
Но и Петр I не стал сразу все рушить своей сильной рукой, а подходил к началу коренных преобразований постепенно, спешка началась уже в ходе реформ. У Петра I было устойчивое стремление к коллегиальному управлению, что понять нетрудно, если принять во внимание все сказанное нами выше о воеводах, поэтому еще в 1702 году он упразднил институт губных старост,4 обслуживавших воевод по уездам, и ввел в местное управление так называемые "дворянские советы" при воеводах. Эти советы избирались всеми помещиками и вотчинниками округов (области, - В.Ч.) в количестве, определенном законом -2-4 человека, в зависимости от численности населения, проживавшего в уезде. Совет совместно с воеводою управлял областью, осуществляя как судебные, так и административные функции. Но, как указывают исследователи этого периода, из-за недостатка "годных людей" дворянские Советы были созданы далеко не везде5, поэтому в отдельных случаях там, где это было крайне необходимо, вместо выборов дворянский Совет составлялся за счет лиц, назначаемых правительством. Малочисленные Советы, составленные, как правило, из некомпетентных в управлении людей, к тому же равнодушных к тому, что их лично не интересовало, находились в большой зависимости от воевод и почти не оказывали влияния на их деятельность. Позднее, с учреждением губерний, дворянские Советы будут реформированы в ландратские, и значение их в системе местного управления возрастет. Но об этом мы будем говорить позже. Чтобы иметь возможность для сравнения двух реформ местного управления, напомним основные положения первой.
Замысел разделить Россию на 8 военных округов созрел еще в конце XVII века, но реализован был лишь в 1708 году, когда Россия была поделена на 8 -54- обширных губерний. Однако само по себе учреждение губерний, да еще с неопределенными границами, огромных и необозримых, не решало проблемы организации четкого управления в стране, уйти от Московского территориального "застоя" не удавалось, несмотря на указанные выше меры.
Губернская реформа 1708 года состояла в образовании восьми местных центров, между которыми были распределены древние, неравномерные, приученные к патриархальному укладу жизни уезды. Исторически сложилось так, что уезды, игнорируя местные центры, признавали только Москву и тянулись к ней почти по всем земским вопросам, поэтому Петр I в 1710 году образовал внутри губерний промежуточные между губернским центром и уездом территориальные образования - провинции под руководством обер-комендантов6. Но, поскольку в правовом отношении провинции не были оформлены, ряд известных исследователей этого периода высказывал разные точки зрения по поводу их существования и деятельности.
Так, популярный среди них профессор Мрочек-Дроздовский7 утверждал, ссылаясь на архивные материалы, что обер-коменданты стояли во главе провинции и соединяли в своем управлении военную и гражданскую власть. Другие утверждают обратное: коменданты провинций были чисто гражданской властью, постепенно заменяя воевод в небольших городах.8 Среднюю позицию по этой проблеме занимал М.М.Богословский, утверждая, что деление губерний на провинции с обер-комендантами во главе на практике существовало с 1711 года, но не повсеместно, и юридически средней единицы (провинции) до 1719 года не существовало9. -55-

