УправлениеСоединенияГвардияПехотаКавалерияАртиллерияИнженерыВУЗыПрочие части


 

 

Главная

Библиотека

Музыка

Биографии

ОКПС

МВД и ОКЖ

Разведка

Карты

Документы

Карта сайта

Контакты

Ссылки


Яндекс цитирования


Рейтинг@Mail.ru


Каталог-Молдова - Ranker, Statistics


лучший хостинг от HostExpress – лучший хостинг за 1$, хостинг сайта


Яндекс.Метрика




Красильников С.В. Сельская полиция и ее место в системе органов местного самоуправления во второй половине XVIII в.

// История государства и права, 2009, №2

 

В статье представлен анализ первоначального этапа зарождения сельской полиции в России. Хотя большинство возложенных на данную структуру функций так и осталось на бумаге, были созданы предпосылки для дальнейшего совершенствования полицейских органов, что способствовало укреплению самодержавной власти среди сельского населения.
Роль сельской полиции, как и полиции вообще, в механизме Российского государства обусловливалась ее участием в осуществлении функции охраны правопорядка, а если говорить шире - функции охраны общественного порядка <1>. Основной задачей, которую пытался решить русский абсолютизм, была попытка сохранения социального равновесия в обществе, предотвращения дальнейшего развития классового антагонизма, так ярко продемонстрированного в ходе крестьянской войны под предводительством Емельяна Пугачева <2>. Массовые народные выступления требовали адекватных мер, направленных на поддержание правопорядка в стране и особенно среди сельского населения, представлявшего подавляющее большинство населения России.
--------------------------------
<1> См.: Гибов В.В. Сыскная полиция в механизме Российского государства: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 93.
<2> ЦГАДА. Ф. 7. Оп. 3. Д. 68. С. 186.

Согласно Учреждению для управления губерний в 1775 г. <3> была создана сельская полиция, что было запланировано еще в "Наказе..." Екатерины II. В каждом уезде местные дворяне на своих собраниях выдвигали несколько кандидатур в нижний земский суд, исполнявший административно-полицейские и судебные функции. При выборах дворянское собрание руководствовалось порядком выборов предводителей и депутатов в законодательную комиссию 1767 г. Срок нахождения в выборных должностях - четыре года. Утверждение в должности предоставлено Сенату по представлению губернатора. Заседания земских судов проходили с 1 ноября по 1 марта. В остальное время по очереди заседал один судья и функционировала канцелярия, исключительно для приема прошений и справок. Апелляция на нижний земский суд подавалась в губернский суд и далее в Юстиц-Коллегию Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел. Но в компетенцию земских судов входили исключительно гражданские дела. Уголовная же юрисдикция сохранялась за провинциальными и губернскими канцеляриями.
--------------------------------
<3> РГИА. Ф. 1329. Оп. 6. Д. 10. С. 172.

