УправлениеСоединенияГвардияПехотаКавалерияАртиллерияИнженерыВУЗыПрочие части


 

 

Главная

Библиотека

Музыка

Биографии

ОКПС

МВД и ОКЖ

Разведка

Карты

Документы

Карта сайта

Контакты

Ссылки


Яндекс цитирования


Рейтинг@Mail.ru


Каталог-Молдова - Ranker, Statistics


лучший хостинг от HostExpress – лучший хостинг за 1$, хостинг сайта


Яндекс.Метрика




Фомин А.А. Исторические этапы развития чрезвычайного законодательства в России (конец XIX - XX вв.) // История государства и права, 2006, №3

 

Курс на построение в России правового государства требует кардинального реформирования всех сфер общественной жизни. Проводимые преобразования во многом не дали ожидаемых результатов и породили ряд негативных явлений: примат "политической целесообразности" над правом, разбалансированность государственной системы, противостояние властных структур, тенденции сепаратизма, национализма и экстремизма, рост преступности, затяжной социально-экономический кризис и т.д. Назрела острая необходимость в создании эффективной законодательной базы в области защиты основ конституционного строя, механизма поддержания безопасности государства и населения России1


1. См.: Концепция национальной безопасности Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 2. Ст. 170.



Важнейшим элементом здесь выступает институт чрезвычайного законодательства. Накопленный нашим государством опыт в деле восстановления конституционного порядка на своей территории, разрешения межнациональных, межконфессиональных, региональных конфликтов, преодоления последствий природно-техногенных аварий весьма богат и разносторонен.
Развитие норм права о чрезвычайном (исключительном) положении, упорядочение законодательства в этой области активно происходили уже в дореволюционной России под влиянием постоянно возникавших социально-политических конфликтов. Как известно, на рубеже XIX и XX вв. центр мирового революционного движения переместился в Россию. По степени концентрации производства, сосредоточения пролетариата на крупных предприятиях Россия стояла на первом месте в мире. Как отмечалось в литературе советского периода, "с ростом численности и политического самосознания российского рабочего класса он все более претендовал на роль гегемона в назревавшей революции"1. Терминология архаичная, "отжившая свой век", но по существу очень верна. Царскому правительству как воздух нужны были какие-то срочные действенные меры для предотвращения революционного развития страны.


1. Барнашов А.М. Теория разделения властей и русская политическая мысль XVIII - XIX вв. // Конституционное законодательство и проблемы государственного управления. Томск, 1985. С. 179.



В связи с убийством императора Александра II 14 августа 1881 г. было принято "Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия"1, предусматривающее возможность объявления "исключительного положения" в формах "усиленной" или "чрезвычайной" охраны. "...Александр III узаконил своей подписью наиболее важный законодательный акт в истории императорской России... Этот документ... кодифицировал и систематизировал проведенные в предыдущие годы репрессивные меры и сделался настоящей Конституцией..."2.


1. См.: Свод законов Российской империи. Кн. 4. Приложение I к статье 1 (прим. 2). СПб., 1910. С. 121 - 128.
2. Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 398.



В случае объявления местности в состоянии усиленной охраны генерал-губернаторам предоставлялось право запрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания, делать распоряжения о закрытии торговых и промышленных заведений, воспрещать отдельным лицам пребывание в местности, объявленной в положении усиленной охраны, и т.д.
В начале 1918 г. в деятельности всех звеньев Советского государства на первое место выдвинулась задача защиты социалистической революции. Главное ее направление определялось ленинским выводом о том, что, "раз дело дошло до войны,.. вся внутренняя жизнь страны должна быть подчинена войне"1. В итоге Советская Республика была провозглашена военным лагерем. Предусматривалось введение военного режима не только в армии, но и в продовольственном и транспортном деле, в области военной промышленности.


1. Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 41. С. 117.



Необходимость максимального приспособления советского государственного аппарата к чрезвычайным обстоятельствам Гражданской войны повлекла за собой создание новых чрезвычайных органов государственной власти и управления, не предусмотренных Конституцией РСФСР 1918 г.
Политика военного коммунизма решала в конечном итоге задачу максимальной концентрации материальных, людских и военных ресурсов Советского государства с целью отражения объединенного натиска внутренней и внешней контрреволюции1. Поэтому весной 1918 г. возникла острая необходимость в создании специального органа для организации спасения от захвата белогвардейцами материальных ценностей, и прежде всего товаров оборонного назначения, основных продуктов питания, эвакуации их в безопасные регионы. 19 апреля 1918 г. Постановлением СНК была учреждена Всероссийская чрезвычайная эвакуационная комиссия2. Комиссии были предоставлены чрезвычайные полномочия, поскольку она решала одну из сложнейших проблем - централизации распределения материальных ресурсов для того, чтобы с наибольшей пользой употребить их для отражения контрреволюции, для удовлетворения хотя бы минимума потребностей населения в городе и деревне в предметах первой необходимости и основных продуктах питания.