Из сказанного выше мы можем сделать вывод, что провинции как новые административно-территориальные образования впервые были введены в местное управление в ходе первой реформы начала XVIII века, но, будучи юридически не оформленными, не получили широкого распространения, что дает нам основание рассматривать их как эксперимент, тем более, что его результаты будут широко использованы во второй, областной реформе 1719 года.
В принципе, такая же точка зрения высказана и авторами популярного современного учебника по истории отечественного государства и права10
Важно отметить, что тоже в ходе первой реформы 1708-1710 гг. зародились, а в ходе второй получат широкое развитие, земские выборные органы управления, о которых мы уже упоминали - ландратские Советы. Указом 1713 года ландратские Советы, перешагнув через уезды, были образованы при всех губернаторах. Устанавливалась даже определенная численность их составов: в больших губерниях ландратов было положено 12, в средних - 10, в малых - 8.
Советы ландратов формально не зависели от власти губернатора, что следует рассматривать как некоторую демократизацию губернского правления на основе коллегиальности в принятии важных решений. Губернатор между ландратами "не яко властитель, но яко президент"11. В 1714 году предписывается ландратов выбирать в каждом городе или провинции всем дворянам. Но в некоторых случаях, как уже упоминалось выше, встречались ландраты и по назначению. Оценка их роли в системе местного управления, особенно на начальном этапе первой реформы, весьма противоречива. Так, уже неоднократно упоминавшийся нами исследователь реформ Петра I, -56- М.М.Богословский вообще отрицает существование выборных ландратов,12 он же считает, что на практике ландраты не имели никакого значения. Довериться этому автору, на наш взгляд, вполне можно хотя бы потому, что он один из первых и основных исследователей Петровских преобразований. К тому же легко допустить, что в провинциях, как указывал П.Н.Морочек-Дроздовский, действительно "годных людей" было мало, а в некоторых они и вовсе отсутствовали. А "назначенцы", как известно, во многом, если не во всем, зависели от того, кто их определил на это почетное место и кто оценивает их деятельность на порученном участке. Надо учитывать при этом и личностные качества губернаторов, людей, как правило, знатных, волевых и властолюбивых, которые силой своего влияния определяли "компетенцию" ландратов и делали их ширмой для своеволия, а нередко и произвола. Такое положение вещей характерно для всего XVIII века: заметное расхождение между словом и делом. Осуществление властных полномочий губернаторами нуждалось в силовой поддержке, поэтому губернатор одновременно являлся командиром иррегулярного войска (ландмилиции) или, как чаще упоминается в документах, начальником местной полиции. Инструкцией и Наказом губернаторам, на них возлагались полицейские функции, главная из которых -охранение внутренней и внешней безопасности вверенной им местности. В иерархическом порядке полицейскими обязанностями были наделены и все подчиненные губернатору управители. Обеспечение внутренней безопасности достигалось преследованием и искоренением разбоев и грабежей, розыском и поимкой беглых, ликвидацией разбойных укрытых скопищ, а также охранением населения от повальных болезней (эпидемий) и от пожаров.
Понятно, что подразделения иррегулярных войск (ландмилиция) действовали по большей части войсковым методом, на основе прямых и конкретных указаний губернатора и его чиновников, единообразного -57- правового документа для регламентации такого рода деятельности в то время не существовало, его заменяли инструкции и наказы губернаторам и воеводам, о которых уже говорилось выше.
Ландмилиция служила силовой опорой для губернаторов и воевод не только в обеспечении внутренней и внешней безопасности. Круг деятельности областных (губернских) начальников и в то время был уже довольно широк, он охватывал и административные и судебные функции. Ландмилиция привлекалась для исполнения судебных решений, финансовых вопросов, обеспечения рекрутских наборов, введенных 20 февраля 1705 года. Губернатор лично руководил набором рекрутов, отчитываясь перед центральным правительством об их итогах. В связи с наборами возникла и решалась проблема содержания рекрутов, обучения их строю, привод и отвод, юрисдикция по делам о побегах и заведование натуральными повинностями, связанными с содержанием армии. Часть этих ответственных поручений выполнялась с привлечением иррегулярных войск - предшественников земской полиции.
Кроме ландратов в областях был учрежден институт ландрихтеров, находившихся первоначально в распоряжении и прямом подчинении губернаторов. Но затем, с 1711, года этот институт был выведен из ведомства губернатора и передан под юрисдикцию Сената, т.к. компетенция ландрихтеров, в основном, исчерпывалась судебными функциями и частично финансовыми, в форме контроля и взыскания. Ландрихтеры принимали участие в общем губернском управлении и временно могли заменять губернатора.
Однако в момент первого образования губерний отделение суда от администрации скорее было декларировано, чем осуществлено на практике. До этого еще было далеко: даже Екатерине II не удалось решить эту проблему до конца, о чем мы будем говорить во второй главе диссертации. Но некоторые нововведения уже были сделаны и в период первой Петровской реформы. По -58- общему правилу, существовавшему и действовавшему до реформы и на её первом этапе, судебные функции входили в компетенцию всякого местного начальника. Но уже Указом от 21 марта 1714 года была определена система четырех инстанций:
1. Комендант (или другой второстепенный правитель в области);
2. Губернатор;
3. Сенат (его расправная палата);
4. Государь, к которому, минуя низшие инстанции, допускалась посылка жалоб (Указ от 25 января 1715 года), но ограниченных тремя видами составов преступлений: злоумышления против его особы, бунт и расхищение казны.
Решения областных правителей по судебным делам обязательно должны были быть коллегиальными, с предварительным обсуждением на советах. Приговор, вынесенный единолично, не имел юридической силы. Для следственных дел выделялись особые служебные помещения, охранявшиеся полицией, которая при надобности использовалась и для конвоя задержанных или подследственных.
Во все времена, но особенно в тяжелые годы войны, центральное правительство большое значение придавало финансовому управлению: сбор и доставка налогов и податей находились под личной ответственностью губернаторов. На них же был возложен надзор за таможенным и кабацким делом, в то время находившихся еще в ведении выборных органов управления, как в крупных городах, так и в провинциях. Эти, по сути дела, полицейские функции выполнялись до образования земской выборной полиции её предшественниками - ландмилицией. Не обходилось без нее и в осуществлении надзора за исполнением населением церковных обрядов, охране порядка, или, как при этом было принято говорить - благочиния. Для исполнения своих многочисленных функций областные управители имели особые Канцелярии - губернские и провинциальные правления, которыми -59- заведовали дьяки, иногда их называли секретарями. В их подчинении -подьячие разных степеней. Как это нередко случается и в наши дни, первая реформа Петра Великого носила "перестроечный" характер, а потому отличалась неуемным, часто неоправданным ростом численности управленческого аппарата. При этом так же, как и сегодня, в губерниях не было типовых штатов, а потому каждый губернатор обзаводился своим штатом помощников по своему усмотрению. В большинстве центральных губерний и губернаторов, кроме канцелярских служащих, состояли различные комиссары, провиант-мейстеры, счетчики, надсмотрщики, приказчики. Все, кроме дворян, получали жалованье, хотя и нерегулярно. С дворянами рассчитывались имениями с населением - крепостными крестьянами.
Административно-территориальное устройство складывалось долго, по-разному, и не везде одинаково. Самой устойчивой административной единицей оставались уезды, территории которых были самой разной величины: от очень крупных до очень мелких. В уездах, как и в губерниях, второстепенные города приписывались к главным. В XVII веке уезд как административная единица получал управителя-воеводу из Москвы. Так собиралось Российское государство. Уже в 1625 году насчитывалось 146 городов с уездами, в которые посылались воеводы из Москвы13.
Вьгоаботанный XVII веком принцип приписки второстепенных городов к главному и подчинение воевод этих второстепенных, или просто малых городов, воеводе главного города и лег в основу образования новой административной единицы - провинции во главе с обер-комендантом. Их иногда именовали просто - обер-комендантская провинция. Уточним для ясности понимания: к городу, в котором правит обер-комендант, приписывалось несколько близ лежащих городов, которыми правят коменданты, подчиненные главному. Это и есть то, что в конце XVII - начале -60- XVIII веков называлось провинцией. В провинции объединялись города, как правило, очень удаленные от губернских центров, так, например, в Петербургской губернии группа верхневолжских городов с Ярославлем во главе составляли Ярославскую провинцию - единственную в Петербургской губернии. В Архангельской губернии организованы были две провинции: Галицкая и Устюжская. Наибольшее развитие провинциальное деление получило в Московской губернии, там было образовано 8 провинций14.
С 1715 года было введено иное деление губерний, как тогда представлялось, более совершенное - они были поделены на ландратские доли. По Указу от 28 января 1715 г. долею становилась территория, охватывавшая собою определенное число тягловых дворов - примерно 5,5 тысяч.
Во главе доли стоял уже упоминавшийся нами ландратский совет, подчиненный губернскому ландратскому совету, в котором председательствовал сам губернатор, что фактически означало прямое подчинение всех провинций лично губернатору. Это областное деление считали более эффективным потому, что в его основу был положен статистический принцип - определенное количество тяглого населения. А это уже и учет, и контроль, т.е. рациональный метод управления. Все местное управление, начиная с 1711 года, передавалось под прямой контроль Сенату, особенно финансовые отчеты. По другим вопросам регулярной отчетности не было, она давалась только по запросам Сената, которых, заметим, было немало, так же, как и число сенатских комиссий, подвергавших проверкам почти все формирующиеся или обновляющиеся органы местного управления. На что, кстати, как видно по документам, никто из назначенных новых управителей не сетовал: приезд начальства из Петербурга помогал успешно решать годами ждавшие этого проблемы. -61-

Основной контроль Сенат осуществлял за деятельностью губернаторов, которые отчитывались перед ним за квартал и год, представляя одновременно сенаторам подлинные приходно-расходные книги. За исполнением своих требований Сенат следил строго, и ответственность перед ним была конкретной и неотвратимой: штрафы и аресты, особенно на провинциальном уровне, были обычным явлением. В отношении низших служащих практиковалось и телесное наказание.
После финансов главным объектом проверок и других видов контроля являлись рекрутские наборы, ответственность за них, образно говоря, раскладывалась на всех чиновников местных органов управления, начиная с губернатора.
Сенат и губернские правления строго наказывали служащих всех категорий за злоупотребления, которых, как можно судить по отчетам, все равно было много. Когда злоупотребления превышали допустимый уровень, или неоднократно повторялись, то Сенатом или самим царем назначались следственные и судебные комиссии, и дело завершалось приговором.
Такова в общих чертах первая реформа Петра I в области местного управления. Можно согласиться с давними её исследователями, на которых мы неоднократно ссылались, что она носила спорадический характер:
- в 1702 году отменяются губные учреждения и вводятся дворянские Советы при воеводах;
- в 1708 - 1710 гг. проводится административно-территориальное деление на губернии и вводится должность губернатора;
- в 1713 году вводятся ландраты как Советы при губернаторах, и в этом же году были введены должности ландрихтеров;
- в 1715 году вводится новое административное деление - доли, и ландраты ставятся во главе их. Вскоре "доли" упраздняются, хотя их признавали эффективными. -62-