Непосредственной опорой и помощниками нижнего земского суда в деревнях и селах были сотские, пятидесятские и десятские, избиравшиеся из крестьян. Их функции были определены в Инструкции сотскому со товарищи, изданной 19 декабря 1774 г. <4> Характерной особенностью этой Инструкции являлось распространение действия ее не только на свободных крестьян, но и на крепостных. По Инструкции в каждом селении ежегодно в начале декабря крестьяне должны были выбрать из своей среды сотских, пятидесятских и десятских для осуществления целого ряда административно-полицейских функций. Все эти лица должны были приводиться в канцелярии к присяге и действовать по Инструкции; при этом на всех жителей, не исключая помещиков и управителей казенных селений, возлагалась обязанность оказывать им всякое содействие, не препятствуя исполнению ими своих обязанностей. Во время исполнения функциональных обязанностей сотского, пятидесятского или десятского крестьянин, по Инструкции, считался свободным от работы, и помещик не мог послать его на работу в ущерб служебным обязанностям. Эти обязанности, подробно перечисленные в 26 статьях Инструкции, достаточно обширны. В качестве примера можно перечислить их отдельные категории, так, как они обозначены в Инструкции, чтобы понять, насколько они были невыполнимы. Например: "о хождении в воскресные и великие праздники и высокоторжественные дни на моление в церковь; о не превращении лжераскольническими учителями христиан, содержащих Православную веру Греческого исповедания, в свою их раскольническую ересь и о недопущении привода волшебников в дома; о ворах, разбойниках и постояльцах, о злоумышленниках, и лжеразгласителях, о шпионах, и ко всякому воровству подговорщиках, о убийцах, беглых солдатах и прочих шатающихся без паспортов, о смотрении, чтоб корчемства вином и солью не было; о предосторожности, от чего Боже сохрани, заразительной язвы и других внезапно приключающихся в одном селении многим людям таких тяжких болезней, о запрете на продажу ядовитых материалов; о предосторожности от падежа скота; буде чрезвычайной величины в селениях или в поле иногда выпадет град или в селениях приключится великий пожар; о запрещении на спорных землях и при межеваниях ссор и драк, о запрете помещикам переводить крестьян без ведения канцелярии других уездов в свои вотчины на вечное житье; о запрещении строительства часовен и хождения с образами по селам и деревням; о недопущении разведения проезжающими возле лесов и посеянного хлеба огня; об удержании дворовых людей и крестьян от побегов; о мертвых телах; о недопущении обид проезжающим; об оказании помощи в аресте оговоренных; о недопущении сбора с крестьян подати сверх положенного по указам, и не отягощении постоями; о запрете на ловлю и охоту на зверей и птиц; о сохранении лесов; о содержании дорог, мостов, перевозов; о монстрах и курьезных птицах и зверях" <5>. Всего двадцать разнообразных категорий обязанностей, начиная с забот о сохранении религии и кончая "курьезными птицами и зверями".
--------------------------------
<4> ПСЗ. Т. XIX. N 14231.
<5> Там же.

Необходимо отметить, что каждая из перечисленных категорий обоснована ссылками на разнообразные указы и что знание Инструкции считается обязательным для сотского, для этого она должна быть еженедельно читаема ему и его помощникам священником или любым грамотным лицом. За неисполнение же Инструкции положено жестокое наказание. Между тем действенных средств для осуществления своих обширных обязанностей сотскому не давалось. Устанавливалось, что местные жители, не исключая помещиков, обязаны были оказывать ему помощь, но в каких пределах - не определено. Не определено также, что делать сотскому, если его полномочий окажется недостаточно для исполнения предписаний Инструкции. А некоторые из них были просто невыполнимы: например, все предписания врачебно-санитарного характера. Их почти нельзя было реализовать даже в столицах, чего же было ждать от деревни. Или, например, надзор за помещиками, чтобы они не переселяли крестьян без позволения местной администрации. Как мог помешать этому сотский, если он был из крестьян того же помещика? Даже если предположить, что последний постеснялся бы его тронуть в течение года, пока тот исполняет должность сотского, то потом?.. По окончании срока полномочий сотский опять попадал под власть своего помещика. Таким образом, почти все параграфы Инструкции фактически были невыполнимы. Самое большее, что могло быть исполнено, - это доносы о нарушении ее, но для этого нужна была грамотность. Неудивительно, что все это велеречивое красноречие Инструкции осталось для нас лишь документальным памятником прошлого, не получив ни малейшей практической реализации. Самой жизненной частью Инструкции оказалась исключительно формальная ее сторона: организация выборной сельской полиции. Но нового в этом отношении Инструкция ничего не вводила. Полицейские обязанности низшего характера выполнялись сельским населением всегда, и в праве выбора сотских, пятидесятских и десятских нельзя видеть прогресса в местном крестьянском управлении. Напротив, это была тяжелая обязанность, ставившая крестьян в очень невыгодное положение, между двух огней - властью администрации и властью помещика.
Нижний земский суд создавался по Учреждению 1775 г. Однако вызывает сомнение само название этого административно-полицейского учреждения в уезде. В законе нет указания на то, что нижние земские суды и земские исправники не являются судебными органами. Роль земских судов в судопроизводстве по Учреждению о губерниях определялась противоречиво. В одном месте сказано, что он приводит в исполнение приговоры (за исключением лишения жизни, чести и торговой казни), вынесенные уездным судом и нижней расправой (ст. 110), в другом - ведет следствия по правонарушениям на месте и "заключает приговор" (ст. 232), который может быть в апелляционном порядке пересмотрен в верхнем земском суде (ст. 173). Конкретно полномочия нижнего земского суда не были определены. Он, видимо, должен был рассматривать все правонарушения, которые на сельской территории уезда не входили в компетенцию непосредственно судебных учреждений, т.е. менее значительные правонарушения и проступки. При этом правонарушителю предоставлялась альтернативная возможность выбирать нижний земский суд или свой сословный суд.
Неясность правового положения нижнего земского суда была следствием того, что этот орган первоначально планировался как чисто судебный <6>. Отсутствие в сельской местности полиции было восполнено возложением на него административно-полицейских функций, а судебные функции, которые предназначались нижнему земскому суду, переданы были уездному суду. Нижний земский суд стал органом всесословным, но поскольку для дворян и духовенства на уездном уровне были созданы свои сословные учреждения, то нижний земский суд был преимущественно направлен на работу с податным сельским населением.
--------------------------------
<6> См.: Григорьев В. Реформа местного управления при Екатерине II (Учреждение о губерниях от 7 ноября 1775 г.). СПб., 1910. С. 65.

