УправлениеСоединенияГвардияПехотаКавалерияАртиллерияИнженерыВУЗыПрочие части


 

 

Главная

Библиотека

Музыка

Биографии

ОКПС

МВД и ОКЖ

Разведка

Карты

Документы

Карта сайта

Контакты

Ссылки


Яндекс цитирования


Рейтинг@Mail.ru


Каталог-Молдова - Ranker, Statistics


лучший хостинг от HostExpress – лучший хостинг за 1$, хостинг сайта


Яндекс.Метрика




Алексеев В.И. Модернизация тюремной системы как отрасли государственного управления (1879 - 1917 гг.)

// История государства и права. 2011. №18. С. 14-18

 

В 70-х годах XIX столетия формируется пенитенциарная политика государства, в которой приоритетными направлениями становятся изменение системы наказаний, гуманизация исполнения наказания, т.е. ликвидация телесных наказаний, исключение произвола тюремной администрации по отношению к арестантам, применение рекомендаций пенитенциарной науки, зарубежного пенитенциарного опыта.
Среди других важных направлений пенитенциарной политики и ее стратегии особо выделяется реформирование управления местами лишения свободы. Необходимость эффективного управления тюремной системой вообще дело первостепенной важности, ибо в системе исполнения наказания решительные меры должны приниматься без всяких бюрократических затяжек. Тем более что дореформенная система управления представляла из себя департаментское, децентрализованное. Арестанты принадлежали тем или иным ведомствам, выполняли определенную работу без систематического контроля, соблюдения правил тюремного режима.
Но действительное исправление можно получить только тогда, когда тюремный режим будет побуждать соблюдать правовые предписания закона. Здесь необходимо подчеркнуть, что "любая юридическая норма является пустым сотрясением воздуха, если ее реализация не опирается на соответствующие организационно-государственные структуры и не обеспечивается их возможностями" <1>. "Без такой власти, готовой каждую минуту думать и действовать, не может существовать системы управления устойчивой и однородной, ни хорошо направленного опыта, ни тщательных выводов, ни тюремной дисциплины" <2> и "бессмысленно говорить о переводе системы в другое состояние, соответствующее заданной субъектом управления цели" <3>.
--------------------------------
<1> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2004. С. 288.
<2> Малинин Ф.Н. Постановления шести международных тюремных конгрессов. СПб., 1904. С. 31.
<3> Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. Ростов н/Д: Центр; Март, 2000. С. 93.

В 1879 г. было образовано Главное тюремное управление, в котором было сосредоточено заведывание тюремным делом гражданского ведомства и пересылкой арестантов под юрисдикцией Министерства внутренних дел. Лица, образующие управление отдельными местами заключения, и тюремная стража состояли в ведении министра внутренних дел по Главному тюремному управлению. С 1895 г. в результате преобразования управления тюремной системой все права и обязанности по тюремному гражданскому ведомству были возложены на министра юстиции вместе со званием президента Общества попечительного в тюрьмах <4>. Закон дает основания полагать, что теперь в лице министра юстиции объединились два важнейших начала, столь необходимые для исполнения наказания в виде лишения свободы, гуманизации тюрьмы в условиях уголовно-политического периода пенитенциарной политики: проведение тюремной реформы и соответствующее ей принятое новое уголовное законодательство.
--------------------------------
<4> РГИА. Ф. 1405. Оп. 6. Д. 89. Л. 11 об.