Все это позволяет сделать вывод, что четкого плана первой реформы не существовало, все созданные в ходе её учреждения носят переходный характер, похожий на эксперимент. Наверное, такое "введение" в последующие Петровские преобразования было необходимо. Об экспериментальном характере первой реформы свидетельствует также отсутствие единообразного наименования руководителей местной администрации: генерал-губернаторы, губернаторы, вице-губернаторы (напр., в Архангельске, - В.Ч.). Объяснить это можно по большей части одним фактором: страна вела войну, отнимавшую все силы и средства, времени и возможности систематически заниматься организацией внутреннего управления хронически не хватало.
Опыт первой реформы был обобщен и использован в дальнейших преобразованиях, т.е. во второй, так называемой, областной реформе. Весной 1718 года царь повелел внести необходимую корректировку в систему местных органов управления с целью его дальнейшего согласования с новой организацией центральных учреждений. Проекты таких изменений, составленные с участием иностранных специалистов, находившихся на службе при русском дворе, были обсуждены в Сенате, который внес в них существенные поправки15. Самой принципиальной из них была постановка на учет географических связей при образовании провинций и путей сообщения, которыми, в основном, были реки. Размеры расстояний до губернского центра, к которому приписывались провинции, зависели от края: в центральных местах они были меньше, на окраине - больше. Например, для Москвы - 150 км, а для Архангельска - 900 км.
Количество тяглого населения теперь уже не имело такого решающего значения, как при образовании доли, которая, как видно из самого её названия, обозначала часть приходившегося на губернию податного оклада. В новом территориальном делении при определении размеров провинций количество тягловых дворов уже не устанавливалось, поэтому везде оно было разным - от -63- 10 до 40 тысяч дворов в провинции. Таким образом, Сенат своими поправками добивался решения важной, по его усмотрению, задачи: территории создаваемых провинций, хотя бы приблизительно, должны быть равными, а сами провинции должны быть образованы повсеместно.
29 мая 1719 года Петр I утвердил представленный ему план, указав при этом, что новое деление должно было вводиться уже с 1 июля 1719 года. Как опытный полигон Петербургская губерния начинала первой.
Вводя однообразную и общую для всей России областную единицу, намечавшаяся реформа упрощала административные отношения этих единиц с высшими, тоже обновленными центральными органами управления. Областное управление теперь становилось одноступенчатым: учреждений центральных органов управления независимых от губернской власти там уже не было, все решалось местными органами. Центральное управление было теперь резко разграничено от областного и осуществлялось по отраслям: провинции 1719 года были подведомственны Коллегиям и через них - Сенату. Право непосредственного сношения с Сенатом строго регламентировалось законом и рассматривалось как исключение16. Единство организационной структуры местных органов должно было быть дополнено единством их составов и действий, а это могло быть достигнуто только лишь на основе строгого и тоже однообразного для всех правового регулирования отношений и деятельности. Тем более что реформа 1719 года потребовала большой дифференциации функций в местном управлении - ведь, теперь они напрямую связывались центральными учреждениями, о многообразии функций которых уже говорилось выше.
Реформатор это понимал, поэтому законодательство Петра I было разносторонним и развитым, охватывавшим все стороны внутренних преобразований, оно сопровождало или даже опережало все реформаторские действия, не оставляя ни одного без правовой основы. В дальнейшем мы этот -64- вывод будем подтверждать конкретными примерами, тем более, что сделать это нетрудно, так как по преимуществу нормативные акты того периода были учредительными, т.е. вводившими новшества и дававшими ему правовое определение. Характер законодательства менялся, уходил от запретительной или ограничительной традиции, распространенной в XVII веке.
Напротив, Петровское законодательство изобиловало предписаниями положительного характера, т.е. стремилось вызвать к жизни отношения, до тех пор не существовавшие, и определить до мелочей их дальнейшее развитие. Одним словом, оно больше предписывало, чем запрещало, что приводило к разрастанию правовых норм и их детализации. В этом смысле законодательство Петра I выделяется в сравнении с другими периодами регламентарным характером: вместо прежних коротеньких норм, которые отрывочно определяют отдельные частные казусы, оно развивается и издается в подробнейших уставах, регламентах, инструкциях и т.п., предусматривающих и старающихся определить каждую мелочь, что усложняло пользование такими нормативными актами. Но нам важно это отметить в интересах нашей темы: именно подобного рода мелочная регламентация создавала благоприятную правовую среду для полицейской деятельности. Как мы уже неоднократно отмечали выше, полиция строго надзирала своей деятельностью за соблюдением установленных законом правил частного и общественного быта, изложенных, например, в главе X Регламента Главному магистрату, дополненному многими именными и сенатскими указами, положениями, инструкциями и т.п.. Правовой регламентацией обеспечивалась фактически каждая, вновь вводимая в областях, должность, а их было много, так как дифференциация функций во второй реформе была обширной на всех уровнях губернской администрации, ставшей теперь еще более многочисленной: губернский центр - провинция -уезд - дистрикт. Как и в центре, для каждой отрасли дел создавался свой орган. На первом этапе реформы, или точнее по первоначальному замыслу, областная -65- администрация разветвлялась: во главе провинции был поставлен воевода, подчиненный по направлениям Коллегиям и Сенату. Однако этот замысел просуществовал даже формально недолго, так как губернский центр был ближе, и дела там решались быстрее и легче. Да и губернаторы не желали властвовать "без земли". Воеводскому надзору подлежали все органы провинциального управления, как подчиненные непосредственно, так и те, которые были выведены из этого подчинения.
Провинциальный воевода заседал в особом присутственном месте -провинциальной Канцелярии. В крупных по численности населения провинциях была введена должность обер-коменданта или коменданта, который командовал гарнизоном и подчинялся губернатору.
Как и прежде для провинции оставались два направления: финансовое и полицейское. Для финансового управления Инструкцией 1719 г. были учреждены специальные должности: камерир, рентмейстер и провиантмейстер.
Камерир, надзиратель сборов, ведал всеми казенными сборами, прямыми и косвенными, вел по ним отчетность и осуществлял надзор за казенным имуществом. Заседал в земской конторе.
Рентмейстер возглавлял провинциальное казначейство, которое было выделено в особое учреждение.
Провиантмейстер заведовал хлебными магазинами, которые являлись также своего рода казначейством, так как часть сборов осуществлялась в то время натурою и составляла часть оплаты за службу, в том числе и губернатору.
Полицейское направление деятельности администрации, как уже упоминалось выше, призвано было обеспечивать общественную безопасность, поддерживать общий внутренний порядок.
Местное управление дифференцировалось еще и тем, что в нем от органов общей администрации были отделены органы специальных ведомств. Эти ведомства имели особые учреждения в центре и своих особых агентов в -66- области, т.е. в провинции, уезде, дистрикте - низшей инстанции, замыкавшей областное административное деление.
В центре - городской магистрат и подчиненные ему магистраты городов провинции.
Свои учреждения имела церковь: монастырский приказ в центре и уполномоченные от него комиссары синодальной команды в провинциях.
Дворцовое правление: дворцовый приказ в центре и приказчики дворцовых вотчин на местах, в провинции. Для охраны заповедных лесов, пригодных для кораблестроения, было учреждено особое лесное ведомство, центром которого являлся департамент адмиралтейств-коллегий, возглавлявшийся вальдмейстером. В провинциях, там, где росли заповедные леса, департамент был представлен унтервальдмейстерами.
Наконец, отдельное ведомство составляли органы финансового надзора -фискалы по городам, подчиненные провинциал-фискалам губернских центров, возглавлявшихся генерал-фискалом и Сенатом.
Из сказанного можно сделать вывод, что провинциальное правление было дифференцированнь1М, многогранным, но прочно «привязанным» к центральному аппарату. Впоследствии это управление стали называть «разным установлением».
Сеть общей областной администрации замыкалась земскими комиссарами, которым поручалось руководство финансовой и полицейской деятельностью в дистриктах.
С 1719 г. по 1724 год земские комиссары назначались камер-коллегией без указания срока, т.е. пожизненно. Но с 1724 года рядом со старыми земскими комиссарами - «назначенцами» начинают действовать новые, так называемые «комиссары от земли», избиравшиеся уездными землевладельцами из своей среды на определенный срок. Новые комиссары выгодно отличались от тех, кто назначался пожизненно: будучи местными, они хорошо знали население дистриктов, местные условия и обычаи, традиции, поэтому и отношения с -67- людьми строились проще, без излишней волокиты и амбициозности. И люди относились к своим выборным с большим доверием. Дистрикт как административная единица включал в себя территорию с общей численностью населения в 3000-4000 крестьян. Позднее, с середины 20-х гг. XVIII века, за норму было принято 2000 крестьянских дворов. Число дистриктов в провинции было разным, оно зависело от общей численности населения провинции. Уезд делился на несколько дистриктов.