Состав нижнего земского суда определен актом 1775 г. в Полном собрании законов. Если же обратиться к рукописям, можно видеть, что первоначально он предполагался несколько иным. Прежде всего термин "исправник" появляется в виде поправки на переписанном экземпляре. В тексте этого экземпляра написано: "земский капитан и 2 заседателя" в ст. 23, а в ст. 223 - "земский судья и заседатель". Точно так же в виде поправки добавлены в обеих статьях оговорки об увеличении числа заседателей нижнего земского суда в случае необходимости. И глава XVIII, названная в Полном собрании законов "О должности земского исправника или капитана", в рукописи называется "О должности земского судьи".
Земский капитан или исправник назывался в законе лишь первым из заседателей, тем самым подчеркивалось, что его служебные полномочия определяются функциями нижнего земского суда. Конкретная компетенция исправников определялась в отдельной главе Учреждения о губерниях, причем она была более подробно разработана, чем полномочия суда в целом. Земский исправник или капитан не заменял бывшего воеводу (воевода, выполняя административно-полицейские и судебные функции на территории всего уезда, в том числе в городах, был полным хозяином в уезде) и наследовал часть его полномочий. В нижнем земском суде кроме исправника заседали 2 - 3 заседателя (в зависимости от размеров уезда). Нижние земские суды, конечно, использовали кадровую и материальную базу воеводских канцелярий, поэтому создание регулярных полицейских органов в европейских губерниях России произошло сравнительно быстро. Но в наиболее старом черновике Учреждения встречаются указания, которые дают основание предполагать, что первоначально у Екатерины II были несколько иные проекты уездной администрации. Выше уже было отмечено, что, судя по черновым наброскам, сначала предполагалось, по-видимому, поставить во главе уезда выбранного дворянством воеводу, совместно с воеводой по назначению Сената, а уезд разделить на округа с выборными комиссарами. Но впоследствии, вероятно, Екатерина II посчитала нецелесообразным соединение в руках одних и тех же должностных лиц судебных и административных функций, потому что в первом полном черновом экземпляре Учреждения встречаются указания на отделение суда от администрации в такой форме: административные обязанности несет "уездный надзиратель", а судебные - нижний земский суд.
Функции уездного надзирателя касаются главным образом обеспечения порядка в уезде, кроме того, он отвечал за медицинское обеспечение, выполнение мероприятий, направленных против эпизоотий, а также за отвод пастбищ для войск. Обо всем случившемся в уезде уездный надзиратель обязан был уведомлять нижний земский суд и областного поручика-правителя.
Относительно нижнего земского суда, который по рассматриваемой рукописи слагается из нижнего земского судьи и неопределенного числа заседателей (1, 2), следует отметить, что, видимо, Екатерина II предполагала сделать его состав выборным. Встречается также указание на то, что "уездные и нижние земские судьи определяются губернаторами". На следующей же странице читаем: "В тех же уездах, где дворян нет, земский судья определяется наместническим правлением из чиновных людей" (лист 78). Очевидно, позднее решив передать право выбора нижнего земского судьи дворянству, Екатерина II колебалась, как быть в тех местах, где дворян не окажется, и хотела заменить выборный принцип назначением. В окончательной же редакции, как уже отмечено, установлено, что за отсутствием дворян кандидатов назначала верхняя расправа.
Компетенция нижнего земского суда определялась Учреждением (ст. 224), где указано: 1) охранение благочиния, добронравия и порядка; 2) надзор за исполнением предписаний закона обывателями и 3) исполнение повелений высших губернских учреждений. Кроме того, закон перечисляет в ряде статей отдельные функции нижнего земского суда. Указаны три категории обязанностей: надзор за путями сообщения и принятие мер к обеспечению их исправного состояния (ст. 230), торговая полиция, куда входит: пресечение торговли запрещенными предметами (ст. 226), сбор сведений о ценах на съестные припасы (ст. 227) и надзор за мерами и весами (ст. 28), и, наконец, преследование беглых крестьян (ст. 229). Учреждение предписывает также нижнему земскому суду преследовать пристанодержательство и укрывательство беглых.