Аргументация передачи тюремной системы в Министерство юстиции состоит в том, что тюремное дело в целом есть не что иное, как особый порядок исполнения тех наказаний, которые играют в современном уголовном праве роль господствующих карательных мер. Его тесная связь с деятельностью судебных учреждений делает вполне естественным объединение тюремного ведомства с судебным в рамках одного министерства <5>. К таким соображениям в пользу выдвинутого тезиса следует отнести следующие: во-первых, между различными видами лишения свободы должны быть установлены правильные соотношения, при которых они действительно бы отличались друг от друга; во-вторых, отдельные виды лишения свободы установлены для достижения различных задач; в-третьих, каждое из наказаний как пенитенциарную меру следует осуществлять в процессе его исполнения исключительно дифференцированно в соответствии с предлагаемым режимом содержания <6>.
--------------------------------
<5> РГИА. Ф. 1405. Оп. 6. Д. 89. Л. 14 об.
<6> См.: Познышев С.В. Очерки тюрьмоведения. М., 1915. С. 230.

Учреждая Главное тюремное управление, законодатель тем самым предоставлял определенный простор распорядительной и исполнительной деятельности, обеспечению самостоятельности, и осуществлению единоличной власти.
Указанные выше направления пенитенциарной политики в реорганизации управления ясно показывают на изменяющуюся систему наказания и организацию новых исправительных учреждений. Их системообразующие связи обнаруживают качественное изменение тюремной системы, в которой доминирующее положение занимает тюремное управление. Образование юридической конструкции "срочности исправительных наказаний" свидетельствует об образовании института пенитенциарно-педагогической деятельности (ст. 67 Уст. сод. страж.).
В условиях нового периода - периода уголовно-политического в истории развития тюремного заключения, когда оно преследует цели ресоциализации и реадаптации арестантов, прошлый опыт двойственного положения тюремной системы с точки зрения управления ею является недопустимым. При сформировавшейся единой пенитенциарной политике государства может быть только централизованная система управления местами лишения свободы.
Таким образом, правовое регулирование специфического государственного управления было направлено на субординацию отношений между Министерством юстиции и Главным тюремным управлением, с одной стороны, и, с другой - на разграничение предметов ведения между ними, определение правового статуса центрального органа управления тюремного ведомства, принадлежность тюремного ведомства к исполнительной и распорядительной власти, вертикальные и горизонтальные линии взаимодействия органов и их соподчинения, управление исполнением наказания. Вся совокупность управляемых процессов в ходе исполнения закона становится важнейшей составляющей пенитенциарной политики государства.
Представленное тюремное законодательство определяло тюремную политику государства в отношении улучшения качественного состава администрации, надзора и охраны и заботы о нем. Эта сложная и трудная задача требовала централизации тюремного управления и большего числа опытных и добросовестных тюремных деятелей. Сложился правовой механизм, согласно которому исполнение наказания - это объект правового регулирования, тогда как предметом управления, как специфической формы государственного управления, является организационная сторона функционирования органов, исполняющих наказания. Иными словами, исполнение и отбывание наказания - это то, на что направлено правовое воздействие в виде какого-либо дозволения либо правоограничения.
Итак, для проведения эффективной пенитенциарной политики используются правовые предписания, в соответствии с которыми управленческие решения достигают цели ресоциализации осужденных. "Право, - пишет Н.М. Стручков, - помогает верно управлять социальными процессами не только потому, что облекает в общеобязательную форму управленческие решения, но и в силу того, что, само отражая объективные закономерности общественного развития, очерчивает разумные рамки управления, предостерегая от поспешности и произвола" <7>.
--------------------------------
<7> Стручков Н.А. Наука советского исправительно-трудового права: Лекция. М., 1989. С. 28.

Столь подробное внимание обращается на механизм государственного воздействия по исполнению наказания в местах лишения свободы ввиду того, что рассматриваемое нами уголовно-пенитенциарное законодательство и его реализация через исполнение наказания осуществлялись делегируемыми органами власти в местах лишения свободы. Государство, являясь объектом власти, передавало право управления другим органам, ей подчиненным и от нее зависящим, которые ею располагали не самостоятельно, а на основании специальной уступки, им сделанной государством <8>.
--------------------------------
<8> См.: Фойницкий И.Я. Учение о наказании в связи с тюрьмоведением. СПб., 1889. С. 7.

