УправлениеСоединенияГвардияПехотаКавалерияАртиллерияИнженерыВУЗыПрочие части


 

 

Главная

Библиотека

Музыка

Биографии

ОКПС

МВД и ОКЖ

Разведка

Карты

Документы

Карта сайта

Контакты

Ссылки


Яндекс цитирования


Рейтинг@Mail.ru


Каталог-Молдова - Ranker, Statistics


лучший хостинг от HostExpress – лучший хостинг за 1$, хостинг сайта


Яндекс.Метрика




Чихладзе Л.Т. Специфика регионального управления в Российской империи

// Административное и муниципальное право, 2008, №6

 

Изучению специфики регионального управления в Российской империи посвящен большой объем исследований. В них рассматриваются особенности управления Финляндией, Украиной, Белоруссией, Прибалтикой, царством Польским, Сибирью, Северным Кавказом и Закавказьем <1>.
--------------------------------
<1> См.: Градовский А.Д. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторов в России // История, политика, администрация. СПб., 1878; Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса, 1912; Лохвицкий А. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. Т. I. СПб., 1864; Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX вв.). СПб., 1900; Мрочек-Дроздовский П.Н. Областное управление России XVIII в. 4.1. М., 1876; Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. Т. I - II. М., 1913; Еремян В.В. Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII - начало XX в.). М., 1999; Ключевский В.О Курс русской истории. Сочинение. В 9 т. Т. 5; Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России. (Вторая половина XIX века.) М., 1997.

Прежде чем приступить к рассмотрению проблемы, вынесенной в заголовок статьи, следует оговориться, что в российской политико-правовой мысли XIX в. нет научно разработанного понятия "регион". Тем не менее, "перенос современного термина на реалии того времени, - пишет известный российский специалист по региональному и местному управлению Л.Е. Лаптева, - представляется в достаточной мере оправданным, поскольку и законодатель, и практики-управленцы неоднократно пытались выделить некие группы территории, наделенные однородными признаками, которые следовало учитывать при организации управления и суда" <2>.
--------------------------------
<2> Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998. С. 41 - 42.

В контексте данной работы термин "регион" будет использоваться для обозначения административно-территориальной единицы российской империи с относительно самостоятельной структурой власти и отличающейся от других составных частей государства различными экономическими, социальными, природно-географическими и национальными факторами.
"Регионы России часто представляли собой присоединенные различными способами окраинные территории, население которых отличалось от населения центральных частей в этническом отношений" <3>.
--------------------------------
<3> Лаптева Л.Е. Центр - регионы - места в России: очерк взаимоотношений в исторической ретроспективе // Центр - регионы - местное самоуправление / Под ред. Г.М. Люхтерхард-Михалевой и С.И. Рыженкова. М.; СПб.: ИГПИ: Летний сад, 2001. С. 11.

Анализ историко-правового материала по данной проблематике позволяет сделать вывод о том, что в действительности историю Российского государства можно представить как бесконечную цепь реформ в области регионального управления. В XIX столетии Россия представляла собой унитарное государство с более или менее унифицированным централизованным управлением. Тем самым особенность Российской империи в отношении национальных окраин заключалась в слабом стремлении к их этнической ассимиляции, а сохраненные в них традиционные институты управления и самоуправления свидетельствуют о том, что в составе Российской империи многочисленные народы сохраняли свою самобытность.
На этом фоне весьма справедливым выглядит замечание известного русского дореволюционного государствоведа Н.М. Коркунова о том, что "условия географического положения и исторических судеб русского государства привели к тому, что мы со всех сторон окружены, как кольцом, окраинами, резко отличающимися своей культурой, племенным составом, религией, историческим прошлым от коренных русских областей. В своем историческом развитии Россия была поставлена посреди двух одинаково ей враждебных культур - азиатского Востока и европейского Запада" <4>.
--------------------------------
<4> См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897. ТИС 180.

В действительности Российская империя образовалась в ходе постепенного расширения московского царства на запад и восток, поэтому неудивительно, что в течение нескольких веков система управления в России формировалась, вбирая в себя черты двух цивилизаций.
Л.Е. Лаптева отмечает, что "даже если бы Россия была мононациональным государством, обширность территории и расположение между двух миров сами по себе создали бы проблемы для управления" <5>.
--------------------------------
<5> См.: Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998. С. 5.

В научной литературе сложилось мнение об унитарной природе государственно-территориального устройства России. Так, например, Т.П. Коржихина и А.С. Сенин пишут: "Унитарная Россия складывалась столетиями в результате войн, договорных союзов, добровольного вхождения в нее целых народов, стремившихся обеспечить себе условия для выживания" <6>.
--------------------------------
<6> Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. М., 1995. С. 185.