Характерно, что, судя по рукописи (ст. 233), предусматривался порядок обжалования действий нижнего земского суда, который появился в позднейшей редакции Учреждения. По первоначальной редакции обжалование допускалось только в соответствии со ст. 229, т.е. по делам об укрывательстве беглых. Таким образом, нижний земский суд являлся последним звеном, замыкавшим всю систему местных учреждений, в то же время он - и низшая судебная инстанция, ведавшая некоторыми уголовными делами, и административный орган. Как судебное учреждение, он налагал взыскания за использование неправильных мер и весов и за укрывательство беглых крестьян; как административное - являлся исполнительным органом всех высших учреждений, обеспечивал безопасность, наблюдал за путями сообщения и т.д. При этом административные функции преобладали в его компетенции, и это особенно заметно в компетенции председателя нижнего земского суда - земского исправника или капитана.
В Учреждении для управления губерний содержалась обширная инструкция для капитана-исправника, определявшая его компетенцию и основные функции.
Исправник обязан был предупреждать распространение эпидемий, принимать меры по прекращению падежа скота, усмирять возмущения, давать обиженным покровительство, искоренять банды воров и беглых, наблюдать за состоянием мостов и дорог. Он отвечал за расквартирование войск, отводил воинским командам пастбища для лошадей, предотвращал и тушил пожары, поощрял земледельца к земледелию и трудолюбию, заботился об обеспечении нищих и убогих питанием. Кроме общих обязанностей, возложенных на нижний земский суд, Учреждение перечисляет в ряде статей особенные обязанности исправника. Ему поручалось: принятие мер к охранению населения от эпидемий (ст. ст. 238 - 240), эпизоотий (ст. 241), пожаров (ст. 249), обеспечение народного продовольствия на случай голода (ст. 251), призрение бедных, преследование нищенства (ст. 252); преследование воровских шаек (ст. 244); и ряд обязанностей по отношению к войскам: отвод квартир, пастбищ, обеспечение их дровами, охранение обывателей от притеснений со стороны воинских частей и наоборот (ст. ст. 247 - 248, 250).
Особой заботе исправника вверялся надзор за выполнением каждым верноподданнического долга, следя за тем, чтобы никто в уезде в "противность подданнического долга и послушания ничего не учинил" (ст. 237), и во исполнение закона нижний земский суд был вправе требовать поддержки у военных властей и всех жителей уезда. В случае неповиновения целого селения он обязан был доносить губернскому правлению и вместе с ним принимать все зависящие от них меры к восстановлению порядка. На капитана-исправника возлагалась также обязанность "поощрять не только земледельцев к трудолюбию... но и вообще всех людей к добронравию и порядочному житью", что в полной мере относилось и к уездному дворянству. Поощряя и увещевая дворян, капитан-исправник не имел права на принуждение и наказание их до тех пор, пока не происходило нарушение "верноподданнического долга и послушания", которое он был обязан ликвидировать по "мере данной ему власти". Капитан-исправник выполнял решение не только уездных, губернских административных и судебных органов, но и дворянской опеки - сословно-корпоративной организации, регулировавшей отношения в дворянской среде, защищавшей интересы дворянства. Капитан-исправник должен был принимать меры против "расточителей собственного своего имения", "порочащих дворянское звание". В определенной мере эту его деятельность можно рассматривать как стремление самодержавия "полицейскими мерами поставить преграду произволу и злоупотреблению помещиков" <7>, что было немаловажно, так как это часто служило причиной беспорядков и возмущений крестьян.
--------------------------------
<7> Кавелин К.Д. Записка об освобождении крестьян в России // Собр. соч. СПб., 1904. Т. 1. С. 22.