В деятельности земского комиссара в дистрикте, также как и в деятельности провинциальной администрации в целом, можно выделить функции полицейского и финансового управления, в основном, исполнительского характера. Как представитель полицейской власти, земский комиссар руководствовался в своей деятельности общими требованиями, сформулированными для регулярной полиции Петербурга и Москвы, но с учетом сельских условий и особого состава сил и средств, выделявшихся для этих целей.
Так, уже на второй год после образования регулярной полиции в Петербурге, в январе 1719 года, были изданы Инструкция и Наказ воеводам, в котором впервые законодателем употреблен был термин «земская полиция», но без сколько-нибудь точного и ясного определения её функциональной структуры, порядка образования и сферы компетенции17. Это определение будет сделано позже, в 1720 году, в Инструкции земским комиссарам18.
На основании этих нормативных актов можно утверждать, что осуществляя второй этап реформирования системы местных органов управления, Петр I создавал внутри их и на их базе, включая людские ресурсы, материальные и финансовые средства, так называемую «земскую полицию» с широкими правомочиями в сфере охраны общественной безопасности и внутреннего порядка, что давало основание его современникам утверждать, -68- что «и о земском справедливом правлении не изволил пренебречь, но трудился и сие в такой же добрый порядок привесть, как и воинское дело»19.
В инструкции воеводе, кроме осуществления специального надзора над всеми чинами провинциального управления, поручалось и управление полицией с требованием «во всем царского величества интерес и государственную пользу тщательно оберегать»20. В обширной расшифровке этой формулы особо выделялись полицейские функции: охранять прерогативы центральной власти, осуществлять надзор за исполнением закона, за внутренней безопасностью провинции, принимать меры относительно антиобщественных элементов, «чтобы никому насилия и грабежа чинено не было, а воровство и всякие разбои и преступления были бы прекращены и по достоинству наказаны»21.
Воевода обязан был смотреть, чтобы не было в провинции всякого рода гулящих людей и просителей милостыни, в случае задержания отсылать их на какие-либо полезные работы. Инструкция почти непрерывно дополнялась все более усложняющимися поручениями: осуществлять надзор за исправностью обращающейся монеты, меры и веса, санитарным состоянием и благоустройством городов, поселений, находящихся в них харчевен, постоялых дворов, магазинов, торгующих съестными припасами. Административно-исполнительным органом в сфере указанных поручений являлась уже упоминавшаяся нами земская или выборная сельская полиция, подчиненная непосредственно земским комиссарам.
Служители, или чины этой сельской полиции избирались, как правило, сроком на один год на особых избирательных сходах, в которых принимали участие старосты и выборные, т.е. сельскохозяйственная администрация -69- вотчин и волостей, представлявшая за избранных ею лиц поручительство в виде обычного "выбора за руками".
Избранные для службы в полиции лица доставлялись со схода в воеводскую канцелярию (присутственное место, - В.Ч.), где приводились к присяге и получали инструкции по выполнению своих основных обязанностей. Так как подавляющее большинство населения, в том числе и выборная полиция, грамоте были не обучены, то инструкцию читали им дьяки и подьячие, а по месту службы еженедельно инструкция читалась им священником местного прихода, или по поручению земского комиссара любым другим грамотным человеком, если он находился, т.е. проживал в дистрикте. В любом случае этот порученец должен был быть доверенным лицом земского комиссара.
Из жителей деревень, удостоенных доверия, избирались десять десятских, подчиненных, назначенному местным правлением, сотскому.
Ведению сотского поручалось сто и более крестьянских дворов, составлявших, как правило, несколько деревень, так что власть сотского простиралась порою на значительную округу.
В соответствии с Инструкцией Земскому Комиссару для исполнения полицейских функций выделялись помощники - нижние комиссары, мостовые надзиратели, караульные (дежурные) служители и выборная полицейская команда. В уездных городах и крупных поселениях, где квартировали воинские подразделения, земские комиссары, как правило, использовали их отдельные команды для поиска и задержания "лихих людей", совершивших тяжкие преступления, или беглых крестьян и дезертиров. Земский комиссар и его полицейские служители обязаны были смотреть, чтобы в дистрикте не было всякого рода грозящих безопасности подозрительных элементов: беглых крестьян, солдат, укрывающихся от правосудия преступников, гулящих людей, -70- склонных к совершению преступлений, а "находя таких, забирать под арест, дабы таким образом уезд чист содержал был"22.
Низшие чины, выборные от местных жителей, обязаны были следить за появлением в селениях подозрительных людей, а также исполнять караульные обязанности. Они также наделялись правом ловить и задерживать разного рода бродяг, просящих милостыню, приводить их для проверки в комиссарскую канцелярию. Нижние чины обеспечивали охрану арестантов, подследственных, осужденных, а также ближнее конвоирование их. Если в округе (дистрикте, -В.Ч.) действовала военная команда по поиску и ликвидации лесных воровских и разбойных лагерей (скопищ), земскому комиссару предписывалось оказывать воинским отрядам всяческое содействие. Таким образом, Петр I не забыл село, создавая регулярную полицию в Петербурге и Москве. Скорее, наоборот: с этого периода не только появился термин "Земская полиция", но и началось его активное воплощение в изложенную выше формулу. Такое развитие полицейской системы, было, пожалуй, единственно возможным в тех сложных и трудных условиях, когда, действительно, не хватало средств и людских ресурсов, чтобы обеспечить ими преобразование всех отраслей государственного управления, задуманных великим реформатором. Земская полиция зарождалась и действовала в составе других местных органов на принципах самоуправления, освобождая центральную власть от прямых управленческих функций, но главное - материальных и финансовых затрат, оставляя ей заботу о правовом обеспечении полицейской деятельности. В организации деятельности земской полиции легко просматривалось принципиальное сходство с тем, как организовывалась служба регулярной полиции в столицах - Петербурге и Москве. Во-первых, полицейская служба рассматривалась как функция обеспечения общего внутреннего порядка. Во-вторых, к выполнению полицейских обязанностей на селе, в провинции так же, как и в городе, привлекалось все население, хотя и не одновременно и не в -71- одинаковой мере. Привлекались к исполнению полицейской повинности, прежде всего те лица, которых правительство, точнее - местная власть, почему-либо считали пригодными для выполнения полицейских обязанностей. Этот вывод можно подтвердить документальными источниками. Так, например, еще до учреждения земской полиции, Указом от 20 июля 1718 года, на сельских старост, сотских, помещиков, приказчиков и других лиц сельской администрации уже были возложены некоторые полицейские обязанности, за невыполнение которых им грозили большим штрафом23
После же учреждения земской полиции, 19 марта 1719 г., было предписано тем же лицам подавать еженедельные, а в случае отдаленности -ежемесячные сведения о том, нет ли в их селе или деревне воров, разбойников и гулящих людей24.
В инструкции Земским Комиссарам, в специальном разделе, излагались полицейские обязанности воевод и губернаторов, которым даже предписывалось держать тайных подсыльщиков (полицейских агентов, - В.Ч.) для наблюдения, чтобы "между людьми не было никакой шатости»25. В этом нет ничего удивительного: процесс формирования земской полиции шел одновременно с образованием и организационно-правовым становлением регулярной полиции и других центральных учреждений, что, несомненно, оказывало, несмотря на их различие, существенное влияние на определение и правовое обоснование сферы её компетенции. Подтвердить этот вывод можно сравнением содержания "Пунктов" Петра I с перечнем обязанностей, порученных земской полиции. Так, Главной полицейской канцелярии Петербурга предписывалось следить за строгим соблюдением правил застройки и санитарным состоянием города, правил торговли, исправностью меры и веса, поддерживать порядок на улицах, задерживать бродяг, просителей -72- милостыни, осматривать печи, комели, прочие места, где водится огонь, с целью упреждения пожаров, охранять общественную безопасность26 и т.п. Эти и другие поручения регулярная полиция выполняла, опираясь на помощь населения, которая организовывалась в соответствии с введенной в городах всеобщей полицейской повинностью.
С небольшими редакционными изменениями мы встречали перечень подобных поручений в Наказе воеводам, в Инструкции земским комиссарам, в обязанностях сотских, десятских и других чинов выборной сельской полиции. Этот фактор свидетельствует о стремлении законодателя к введению единообразия в содержание понятия полицейской службы и попытках её единой правовой регламентации, исходя из общности целей и задач, но с учетом особенностей местных условий, которые скорее относились к составу полицейских органов, чем к содержанию её деятельности. Разумеется, как и многое другое в замыслах реформатора, реализовать это в полной мере не удалось, но посеянное однажды, это намерение прорастало новыми идеями, часть которых реализуется в системе органов внутренних дел и в современных условиях: по составу, по отдельным функциям общего внутреннего управления и т.п. В рассматриваемый нами период осуществлению указанных намерений мешали и объективные причины: частые смены монархов, резкие изменения условий внутреннего развития, несовершенство законодательства, постоянный недостаток "годных людей", а также сил и средств. Но такие обязанности, как поддержание общего внутреннего порядка и общественной безопасности, борьба с преступностью - "ловить разного рода лихих людей, разбойников, убийц, татей", арестовывать их и достойно наказывать, не отменялись на протяжении всего периода, о котором мы ведем речь.