Унитарная форма государственно-территориального устройства России определялась как обширностью территории, так и постоянной военной угрозой. Очевидно, с учетом указанных особенностей Екатерина II в секретном наставлении князю Вяземскому писала: "Россия столь обширна, что, кроме самодержавного государя, всякая другая форма правления вредна ей, ибо все прочие медлительны в исполнениях и многое множество страстей разных в себе имеют, которые все к раздроблению власти и силы влекут..." <7>.
--------------------------------
<7> Цит. по: Латкин В.Н. Учебник русского права периода империи XVIII и XIX веков. СПб., 1906. С. 254.

Следовательно, унитаризм в истории России в соединении с самодержавием выступил как наиболее эффективная политико-территориальная форма, обеспечившая сохранение и развитие российской государственности. Однако при изучении истории России встречаются отдельные периоды, характеризующиеся образованием межгосударственных и межкняжеских союзов, получивших особый правовой статус во взаимоотношениях с центральной властью. Последнее определяется наличием сложного конгломерата племенных и территориальных единиц с подвижными границами. Следовательно, говорить о полной государственной консолидации Древней Руси не приходится.
Известный российский дореволюционный историк В.И. Сергеевич вполне обоснованно обращал внимание на то, что "наша древность не знает единого "государства Российского"; она имеет дело с множеством единовременно существующих небольших государств. Эти небольшие государства называются волостями, землями, княжествами, уделами, отчинами князей, уездами" <8>. Для более наглядной демонстрации сказанного В.И. Сергеевич подчеркивает: "Волости-княжения... составляли самостоятельные государства. Все, что находилось в пределах территории каждого такого государства, подлежало действию местной власти, она производила на своей территории суд и управление, давала указы и пр." <9>.
--------------------------------
<8> Сергеевич В.И. Древности русского права: в 3 т. Т. 1. М.: Зерцало, 2006. С. 1.
<9> Сергеевич В.И. Древности русского права. Т. 1. С. 29.

Вследствие этого, с одной стороны, исторически оправданно стремление центра - Киева, затем Владимира - преодолеть раздробленность с целью создания единого государства а с другой стороны, стремление княжеств обрести самостоятельность. Результатом такого противостояния выступает значительная независимость княжеств во внутренних делах и наличие различных "грамот" (договоров), дающих удельным князьям от имени Великого князя определенные права.
Одним из первых примеров попытки установления договорных отношений в целях упорядочения управления государством является решение первого княжеского съезда (1097 году в городе Любече). Думается, что согласованное решение русских князей: "Каждо да держит отчину свою" <10> - является результатом первого договорного распределения властных полномочий между "центром" и "регионами" - уделами на Руси. Однако по отношению к Древнерусскому государству трудно говорить о разделении компетенции между уровнями власти, поскольку понятия уровней управления в это время еще не существовало.
--------------------------------
<10> См. Ключевский В.О. Курс русской истории. Сочинения в 9 томах. Т. I. М.: Мысль, 1987. С. 192.

Тем самым можно констатировать, что постепенно бывшие уделы превращаются в самостоятельные княжества - независимые государства <11>. В середине XII века на Руси было уже 15 княжеств и отдельных земель, в следующем столетии, накануне нашествия Батыя - 50, а в годы правления Ивана Калиты перевалило за две с половиной сотни <12>. В такой ситуации вполне актуальной становилась проблема сохранения государственного единства и выбора оптимального территориального устройства. Последняя весьма широко обсуждается как в советской, так и в современной историографии. Одни авторы аргументируют позицию отсутствия в XI в. единого Древнерусского государства. Другие утверждают, что с IX до середины X в. можно говорить о союзе местных княжеств-государств. Третьи считают, что имела место федерация. Представляется, что более убедительной выглядит точка зрения советского ученого С.В. Юшкова, который считал, что Древнерусскому государству свойственна типичная для раннего феодализма система отношений сюзеренитета-вассалитета.
--------------------------------
<11> См. подробно: Еремин Е.В. Становление федеративных отношений и России: проблемы, основные направления: Дис. ... д.и.н. М., 1999. С. 15 - 17.
<12> Семенникова Л.И. Россия в мировом сообществе цивилизации. Брянск: Курсив, 1996. С. 91 - 92.