Любопытно сравнить главы Учреждения 1775 г., посвященные нижнему земскому суду и капитану-исправнику (XVII и XVIII вв.), с законодательными актами Петра I эпохи второй областной реформы, а именно с Инструкцией воеводам 1719 г. <8> и Инструкцией земским комиссарам 1719 г. <9>. Оба эти акта впоследствии, как известно, были отменены позднейшим законодательством. В 1775 г. они закрепляются вновь в ряде постановлений екатерининского Учреждения. Помимо влияния петровской Инструкции земскому комиссару на должности земского капитана-исправника сказалось влияние другого иностранного правового акта. В рукописях Екатерины II мы встречаем ряд указаний, что она очень интересовалась устройством низшего административного органа в Прибалтийском крае: манрихтера и геккенрихтера. Ответ на свои вопросы о манрихтере и геккенрихтере Екатерина II могла получить, видимо, от кого-либо из своих приближенных, например от того же Сиверса. Знакомство с этой организацией, очевидно, повлияло на Екатерину II, и не в благоприятном смысле. Первоначальная идея ее - учредить особую должность уездного надзирателя с исключительно административной компетенцией была вернее. Впоследствии же, увлекшись остзейскими, а отчасти и английскими образцами, она захотела поставить во главе уезда судебное учреждение с административными функциями.
--------------------------------
<8> ПСЗ. Т. XVI. N 3294.
<9> ПСЗ. Т. XVI. N 3295.