На следующей ступени местных организационных структур тюремной системы вновь выступает государство с его специфическими органами управления в местах лишения свободы. В первую очередь это касается губернского тюремного управления. Оно стало называться после окончательной ее реорганизации. Его возглавил начальник губернского тюремного управления. Отсюда следует, что в ведомстве Министерства юстиции лицо, заведовавшее тюремной частью в губернии, получает самостоятельное значение, соответственно и само наименование его должности меняется: из инспектора, хотя и облеченного довольно значительной распорядительной властью, он становится начальником губернского тюремного управления.
Указ от 13 декабря 1895 г., ввиду перехода тюремной части из МВД в Министерство юстиции, предполагал изъятие из ведения установлений министерства внутренних дел трех разрядов дел: по заведованию тюремными учреждениями гражданского ведомства, по заведованию пересылкой арестантов и по исполнению судебных приговоров о наказаниях лишением свободы <9>.
--------------------------------
<9> РГИА. Ф. 1405. Оп. 6. Д. 89. Л. 25, 28 об.

Весь объем изложенных задач, ранее принадлежавших губернскому правлению <10>, стал принадлежать начальнику губернского тюремного управления.
--------------------------------
<10> Там же.

Необходимость коренного преобразования управления в местах лишения свободы и ссылки на каторгу и на поселение объясняется тем, что тюремное дело вообще требует большей распорядительности. Коллегиальная форма в виде губернского правления в прошлом играла пассивную роль <11> и в вопросе оперативно-розыскных мероприятий, как форма управления не соответствовала задачам предупредительных мер в местах лишения свободы. Теперь дела о ссыльных на каторгу и поселение являются обязанностью местного тюремного управления и от организации их исполнения в конечном счете зависит пенитенциарный характер уголовного наказания <12>.
--------------------------------
<11> ГАРФ. Ф. 122. Оп. 1. Д. 1072. Л. 300 об.
<12> РГИА. Ф. 1409. Оп. 6. Д. 89. Л. 26.

Другие дела, связанные со ссылкой на поселение по судебному приговору, наказание ссылкой в административном порядке находятся в теснейшей зависимости от местных условий организации ссылки, и в случае подчинения их органам Министерства юстиции, по мнению министра, необходимо особое постановление <13>. Поэтому приведение в исполнение постановлений о переселении предполагается оставить в ведении губернских правлений. Позиция министра юстиции заключается в том, что высылка есть изгнание, запрещение жить в известной местности, каковой является административная ссылка. Но высылка по своему характеру лишь разновидность полицейской меры и поэтому относится, почти всецело, к этой области науки <14>.
--------------------------------
<13> См.: Там же. Л. 24.
<14> РГИА. Ф. 1409. Оп. 6. Д. 89. Л. 120.

Значительные управленческие решения принимались по устройству тюремной системы, улучшению администрации и надзора в местах лишения свободы. К числу таких мероприятий относились: завершение предпринятого еще в 1870 г. преобразования арестантских рот гражданского ведомства в исправительные арестантские отделения, с увеличением содержания и числа надзора в них; утверждение в 1882 г. нового штата тюрем Привислинского края и увеличение числа страж <15>; упразднение многих мест заключения и утверждение новых тюрем и исправительных арестантских отделений в других местах; "закрытие смирительно-рабочих домов (1884 г.) и исключение их из лестницы наказаний" <16>.
--------------------------------
<15> ПСЗ N 634; ПСЗ N 651; ПСЗ N 657; ПСЗ N 668.
<16> Общий обзор деятельности Министерства юстиции и Правительствующего сената за царствование императора Александра III. СПб., 1901. С. 111.

Состав управления местами заключения определялся на основании трех основных штатов: 1) 17 марта 1903 г. - для исправительно-арестантских отделений; 2) от 15 июня 1887 г. - для тюрем общего устройства европейской России; 3) от 7 декабря 1876 г. - для тюремных замков дореформенного типа, сохранившихся еще в Сибири <17>.
--------------------------------
<17> Там же.