Земская полиция постоянно расширяла и укрепляла свои позиции в системе органов местного управления, чаще не по своей инициативе, а в связи с ростом дифференциации, совершенствованием и усложнением задач этого -73- управления. Так, например, исполнение земским комиссаром полицейских обязанностей приводило его к необходимости активного взаимодействия с местными судебными учреждениями, так как юридически областная реформа 1719 года разделила судебную и административную ветви власти и на низших ступенях управления. Дистрикту, т.е. земскому комиссару, предписывалось в уезде "до юстиции дела не иметь"27. Его деятельность должна была ограничиваться лишь теми полицейскими функциями, которые выполняла общая полиция России в судебной сфере вплоть до своего упразднения:
- содействовать суду поиском и задержанием преступников;
- проводить предварительное дознание с передачей его результатов судебным органам;
- исполнять судебные решения и отдельные поручения суда.
К этому, по нашему предположению, можно добавить, что вряд ли земская полиция (с учетом её состава, - В.Ч.) могла успешно справляться со всеми этими поручениями, но формально они существовали.
С участием земской полиции выполняли возложенные на них обязанности и другие органы местного управления, игравшие ведущие роли в этой системе. Так, например, губернские казенные палаты (финансовое управление, - В.Ч.) поручало полиции городов уездного и провинциального подчинения заведование постоем, сбор подушной подати, наблюдение за изготовлением и продажей вина, взимание штрафов и другие, важнейшие по тому времени государственные задачи, требовавшие не простого применения силы, а уже определенной квалификации.
Так же, как и регулярная полиция в городах, земская полиция активно привлекалась местными органами управления к решению ряда социально значимых проблем: учету и трудоустройству "слоняющихся людей", борьбе с нищенством, бродяжничеством, особенно с детской беспризорностью и безнадзорностью. В соответствии с Указом Сената от 25 сентября 1729 года -74- малолетних бродяг и нищих следовало задерживать и приводить в присутственные места Коллегии Экономии, где их "содержали бы пищею и обучали так, как указами о зазорных определено"28. Почти одновременно с возложением на полицию обязанностей по искоренению нищенства, ей же была поручена забота о юродивых, душевнобольных и безумных29.
В наказе губернаторам и воеводам от 12 сентября 1728 года их правлениям поручалось повсеместно объявить жителям, чтобы никто без явного свидетельства и без поручных записей (регистрации, - В.Ч.) и паспортов никаких людей в дом к себе, или на работу не принимал. Все приезжающие должны были записываться и брать паспорта (вид на жительство, - В.Ч..) в полиции и при отъезде ей же их возвращать30.
Как уже упоминалось выше, земская полиция привлекалась в помощь церкви в борьбе с раскольниками, препятствовала распространению ереси, опираясь при этом на поддержку старост, приказчиков, управителей вотчин и волостей31.
Одним из указов полиции поручалось даже наблюдение за хлебопашеством, при этом излагались правила-рекомендации по наилучшей обработке земли и посева32.
В уже упоминавшемся наказе губернаторам и воеводам 1728 года были сформулированы задачи полиции по борьбе с эпидемиями, оказанию помощи населению при их распространении.
Этот перечень не свойственных, как будто, полиции обязанностей можно дополнить её активным участием в проведении переписи населения, составлении ревизских списков, списков по рекрутским наборам и т.п. И все -75- равно он окажется не полным, так как вместе с развитием и совершенствованием системы органов местного управления не сокращались, как можно было бы ожидать, а возрастали управленческие функции как регулярной полиции в городах, так и земской полиции в уездах.
Анализ законодательных актов по общей полиции первой половины XVIII века позволяет предположить, что законодатель пытался на протяжении всего этого периода разграничить управленческие и административно-исполнительные функции полиции, не наделять её властными полномочиями. Однако обстоятельства и условия развития российской государственности не позволяли осуществить эту идею в чистом виде. Современники и более поздние исследователи склонны были объяснять совмещение этих двух функций в одних и тех же органах, в частности, в полиции "численным недостатком в должностных лицах"33. Такое объяснение, на наш взгляд, можно принять лишь частично, так как были и другие, более рельефные причины. Пожалуй, основной из них являлось затянувшееся на долгие годы определение самого понятия "полиция", её места в государственном механизме, возложение полицейских функций фактически на все органы управления, в том числе и на местные, придание термину "полиция" значения органа общего городского, а потому и общего внутреннего управления. Есть, по нашему мнению, и более личностные, субъективные причины, о которых мы уже частично говорили выше, но о них уместно напомнить и в этом объяснении.
Петр I строил регулярное государство, в основу которого он сознательно закладывал полицейский фундамент, так как был глубоко убежден, что достичь цели своих преобразований сможет только при помощи всеобъемлющей деятельности полицейского государства, т.е. преимущественно принудительным путем, который, как он наглядно убедился, привел к успеху всю западную Европу, особенно Германию. -76-
Здесь нелишне также напомнить, что основанная Петром I абсолютная монархия как форма государственного правления лишь временно, по недомыслию, была ослаблена в первые годы после его кончины, все остальные императорские особы, в том числе, и особенно, просвещенная Екатерина Великая всеми мерами, включая, полицейские, укрепляла самодержавие. Как же в этих условиях не наделять полицию всеобъемлющими функциями? И наделяли, о чем мы будем говорить ниже, опираясь исключительно на документальные источники, особенно во второй главе диссертации.
Не лишним будет, как нам представляется, напомнить в этой связи и о том, какое значение все правители огромной России придавали организации надежного, эффективного местного управления, начиная с Петра I и завершая Екатериной П.
Один из исследователей этой проблемы профессор В.П.Безобразов, высказал, по нашему мнению, наиболее распространенную в те годы оценку их деятельности. Он писал: "Местные административные или распорядительные учреждения, основанные на началах самоуправления - обще сословного, земского, общинного (сельского и городского) - такие же точно органы общегосударственной власти, правительства, как и учреждения, основанные на началах бюрократических или приказных. Те и другие различались лишь в формах своей организации, приспособленных к тем или другим специальным целям..., преследуют одни и те же государственные задачи, одинаково общие этим обеим, хотя бы и разнородным органам власти"34.
Отметим, что в идеале против такой концепции автор диссертации не возражает, напротив — активно поддерживает её даже, и особенно, для реализации в современных условиях.
Но для XVIII века эта концепция была лишь благим намерением, трудно осуществимым по многим, в том числе и называвшимся в диссертации -77- причинам. Однако в эту мечту верили, прежде всего, сами высокие реформаторы. Иначе как объяснить издание таких фантастических по содержанию нормативных актов, как инструкция областным правителям (воеводам, губернаторам), в которой им поручалось попечение над несуществующими сиротскими домами, богадельнями, школами, академиями, госпиталями и т.п. И это в глухой провинции, где не только не было этих благодатных учреждений, но туда не было даже проезжих дорог, хорошо, если их заменяли реки - самое надежное по тем временам средство сообщения. Такие законы вызывали на местах усмешку и на них никто не реагировал -отсюда и традиция правовой глухоты в провинциях, потеря чувства ответственности перед законом, неуважения к нему.
По этой же причине провинции были наводнены разрозненными учреждениями и испытывали большие затруднения в выполнении возложенных на местную администрацию полицейских функций: для этого порою не было ни сил, ни средств.
Охрану безопасности и борьбу с преступностью затрудняло бездорожье, фактически разрывавшее связи внутри провинции, не говоря о меж провинциальных, поэтому охранение безопасности, выполнение перечислявшихся выше многочисленных поручений полиции в сфере поддержания общего внутреннего порядка на практике нередко проявлялось в форме применения суровых карательных мер, иногда не вполне оправданных. Уже по этой причине исполнение выборной должности служителя земской полиции было крайне обременительным, особенно для зависимых от помещика крестьян. Шли "на выборы" неохотно, хотя на период исполнения полицейских функций, получали юридическую независимость от помещиков и даже могли осуществлять надзор за тем, например, чтобы он не переселял крепостных крестьян на другое местожительство без ведома уездных властей или не чинил произвола по отношению к ним.-78-