1. См.: Понихидин Ю.М. Чрезвычайные органы управления Советского государства в период военного коммунизма // Актуальные проблемы историко-правовой науки: Межвузовский научный сборник. Саратов, 1988. Вып. 3. С. 22.
2. См.: СУ РСФСР. 1918. N 33. Ст. 436.



Мощным органом, наделенным действительно чрезвычайными государственно-властными полномочиями в годы Гражданской войны, особой организацией для удержания и укрепления власти большевиков и для проведения в жизнь их идеологических постулатов стала Всероссийская чрезвычайная комиссия1. 7 декабря 1917 г. СНК под председательством В.И. Ленина слушал доклад Ф.Э. Дзержинского об организации и составе Комиссии по борьбе с контрреволюцией и постановил: "Назвать комиссию - Всероссийская чрезвычайная комиссия при Совете Народных Комиссаров по борьбе с контрреволюцией и саботажем - и утвердить ее"2.


1. См.: Романовская В.Б. Репрессивные органы в России XX века. Н. Новгород, 1996. С. 59.
2. См.: В.И. Ленин и ВЧК. Сборник документов (1917 - 1922 гг.). М., 1975. С. 37.



11 июня 1918 г. на Всероссийской конференции Чрезвычайных комиссий было принято "Положение о Чрезвычайных комиссиях на местах". По этому документу при каждом областном, губернском, уездном Совете создавались Чрезвычайные комиссии из "группы лиц, преданных делу революции и Советской власти, для борьбы с контрреволюцией и спекуляцией"1. Местные Чрезвычайные комиссии также располагали широчайшими полномочиями - от борьбы с контрреволюцией и спекуляцией... до "строжайшего наблюдения за проведением в жизнь декретов и распоряжений Советской власти".


1. См.: Лубянка ВЧК - КГБ (документы) / Под общей ред. А.Н. Яковлева. М., 1997. С. 9.



Таким образом, в РСФСР оформилось две системы судов: общие суды, рассматривавшие все гражданские дела и большую часть уголовных, и революционные трибуналы, рассматривавшие дела о контрреволюционных и наиболее опасных для Советской власти общеуголовных преступлениях. Однако из-за отсутствия в первое время на огромной части РСФСР общих местных судебных органов местные ревтрибуналы разбирали все общеуголовные и даже подчас гражданские дела. Революционные трибуналы, так же как и чрезвычайные комиссии, были наделены широкими чрезвычайными полномочиями.
Дальнейшее развитие чрезвычайные меры получили в утвержденном ЦИК и СНК СССР 3 апреля 1925 г. "Положении о чрезвычайных мерах охраны революционного правопорядка"1. Оно различало три вида чрезвычайных мер:


1. См.: Собрание законов и распоряжений Рабоче-крестьянского Правительства Союза ССР. 1925. N 25. Ст. 166 - 167.



1) исключительное положение;
2) военное положение не на театре военных действий;
3) военное положение на театре военных действий.
Чрезвычайное законодательство 1917 - 1922 гг. было использовано в качестве главного средства установления пролетарской диктатуры, тотального подчинения всей страны задачам достижения авторитарной формы правления и подавления политических противников, ущемления свободы в стране. В чрезвычайном законодательстве военного коммунизма нашли четкое и определенное выражение все основные формы и методы чрезвычайного подавления. Чрезвычайное законодательство анализируемого периода показало всю величину опасности так называемых чрезвычайных мер управления, которые предоставили новому советскому правительству большие возможности для обеспечения его целей во внутренней и внешней политике методами открытого и прямого диктата.
30 - 40-е гг. ознаменовались в СССР крупномасштабными депортациями (принудительными переселениями) народов, среди которых: поляки, немцы, финны, ингуши, калмыки, крымские татары, народы Украины и Прибалтики. И вновь причины подобных чрезвычайных акций обусловлены субъективными политическими мотивами: стремлением руководства страны очистить общество от противников административно-командной системы, подавить открытые выступления против Красной Армии и органов власти, не допустить обострения криминогенной обстановки и т.д.1.