Таким образом, в соответствии с планом Главного тюремного управления за сравнительно короткое время произошла модернизация тюремной системы, улучшение качественного состава тюремной стражи, стабилизация кадров тюремного ведомства.
Ретроспективный анализ нормообразования - как в вертикальной плоскости, так и в горизонтальной - становится фундаментом для коррекции концепции пенитенциарной политики. Модернизация тюремной части неизбежно диктуется условиями изучения обратных связей. Обратная связь представляет собой связь и взаимозависимость между объектом управляющим и объектом управляемым. Отсюда следует, что обратная связь выступает основным принципом управления, при котором осуществляется обратное воздействие изменений, происходящих в тюремной системе, на причины, их вызывающие <18>.
--------------------------------
<18> Стремоухов А.П. Краткий очерк тюремного устройства и мероприятий в области тюремного дела в России за 1905 - 1910 гг. СПб., 1910. С. 26.

Анализ тюремного законодательства и практических мер по его реализации дает основание утверждать, что в пенитенциарной политике государства происходили значительные изменения как в сторону качественного кадрового состава тюремного ведомства, так и количественного. Новому периоду в истории тюремного заключения были нужны специалисты, которые способны применять знания психологии и педагогики в исправительной практике исполнительного заключения. Эта сложная и трудная задача требовала централизации тюремного управления и большого числа опытных, добросовестных тюремных деятелей.
В пенитенциарной политике государства уделяется внимание совершенствованию деятельности инспекторского состава. Его состав, контроль за деятельностью исполнительных тюремных учреждений, а значит, и исполнение закона должны принадлежать тому же министерству, в котором сосредоточен надзор за судебными установлениями и руководство, в указанных законом пределах, их деятельностью. "Это создает необходимость единообразного устройства и общей государственной инспекции мест заключения" <19>. Идея общей государственной инспекции всех существующих в государстве мест заключения становится общепризнанным достоянием нашего времени. За нее высказался и стокгольмский Международный тюремный конгресс (1878 г.).
--------------------------------
<19> Алексеев В.И. Прямые и обратные связи в тюремном управлении в контексте кибернетического моделирования // Административное право и процесс. 2009. N 2. С. 24.

В России деятельность инспекторов ГТУ носила двойственный характер. Наряду с заведованием делопроизводством Главного управления они исполняли поручения начальника по ревизии местных тюремных учреждений. В частности, в 1912 г. были произведены ревизии в 65 губерниях, областях, градоначальствах, причем в азиатской России обревизованы только места заключения Томской губернии, Уральской области и арестантские рабочие команды на Амурской железной дороге. В отчете ГТУ отмечается, что количество ревизий было несколько меньше, чем в предшествующий период <20>. (В отчете причины не указываются.)
--------------------------------
<20> Фойницкий И.Я. Учение о наказании в связи с тюрьмоведением. СПб., 1889. С. 427.

Деятельность тюремной администрации при Главном тюремном управлении регламентировалась соответствующей Инструкцией "Временные правила для первоначального руководства тюремным инспекторам во время командировок с целью осмотра и ревизии учреждений, входящих в состав карательной системы", утвержденной 30 июня 1879 г. министром внутренних дел <21>. В ней затрагивается широкий круг вопросов, связанных с обревизованием мест лишения свободы, в том числе сношения инспектора ГТУ с губернатором. По поводу одной из командировок инспектора Рогозина по результатам ревизии о состоянии тюрем Родомской и Келецкой губернии (Польша) министр юстиции держал отчет перед председателем совета министров П.А. Столыпиным, когда инспектор приступил к инспекции в первый день работы в названных тюрьмах, не представившись губернатору <22>. Между тем правила, согласно которым инспектор немедленно по приезде должен представляться в первый же день губернатору, были выполнены, но губернатора не было, доложил министр юстиции П.А. Столыпину, а потому ревизия была начата тотчас, не ожидая представления.
--------------------------------
<21> См.: Отчет ГТУ за 1912 год. СПб., 1914. С. 11.
<22> См.: Сборник циркуляров, изданных по ГТУ в 1897 - 1910 гг. Часть I ГТУ. 1911. Приложение 1.