Правовое регулирование местного управления отличалось сложностью и многообразием: из новых, созданных реформой учреждений, каждое получало свой регламент. Добавьте к этому многообразие функций каждого должностного лица, которые выполнялись тоже на основе правовых актов, и станет очевидным, какой правовой вихрь вращался внутри и вокруг администрации местных органов управления. Например, Наказ 1728 г. возлагал на воевод охранение безопасности от преступных элементов, меры противопожарной защиты, санитарное состояние, надзор за мерами и весами, полицию нравов, охранение веры, неуклонное собирание всех казенных сборов и отправление правосудия35. Этот Наказ действовал до реформы Екатерины II. Каждое указанное воеводе направление деятельности обеспечивалось своим регламентом, отсюда такая масса инструкций, наказов, уставов и т.п. Правовое регулирование деятельности местных органов управления осложнялось их прямой подчиненностью по направлениям соответствующим центральным учреждениям, которые также управляли на основе составленных для них регламентов: штат-контор коллегии; камер-коллегии; мануфактур и коммерц коллегии; духовной коллегии; Устав о должности Сената и т.п.
Мы для примера перечислили лишь те центральные учреждения, которые больше других были связаны своей деятельностью с местными органами управления, обязанными знать и учитывать регламенты своих руководящих центров.
А ведь были еще военный и морской уставы, регламентировавшие военное и морское управление. Был Генеральный регламент для всех центральных органов управления. Была Инструкция генерал-прокурору, выходившему в своей деятельности и на местные органы управления. Их тоже нужно было знать и учитывать в организации работы местных органов управления. Это, кстати, тоже одна из причин развития надзорных функций полиции за соблюдением законодательства, особенно местными чинами -79- администрации, исполнявшими казенные интересы, т.е. выполнявшими важные государственные задачи.
В этой детальной правовой регламентации деятельности всех органов управления и сказался переход от вотчинной, средневековой формы государства к новой, стремившейся к образцу европейской.
Теоретически все обосновывалось тем, что рационально составленный закон должен был обеспечить однообразие устройства и действия всех "колес" государственной машины, он, думалось, уберет тот пестрый правовой разнобой, в основе которого лежал "обычай" с его вольной, часто субъективной трактовкой.
На практике задуманное оказалось решить нелегко, основные причины мы указали выше. Добавим к этому, что на практике все изданные инструкции и регламенты для местных органов управления и их должностных лиц, вступали в борьбу со старым укладом и далеко не всегда выходили победителями.
Нет сомнения в том, что законодатель изучал практику применения своих правовых норм и результаты такой правовой регламентации, и вносил соответствующие поправки и дополнения. К таким дополнениям следует, по нашему мнению, отнести стремление к установлению единства, однообразия форм устройства и сферы компетенции органов местного управления, а также их правовой регламентации.
Началось это, как мы уже говорили с повсеместного образования провинций и их примерного территориального равенства. Затем дополнилось единством организационной структуры их органов управления, а завершилось единством состава, говоря современным языком, установлением типовых штатов. Если учесть, что каждое местное ведомство по направлению контролировалось определенным центральным учреждением, то получалась довольно сложная, но стройная система всеобъемлющего управления в масштабе всей страны, включая отделенные провинции. Во главе провинции -80- воевода, затем губернатор или генерал-губернатор36, хотя эти наименования были просто титулами, а компетенция не выделялась различием.
Финансовая и другие отрасли, на которые делилась провинциальная администрация и управление дистриктами, на которые делились провинции, а также областные судебные инстанции - все было единообразно во всех провинциях. Этому единообразию соответствовала и нормативная база: все упоминавшиеся выше правовые акты были общими и обязательными для всех регионов и их административных делений, т.е. они состояли из общих норм, одинаково относившихся ко всем губерниям и провинциям, и не менявшихся при назначении новых должностных лиц, как это было в XVII веке37. И все-таки разница была: в количестве правовых актов по направлениям деятельности. Над всеми довлел фискальный интерес - финансы питали всю государственную машину, им и отдавалось предпочтение в административной деятельности. Этот вывод легко подтверждается и организационной структурой центральных учреждений: из девяти первоначально образованных коллегий - три предназначались для работы в финансовой сфере. То же самое было и в губерниях.
Различие можно отметить и в качественном составе провинциальных кадров, что неизбежно и для наших дней, а потому явление естественное. Комплектование кадров было чрезвычайно сложной задачей: административный персонал провинций почти никогда не назначался к установленному сроку. Правительству (Сенату, - В.Ч.) нелегко было найти в столицах нужных, способных управителей, еще труднее было заставить ехать их в далекую и неустроенную провинцию. А те, кто все-таки был назначен, не спешили явиться в определенные для них места к установленному сроку. Как отмечает в своем исследовании М.Богословский, медленнее всех в провинции -81- прибывал "второстепенный персонал: камериры, рентмейстеры, земские комиссары и секретари"38.
Здесь можно не согласиться с популярным автором только в одном: перечисленные чины далеко не "второстепенный персонал", в чем можно убедиться из адресованных им инструкций, они-то и делали всю "погоду" в провинциях.
Но частыми были и казусные ситуации: прибывшим к месту службы новым назначенцам чины прежней администрации не спешили уступать насиженные места, ссылаясь на то, что нет таких указаний из Центра. Складывалось "двоевластие", больше похожее на отсутствие управления вообще. Может именно поэтому, как мы уже говорили выше, земских комиссаров-назначенцев с 1724 года повсеместно стали вытеснять комиссары "от земли", т.е. местные выборные от дворян, которым не нужно было ехать к месту назначения, и они не нуждались в бытовом устройстве. Выборный земский комиссар быстрее "входил в должность" и достигал в своей непростой работе лучших результатов, так как пользовался поддержкой хорошо знавшего его населения. Местность и условия тоже хорошо известны - свои края. А это очень важно, особенно в организации полицейской службы, которой, судя по документам и публикациям, воеводы занимались неохотно.
Воеводам заниматься охраной общественного порядка, или тем более поиском преступников, было некогда, хотя из цитировавшейся нами Инструкции видно, что полицейскими поручениями они обложены со всех сторон. Чаще всего, как видно из документов, воевода принимал заявителей по совершенным преступлениям в "присутственном месте", т.е. в своей канцелярии, велел все сказанное записывать в особую книгу, осматривать принесенные вещественные доказательства, опрашивать свидетелей, если таковые были, и уж потом решал, кому и когда поручить поиск и задержание -82- злоумышленников. О раскрытии совершенного преступления по горячим следам здесь и речи не могло быть.
То же по поиску беглых крестьян: взяли на учет и все. Даже по беглым рекрутам воеводская администрация играла "в тянучку", хотя по закону укрывательство беглых рекрутов строго наказывалось. Вот и выходило, что основным исполнителем полицейских функций являлся земский комиссар, получавший постоянную информацию от населения обо всех преступлениях и происшествиях.
Получив заявление от пострадавшего или свидетелей преступления, земский комиссар поручал сотским, десятским, старостам, приказчикам, другим лицам, обязанным выполнять полицейские поручения, провести "повальный обыск", т.е. опрос всего населения по факту заявления, рассылал известия по деревням дистрикта и нередко прямо по горячим следам проводил успешный поиск и задержание преступника. Именно такими действиями земская полиция заслуживала доверие населения и получала от него постоянную поддержку в охранении безопасности, что и позволило ей существовать почти на равных с регулярной полицией вплоть до ноября 1775 года, когда она в преображенном виде получила законодательное оформление.
Тогда же зародилась, прошла испытания временем и продолжает с пользой применяться в наши дни практика взаимодействия полиции, в данном случае земской, с войсковыми группами и подразделениями в охране внутреннего порядка и борьбе с опасной, организованной преступностью.
Можно оспорить правомерность использования понятия "организованная преступность" применительно к XVIII веку, но тогда необходимо найти ему замену. Поясним это на примере.
Беглые крестьяне, солдаты, рекруты, может даже не столько в интересах наживы преступным путем, сколько в целях выживания, объединялись в преступные группы и вели такой же образ жизни, устраивая нелегальные поселения в лесах. Воровское поселение в лесу - огороженные забором избы, -83- большой двор, круглосуточные караулы с ружьями и шпагами. Отсюда они совершали дальние рейды с целью разбоя. Там, где жили, - не грабили, не жгли, вели себя скрытно. Шайки подобного рода насчитывали нередко до 100 человек. Как назвать такое криминальное объединение? По нашему мнению, организованной преступной группой, тем более, что такие формирования имели осведомителей по всей ближайшей округе. Сладить с этими криминальными по законам того времени группировками российской провинции XVIII века, корни которых обильно питались в почве крепостного права, было непросто. Население сочувственно относилось к подобным "ворам", не исключая, что таким может стать завтрашний день для каждого из них, поэтому борьбу с ними вели силами особых военных команд, проводивших свои поисковые и боевые операции при активной поддержке земской полиции, хорошо знавшей и местность и людей.
Все остальное в охранении спокойствия решалось буднично и просто: если воеводе нижние чины полиции приводили в канцелярию "гулящих людей и просителей милостыни", то он, допросив их, отдавал на поруки тому, кто пожелает их взять, или сажал в тюрьму, откуда они нередко спасались бегством.
Тяжким бременем для воеводы и всей провинциальной администрации, особенно земских комиссаров, являлась борьба с пожарами. Здесь действовали по принципу - лучше упредить, чем тушить. Поэтому противопожарные меры отличались особой строгостью: борьбу с огнем обязаны были вести все жители так же, как и соблюдать все правила противопожарной защиты. По ночам десятские выставляли караулы из населения. Летом топить печи и поварни разрешалось только по воскресным дням и большим праздникам, причем только в один и тот же определенный час дня.
Почти на всех деревенских строениях устанавливались чаны с водою. На дворе у каждого десятского устраивалось своего рода пожарное депо: топоры, вилы, лубяные щиты, ведра, песок и т.п. -84-