1. См.: Бугай Н.Ф. Л. Берия - И. Сталину: Согласно Вашему указанию... М., 1995; Бугай Н.Ф., Гонов А.М. Кавказ: народы в эшелонах. М., 1998.



Государственный Комитет Обороны, созданный в самом начале Великой Отечественной войны, во многом перенял функции Совета Рабочей и Крестьянской Обороны и революционных комитетов. В принятом 30 июня 1941 г. решении Политбюро, оформленном затем как Постановление ЦК ВКП(б), Президиума ВС СССР и СНК СССР, указывалось, что Государственный Комитет Обороны учреждается "ввиду создавшегося чрезвычайного положения и в целях мобилизации всех сил народов СССР для проведения отпора врагу, вероломно напавшему на нашу Родину"1.


1. См.: Известия ЦК КПСС. 1990. N 6. С. 198.



Война потребовала перестройки государственного аппарата, подчинения его интересам защиты Родины. В силу этих обстоятельств было принято значительное количество чрезвычайных нормативных актов. Первым из них явился Указ Президиума ВС СССР от 22 июня 1941 г. "Об объявлении военного положения в отдельных местностях СССР"1. На основании этого Указа в местностях, объявленных на военном положении, все функции органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности передавались военным Советам фронтов, армий, военных округов. Указ давал военным властям право вводить пропускной режим, производить обыски, административные выселения и привлекать к ответственности лиц, виновных в нарушении законов военного времени.


1. См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Т. 3. 1941 - 1952 гг. М., 1968. С. 35 - 37.



В конце октября 1941 г. последовало решение ГКО о создании в городах, близких к фронту, комитетов обороны. Основная деятельность городских комитетов обороны была представлена следующими направлениями: оказание непосредственной помощи действующей армии и другим войсковым организациям, руководство местной самообороной и строительством оборонительных укреплений, обеспечение охраны тыла, военно-хозяйственная работа, организация жизнеобеспечения населения1. В распоряжение комитетов обороны передавались подразделения местных гарнизонов, войска НКВД, милиция, отряды самообороны - народные ополчения и истребительные отряды.


1. См.: Данилов В.Н. Война и власть: Чрезвычайные органы власти регионов России в годы Великой Отечественной войны. Саратов, 1996. С. 9.



Учитывая тактику германских войск первых дней войны по нарушению тыловых коммуникаций, СНК СССР своим Постановлением от 24 июня 1941 г. "Об охране предприятий, учреждений и создании истребительских батальонов"1 предписал необходимость формирования новых чрезвычайных военных подразделений - истребительных батальонов. Эти новые формирования решали вопросы не только оперативно-боевой деятельности, но также и материально-технические, касающиеся вооружения, транспорта, питания и т.д.


1. См.: Внутренние войска в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 гг. Документы и материалы. М., 1975. С. 542.



В условиях войны, когда правоохранительная структура решала особые, специфические задачи, характерные лишь для особого периода, значительно расширились функции органов НКВД. Войска и органы НКВД выполняли многоплановые задачи военно-мобилизационного, хозяйственно-эвакуационного, общественно-политического и режимного направления. Руководители органов и подразделений УНКВД пользовались правом на издание обязательных к выполнению жителями и администрациями решений и распоряжений1.


1. См.: Белозеров Б.П. Войска и органы НКВД в обороне Ленинграда: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1996. С. 3 - 4.



В целом функционирование в военный период чрезвычайных органов государственной власти придало управленческому механизму несомненную мобильность как в условиях прифронтового и ближайшего тыла, так и в масштабах всей страны, сыграв заметную роль в мобилизации ресурсов на нужды ведения войны.
Очевидно, в гигантских катаклизмах 1917 - 1922 гг. и 1941 - 1945 гг. советская государственная машина оказалась способной максимально сконцентрировать людские, материальные и другие ресурсы и направить их на решение стоящих задач. Для того чтобы советский государственный аппарат смог обеспечить мобилизацию сил страны, потребовалась реорганизация механизма управления путем создания чрезвычайных органов власти.
Распад Советского Союза и угроза дальнейшей дезинтеграции Российской Федерации, нарастание общесистемного кризиса, проявляющегося практически во всех сферах общественной, экономической и политической жизни, предопределили все более частое обращение органов государственной власти и управления к институту чрезвычайного положения. Только в период 1988 - 1989 гг. чрезвычайное положение (в той или иной форме) вводилось союзными и республиканскими государственными органами власти и управления более 25 раз.
Однако к моменту первых крупных социальных потрясений выяснилось, что в законодательстве СССР и союзных республик отсутствовали даже нормативные акты, регулирующие отношения в условиях техногенных и природных катастроф. В целях обеспечения постоянной готовности к быстрым и эффективным действиям в случае возникновения чрезвычайной обстановки органы государственной власти вынуждены были с учетом экстремальности ситуации оперативно среагировать на имеющиеся пробелы в законодательстве, заполнить правовой вакуум самым необходимым комплексом чрезвычайных законодательных актов1.