Таким образом, Екатерина II стала пересаживать чужие порядки на русскую почву, однако так и не смогла справиться с этой задачей. Из переписки ее с Сиверсом видно, что она долго не могла определить положение нижнего земского суда в структуре своих учреждений. В итоге получилось судебное по названию и административное по компетенции учреждение, с коллегиальной организацией, где председатель-исправник имел особые функции от присутствия. Между тем, когда пришлось дать этому учреждению инструкцию, Екатерина II прибегла, как указано выше, к заимствованиям из петровского законодательства, упуская из виду, что земский комиссар был единоличен и судебных обязанностей не нес. Отсюда те неясности и противоречия, которыми изобилуют статьи Учреждения 1775 г. о нижнем земском суде и капитане-исправнике. В компетенцию нижней расправы включены гражданские и уголовные дела (ст. 337). Подобно суду уездному, она ведала земельными спорами (ст. 339) и утверждала договоры купли-продажи на землю. На решения расправы допускалась апелляция на тех же основаниях, как и на решения уездного суда (ст. ст. 314 - 345). В главе о нижней расправе Учреждение предусматривает возможность таких дел, которые одновременно входят в компетенцию нижней расправы, уездного суда и городового магистрата. Дела такого рода должны были решаться на совместных заседаниях судов (ст. 340). Следует отметить, что, судя по рукописи, первоначально предполагался несколько иной порядок. Предусматривалась только возможность дел, общих для нижней расправы и уездного суда, причем дела эти должны были решаться депутатами обоих судов под председательством председателя того суда, где дело началось.
Исходя из содержания ст. 244 Учреждения, можно сделать вывод, что законодательство признавало выборную сельскую администрацию, хотя и не считало необходимым вводить ее в общую схему местных учреждений. Возлагая на исправника поимку беглых крестьян, Учреждение требует от обывателей оказывать ему содействие, если же по их небрежности беглые не задержаны, исправник имел право предложить нижнему земскому суду наложить штраф на старосту, выборных и сотских виновных селений по рублю с человека. Из этого можно сделать заключение, что выборная сельская администрация была юридически узаконена, подчинена общей полиции и несла ответственность за неоказание последней содействия. Других указаний на организацию деятельности сельских выборных в законе нет. Сельское самоуправление существовало и функционировало не только в качестве административного, но и в качестве судебного органа, на это опять-таки встречается указание в акте 1775 г. Говоря о правах опекуна над имением малолетнего дворянина, закон запрещал ему применять к крестьянам последнего телесные наказания. За преступления он обязан был направлять их в суд. За мелкие домашние провинности - "на суд приказчиков, старост или выборных, которые на сходе крестьян или собрании дворовых людей учинят им наказание" (п. 8 ст. 222). Следовательно, сход крепостных крестьян и их выборные должностные лица законодательно признавались как орган сельского самоуправления. Кроме административных функций закон присваивал им и функции судебные. С большой вероятностью можно предположить наличие тех же прав и у свободных крестьян.
Следует также отметить, что, возлагая на исправника массу административных обязанностей, Учреждение не оговаривало средства, с помощью которых он мог их реализовать. По закону 1775 г. у него нет ни помощников, ни штатной команды, как у городничего. Очевидно, предполагалось, что исправник будет действовать посредством выборной сельской администрации. Судя по рукописям, первоначально предполагалось, как уже указано выше, создать для свободного сельского населения особый народный сиротский суд, вероятно, на тех же основаниях, на которых были организованы аналогичные учреждения для других сословий. Но впоследствии эта мысль не была реализована.
Исследуя органы сельской полиции, можно сказать, что многие прогрессивные положения, заложенные в законодательные акты, регулировавшие их деятельность, так и остались лишь декларацией благих намерений. В то же время для укрепления социальной стабильности было важным, что свободное сельское население получило известную долю участия в местном управлении. Вопрос заключался в том, насколько права эти осуществлялись им в действительности, но, по смыслу акта 1775 г., крестьяне, сохранившие свободу, наряду с дворянами и городскими жителями получили свои особые сословные суды и косвенное участие в тех учреждениях, где участвовали представители других сословий. Внутренняя же жизнь крестьянской общины, подобно городской, опять-таки осталась вне сферы законодательной регламентации. "Старостам... по городам остаться на прежнем основании...", гласит ст. 277, и можно было бы прибавить: "по городам и селениям". Акт 1775 г. создал верхний этаж уездной и городской администрации, нижний остался без изменений, "по старине, по пошлине".
Создание регулярной сельской полиции было вполне необходимым и логичным шагом Екатерины II в рамках общей полицейской реформы. Весь ход социально-экономического развития страны, новые экономические реалии, связанные прежде всего с увеличением численности оброчных крестьян, уходящих на заработки в города, массовые народные выступления, прокатившиеся по стране, настоятельно требовали создания определенных административно-полицейских структур в сельской местности, призванных обеспечить правопорядок в сельской местности. Эти полицейские органы были призваны также, в некоторой мере, противодействовать всевластию помещиков.



return_links();?>
 

2004-2016 ©РегиментЪ.RU