Распоряжения провинциальной администрации о мерах противопожарной защиты публиковались, объявлялись другими формами для всеобщего сведения. За нарушение правил противопожарной защиты накладывались штрафы или другие административные взыскания.
Местной администрации поручалось также содержание тюремных учреждений и охрана содержащихся в них осужденных. Специальных средств на это не выделялось, а потому находились они в удручающем состоянии. В 1723 году воевода Соликамский доносил Сенату, что в Соликамске "тюремный острог и избы весьма погнили и стоят на подпорках, а помощи и средств нет"39. Из этого можно сделать вывод, что местная администрация в провинциях была охвачена в полном объеме поручениями обеспечения общего внутреннего порядка так же, как и регулярная полиция в городах. А поскольку единственной силовой структурой в ведении воевод оставалась выборная сельская полиция, которой руководили земские комиссары, то мы можем продолжить этот вывод заключением о том, что земская полиция занимала такое же место в системе провинциальных органов управления, как регулярная в системе центральных органов.
Этот вывод важно запомнить в интересах нашей темы, потому что мы вернемся к нему во второй главе диссертации, обосновывая компетенцию законодательно оформленной в 1775 году сельской полиции, где укажем, что земский комиссар явился прообразом будущего капитана-исправника -руководителя нижнего земского суда.
После смерти Петра I, в 1728 году, был издан наказ, в соответствии с которым, воеводская должность становилась основной в системе местного управления. Воеводы были назначены во все города, с установлением строгой административной иерархии: воеводы пригородов подчинялись воеводам городов; городские воеводы - провинциальным, а провинциальные -85- губернаторам. Таким образом, провинция по всем направлениям своей деятельности стала замыкаться на губернию, не имея официальных, регламентированных связей с центральными учреждениями, исключая перечислявшиеся нами выше органы специальной администрации. Земские комиссары и приданная им земская (выборная) полиция при этих частичных изменениях сохранялись. Поскольку мы подходим к заключительной части первой главы диссертации, то и эти поправки к Петровским реформам нельзя оставлять без оценки и выводов. Первый вывод состоит в том, что эта мера не была шагом вперед, напротив - возвращала систему местного управления на 20 лет назад, к реформе 1708 года. Второй вывод состоит в том, что отказ системных, регламентированных связей провинций, ставших основными административными единицами в империи, с центральными учреждениями, не укреплял, а значительно ослабил систему местных органов управления, что вообще было характерно для того периода (1725-1730 гг.), отмеченного значительным "расслаблением" российской государственности.
Эти выводы можно подкрепить частичным анализом административной практики местных органов управления тех лет.
Как мы уже указывали выше, законодательство Петра I отличалось регламентарным характером, что это значило на практике, мы уже говорили выше. Здесь же еще раз напомним, что оно инициировалось монархом и его правительствующими органами, ими же внедрялось и в меру возможностей -контролировалось. Если отказаться от реализации центром этих функций во всей системе государственного управления сверху до низу, то действия этих правовых норм "застрянут" по дороге в глубинку, т.е. не будут работать в провинции, в лучшем случае - будут подразумеваться. И это объяснимо: воевода не был наделен правом издания подзаконных нормативных актов, или хотя бы так называемых "обязательных постановлений". Перечнем его должностных обязанностей такие формы управления не определялись, хотя и запретных норм в документах и публикациях не просматривается. Наверное, -86- поэтому М.Богословский уверенно заявляет, что "воевода совсем не издает местных законов"40. Значит, механизма реализации законодательных актов центральной власти в провинции фактически не было. Воевода не тяготел к установлениям центральной власти и, по привычке, больше руководствовался нормами XVII века, т.е. "обычным" правом. Именно этим объясняется консерватизм, давший повод Екатерине II заняться его активным преобразованием во второй половине XVIII века.
Получая указы и инструкции от центрального правительства, воевода выступал, по большей части, как механический исполнитель: знакомил с ними население провинции, для чего рассылал их в копиях земским комиссарам и бурмистрам по городам, и приказывал вывешивать их на видных местах. Если учесть почти поголовную безграмотность жителей уездов и дистриктов, то нетрудно оценить, какой эффект производило это действо воеводы. Задача наблюдения за исполнением Закона требовала все же определенной инициативы, квалифицированной оценки и анализа. Всего этого, мягко говоря, у воевод было мало. Они охотнее и с пользой выступали в роли простых исполнителей: собрать сведения о хлебных ценах в провинции, или пересмотреть в соборах и монастырях древние грамоты и составить им опись.
Еще труднее выполнялись воеводами полицейские предписания монарха или Сената. В фонде воеводских канцелярий почти нет следов действия воеводского надзора за соблюдением требований (правил) несения полицейской службы - она целиком была доверена земским комиссарам, что нередко негативно сказывалось на её конечных результатах.
Наследники Петра I стремились в своих действиях к главному: извлечь казенный интерес из провинций, т.е. все виды финансовых доходов, все остальное "само собой управится". В связи с этим середина XVIII века не отмечена какими-либо существенными изменениями в системе местных -87- органов управления, в их числе и сельской выборной полиции, чего нельзя сказать о регулярной полиции. Здесь шел процесс дальнейшего развития и централизации управления: в 1732 году Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру была поручена "дирекция над всеми полициями в государстве"41, а в Указе от 15 октября 1740 года42 говорится о независимости полиции от губернаторов.
В 1745 году поведено генерал-полицмейстеру быть в ранге генерал-поручика, а в следующем году он подчинен был непосредственно особе Её Императорского Величества, но 20 лет спустя служебное положение генерал-полицмейстера будет уравнено с положением губернатора"43.
Развитие системы органов регулярной полиции на основе высочайшей резолюции "Об учреждении полиции в городах" от 23 апреля 1733 года44, несомненно, не только помогало сохранять традиции земской выборной полиции, но и оказывало существенное влияние на содержание и методы её деятельности в рамках хотя бы условного для села правового поля.
Все изложенное выше позволяет нам сделать краткое заключение и выводы по первой части нашего исследования.
Главный вывод состоит в том, что реформы местных органов управления, осуществленные Петром I, являлись объективной потребностью развивающейся Российской государственности и носили прогрессивный характер. В ходе этих преобразований определилось необходимое административное деление огромной территории Российской империи, которое со временем будет усовершенствовано Екатериной И.
Впервые получили правовое обоснование разграничение органов и функций центрального и местного управления, отделение суда от -88- администрации, обособление государственного управления от общественного, было введено и обусловлено коллегиальное управление.
Система органов центрального и местного управления была введена в рамки Закона, за точным исполнением которого устанавливался надзор, определялись меры ответственности, регламентированные различными формами отчетности. Фактически местное управление впервые получило от Петра I законодательное оформление и вошло, пусть во многом теоретически, на равных в систему государственного управления.
Петр I шел к этим реформам с конца XVII века, и только войны обоснованно удлинили этот нелегкий путь. Одним из первых шагов на пути ко второй реформе явилось создание регулярной полиции - важнейшего административно-исполнительного органа в системе государственного управления.
Опыт организационно-правового развития регулярной полиции с первых шагов её деятельности был положен в основу решения проблемы организации полицейской службы в провинциях. Так же, как и регулярная полиция в городах, создававшаяся на традициях российской общинности, земская выборная полиция взяла на себя большинство функций общего внутреннего управления и стала одним из необходимых исполнительных органов местной, провинциальной власти.
Процесс развития и деятельности регулярной полиции и земской выборной полиции был взаимосвязанным, обусловленным общими правовыми нормами, действовавшими в сфере охранения безопасности и общего внутреннего управления. Этот фактор оказал благотворное воздействие не только на сохранение земской полиции, но и на определенное развитие её функций. Екатерина П, учреждая сельскую полицию, активно использует этот опыт.
Все преобразования Петра I в сфере организации местного управления проходили трудно, о причинах мы говорили выше, именно поэтому полиция, -89- как в городах, так и на селе, являлась необходимым органом и в сфере надзора, и, что еще важнее, в административно-исполнительной деятельности по программе организации управления.
На фундаменте Петровских преобразований Екатерина Великая блестяще завершила реформирование местного управления и дальнейшее развитие полицейской системы в России. К рассмотрению этой благотворной деятельности мы переходим во второй главе диссертации. -90-