1. См.: Демичев Д.М. Правовые проблемы преодоления последствий чернобыльской катастрофы // Государство и право. 1998. N 1. С. 15.



На рубеже 80 - 90-х гг. советское общество столкнулось с беспрецедентными техническими авариями и социальными конфликтами, которые были непредсказуемы, не укладывались в рамки действующего законодательства: Чернобыль, кровопролитные массовые беспорядки в ряде городов и регионов, террористические акции, природные катаклизмы и т.п. Практически сразу стало очевидно, что без чрезвычайного законодательства не обойтись. Потребовалось законодательство, предусматривающее необходимые механизмы решения внутренних социальных конфликтов и закрепляющее демократические процедуры стабилизации всех "особых ситуаций", которое эффективно защищало бы демократию и ограждало бы население территории от происков тех, кому на руку внутренние распри. Как реакция на некоторые из таких социально-политических и техногенных процессов тогда и появилось, увы, частично противоречивое и во многом несовершенное чрезвычайное законодательство.
Апофеозом имевшей место дестабилизации в стране стали события 19 - 21 августа 1991 г., когда заявлением советского руководства1 было объявлено чрезвычайное положение в отдельных местностях СССР (которые не были определены) и для управления страной и эффективного осуществления режима чрезвычайного положения образован Государственный комитет по чрезвычайному положению в СССР (ГКЧП) - неконституционный государственный орган.


1. См.: Постановление N 1 Государственного комитета по чрезвычайному положению в СССР от 19 августа 1991 г. // Известия. 1991. 20 авг.



До восстановления в полном объеме деятельности конституционных органов и институтов государственной власти и управления всю полноту власти на территории РСФСР взял законно избранный Президент РСФСР. В его непосредственное подчинение перешли все органы исполнительной власти, включая КГБ, МВД, Министерство обороны1. Президент РСФСР принял на себя командование Вооруженными Силами СССР на территории РСФСР2. В результате предпринятых усилий конституционный строй был защищен, а общественный порядок в стране восстановлен.


1. См.: Указ Президента РСФСР от 19 августа 1991 г. N 61 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 34. Ст. 1134.
2. См.: Указ Президента РСФСР от 20 августа 1991 г. "Об управлении Вооруженными Силами СССР на территории РСФСР в условиях чрезвычайной ситуации" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 34. Ст. 1138.



Однако такая ситуация в стране диктовала необходимость разработки законодательства о чрезвычайном положении, внесения поправок и дополнений в соответствующие нормативные акты Российской Федерации, принятые в более "благоприятные" периоды истории. Увы, в разгар дебатов о создании правового государства чрезвычайные ситуации, реально возникающие и существующие, не имели детальной правовой регламентации, что приводило к самым трагическим последствиям.
Историко-правовой анализ свидетельствует о том, что говорить о несоотносимости этих понятий было бы неверно. Бесспорно, институт чрезвычайного законодательства - оружие обоюдоострое. Поэтому учет при формировании системы чрезвычайных нормативно-правовых актов в полной мере международно-правовых рекомендаций и принципов правового государства позволит поставить этот институт на службу интересов безопасности граждан, общества, государства, будет служить одним из показателей приверженности демократическим преобразованиям в России.
Успех происходящих в наше время преобразований во многом будет зависеть от того, какие уроки будут извлечены из нашего прошлого опыта. И в первую очередь - из опыта государственно-правового строительства. История показывает, что ставка на силу, гиперболизацию принуждения в управлении делами общества, на ужесточение чрезвычайных репрессивных мер приводит к непоправимым последствиям и является преступлением перед народом.



return_links();?>
 

2004-2016 ©РегиментЪ.RU