Таким образом, министр внутренних дел, а затем министр юстиции (с 1895 г.) всегда стояли на страже охраны прав служащих тюремного ведомства, предупреждали всевозможные случаи необоснованных жалоб из мест заключений, губернского правления, и тем самым посеять сомнения в необходимости осуществления принципа единоначалия в управлении местами лишения свободы.
В обязанности ГТУ входило издание циркулярных распоряжений по улучшению надзора в местах лишения свободы, их анализ дает возможность определить их содержание, в которых обращалось внимание служащих по тюремному ведомству на ревностное исполнение своих обязанностей, под опасением самой строгой ответственности ввиду неблагоприятных обстоятельств несения службы. В одном из них указывалось, что "именно эти неблагоприятные обстоятельства обязывают тюремное ведомство обратить усиленное внимание на поддержание надлежащей дисциплины в местах заключения и на самое бдительное окарауливание заключенных" <23>.
--------------------------------
<23> См.: Ф. 122. Оп. 1. Д. 4832. Л. 17.

В очередном циркуляре признавалось, что в современных условиях "поддержание необходимого режима и дисциплины в тюрьмах, а равно предупреждение побегов заключенных требует от членов тюремной администрации напряженного труда", но вместе с тем указывалось, что "время великой внутренней смуты обязывает всех слуг Государя и Родины самоотверженно, до конца, исполнить лежащий на них служебный долг" <24>.
--------------------------------
<24> Циркуляр ГТУ N 14, 15 июля 1906 г.

Специфика прямых вертикальных связей обладает возможностью волевым путем влиять на среду функционирования. Прямые вертикальные связи обладают обязательными административными требованиями. Анализ прежней практики исполнения наказания показал, что действовала тенденция доминирования использования возможностей административного регулирования в субъектных отношениях.
Ввиду принявших угрожающие размеры побегов арестантов (в 1906 г. - 3231, в 1907 г. - 2730) <25> были выработаны образцы так называемых предупредительных связок для наложения на арестантов в пути, при пересылке их по тому или иному назначению <26> (приложения 12, 13, 14). Кроме того, в конце 1906 г., циркулярным распоряжением по ГТУ от 30 декабря N 32 были введены в действие утвержденные министром юстиции И.Г. Щегловитовым 16 декабря того же года Правила о производстве и регистрации дактилоскопических снимков бежавших и затем вновь задержанных арестантов.
--------------------------------
<25> Циркуляр ГТУ N 27, 16 декабря 1906 г.
<26> См.: Отчет ГТУ за 1909 г. СПб., 1911. С. 53.

Указанные мероприятия центрального управления тюремного ведомства, наряду с другими, без сомнения, имели важное значение в деле обуздания тюремного населения. Арестантские побеги сократились в 1908 г. вдвое <27>. В целом управленческая функция ГТУ была связана с обеспечением позитивной мотивации осужденных к соблюдению необходимого порядка. Приведенные выше циркулярные распоряжения начальника ГТУ влияли на процесс исполнения наказания и выступали особым пенитенциарным средством исправления, которое связано с режимом отбывания наказания.
--------------------------------
<27> Циркуляр ГТУ N 7, 7 апреля 1907 г.

Таким образом, с образованием новой тюремной системы была реализована и другая задача - реформирование управления исполнения наказаний. По существу, наступил новый период в истории тюремного заключения - период уголовно-политический. Анализ совершенствования тюремной системы можно рассматривать как формулирование стратегии управления уголовно-пенитенциарной системы.



return_links();?>
 

2004-2016 ©РегиментЪ.RU