 

Примечания

 

1 Ключевский В. Краткое пособие по Русской истории. Издание пятое. - М., 1906. С. 12.

2 См.: Андреевский И. О наместниках, воеводах и губернаторах. - СПб., 1864. Богословский М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719-1727. -М., 1902. Градовский А. История местного управления в России В 2 т. - СПб., 1868.

3 Градовский А История местного управления России. В 2 т. Т.1. - СПб., 1868. С. 196.

4 Губные учреждения - органы местного управления в России (губные избы, старосты), существовавшие с XVI в. по 1702 г.
5 Богословский М. Исследование по истории местного управления при Петре Великом //Журнал министерства народного просвещения. - 1903, сентябрь.

6 Прежние уездные воеводы были переименованы в комендантов.
7 См.: Мрочек-Дроздовский П.Н. Областное управление России XVHI века. - СПб., 1876. С. 38-50.
8 Латкин И. Учебник истории русского права, - СПб., 1909.
9 Богословский М. Исследование по истории местного управления при Петре Великом //Журнал министерства народного просвещения. - 1903, сентябрь.

10 См.: История отечественного государства и права; Под ред. О.И. Чистякова. Ч. 1. - М: Бек, 1996.С.222-223.
11 См.: Мрочек-Дроздовский ПН. Областное управление России XVTO века. - СПб., 1876. С 71.

12 См.: Богословский М. Исследование по истории местного управления при Петре Великом// Журнал министерства народного просвещения. - 1903, сентябрь. С.82.

13 См.. Градовский АД. История местного управления в России. В 2 т. Т. II. - СПб., 1868. С.359.

14 См.: Богословский М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719-1727 гг. - М., 1902.

15 ПСЗ. Собр. 1. Т. V. №№ 3380, 3294.

16 ПСЗ. Собр. 1. T. V. .№ 3508.

17 ПСЗ. Собр.1. T. V. №3294.
18 Там же. № 3295.

19 ПСЗ Co6p.l.T.V. №3261.
20 Там же. № 3294
21 Там же.

22 ПСЗ. Собр. 1. T.V. №3213.

23 ПСЗ. Собр. 1. Т.V. №3213.
24 Там же. № 3334.
25 Там же. № 3294.

26 ПСЗ. Собр. 1.Т.V. № 3203.

27 ПСЗ. Собр. 1. T.V. №3294.
28 ПСЗ. Собр. 1. Т. УШ. № 5450.
29 Там же. Т. УТЯ. № 6136, Т.Х. № 7956.
30 Там же. Т. VII. № 4624.
31 Там же. Т. XII. №9251.
32 Там же. Т. VI. №4175.
33 См.: Грибовский В.М. Памятники русского законодательства XVIII столетия. - СПб. 1907.
34 См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. Статьи. - СПб. 1882.
35 ПСЗ. Собр. 1. Т.VII. № 5333.

36 В пограничных губерниях, Петербургской, Ревельской и Рижской, назначались генерал-губернаторы, командовавшие одновременно и войсками округа (В.Ч).
37 ПСЗ. Собр. 1. Т. V.№ 3622.

38 Богословский М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719-1727 гг. - М., 1902. С.90.

39 Богословский М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719-1727гг. - М., 1902. С. 186.

40 Богословский М. Областная реформа Петера Великого, Провинция 1719-1727 гг. - М, 1902. С. 94.

41 ПСЗ. Собр. 1. Т. XVuX № 6164.
42 Там же. T.XI. № 8257.
43 Там же. Т. XII. №9219.
44 Там же. Т. IX. № 6378.



return_links();?>
 

2004-2016 ©РегиментЪ.RU