Так, например, главой государства являлся великий князь, происходивший из рода Рюриковичей. Высший слой общества составляли бояре, являющиеся, в свою очередь, вассалами князя и обязанные служить в его войске. Хотя одновременно они являлись хозяевами на собственных территориях, имея, в свою очередь, в услужении менее знатных вассалов. За боярами как политической силой в стране признавалось право отъезда к другому сюзерену. Боярство образовывалось двумя путями. С одной стороны - это родовая и племенная знать, перешедшая на определенном этапе в общегосударственную элиту, а с другой - верхушка княжеской дружины.
При великом князе существовал высший совет - Боярская дума, которая носила совещательный характер и состояла из членов дружины, знати и представителей городов. Боярская дума не имела постоянного состава и собиралась по мере надобности. Особенность данного учреждения заключалась в том, что она символизировала автономию вассалов. Таким образом, "ни власть великого князя киевского, ни княжеские съезды объективно не были теми публично-властными институтами, которые позволяли бы однозначно характеризовать Древнюю Русь как "политическую федерацию", союзное государство в точном политико-правовом смысле слова" <13>.
--------------------------------
<13> См. подробнее: Еремян В.В. Муниципальная история России. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству): Учебное пособие. М.: Академический проект, 2005. С. 630.

Представляется, что уникальность Древнерусского государства как федерации заключалась в том, что, с одной стороны, оно было разделено на части - самостоятельные земли - волости, а с другой - присутствовало некоторое государственное единство, скрепленное системой отношений сюзеренитета-вассалитета <14>.
--------------------------------
<14> Следует иметь в виду, что данный вопрос является весьма дискуссионным в современной российской науке. Как уже отмечалось выше, в основе государственно-территориального деления на Руси лежал генеалогический фактор. Иными словами, это была федерация не политическая, а генеалогическая. К современным последователям этой теории относится д.ю.н. проф. В.В. Еремян.

Исходя из вышесказанного, налицо исторически определенное сочетание унитарных и федеративных начал. Как справедливо отмечает современный исследователь истории российского федерализма В.Г. Пахомов, "их борьба оказывала порой определяющее воздействие на государственное устройство России. Именно в результате этой борьбы появлялись отдельные элементы, присущие федерализму, когда в условиях преобладания центробежных сил только благодаря им можно было сохранить такое сложносоставное государство. Достаточно бросить даже беглый взгляд на процесс становления и развития российской государственности, чтобы убедиться, что, несмотря на кардинальные изменения в составе и положении страны, эти тенденции в различном соотношении неизменно оставались" <15>.
--------------------------------
<15> Пахомов В.Г. Идеи федерализма в истории политико-правовой мысли России (конец XVIII - XX в.). М.: Союз, 2003. С. 72.

Процесс распада Древнерусского государства был прерван образованием новой русской государственности под эгидой Москвы. Однако лишь в XV - начале XVI вв. окончательно сформировалось централизованное российское государство, которое постоянно, вплоть до конца XIX в. расширялась. Юридическим документом, закрепляющим унитарную форму государственного устройства, является Судебник 1497 г. Безусловно, в нем отсутствует административно-политическое понятие региона, однако схожие черты с последним обнаруживает волость, которая и выступает основной административно-территориальной единицей Московского царства. Региональное управление осуществлялось представителями центральной власти на местах: наместниками и волостителями.
Уже к началу XVII века территория Московского государства включала в себя множество присоединенных земель, населенных различными этносами. Как следствие этого, одно за другим исчезали удельные княжества. Таким образом, население Московского государства состояло не только из русских, но и многих народов, издревле проживающих на этой территории: карелов, коми, хантов, манси, мордвы. Примечательно, что "поле исторической деятельности русских изначально - многонациональная среда, мозаичная с точки зрения цивилизационных характеристик. Сама историческая ситуация сделала их открытыми для контактов с другими народами, толерантными к любой этнонациональной среде, формировала соответствующий менталитет. Это было важнейшее условие существования и жизнедеятельности русских" <16>.
--------------------------------
<16> Семенникова Л.И. Россия в мировом сообществе цивилизации. Брянск: Курсив, 1996. С. 158.

К концу XVI в. и на протяжении всего XVII в. Московское царство по типу развития приближалось к восточным странам, и внешняя экспансия начинает носить ярко выраженный восточный характер <17>. Следовательно, усиление государственности и рост населения приводит к еще большему расширению территории. На это указывает В.О. Ключевский. "В продолжение XVIII в. - пишет знаменитый историк, - Россия почти завершает давнее свое стремление стать в естественные этнографические и географические границы. Это стремление было завершено в начале XIX в. приобретением всего восточного берега Балтийского моря, по присоединении Финляндии с Аландскими островами по договору со Швецией 1809 г., продвижением западной границы, по присоединении Царства Польского, по акту Венского конгресса, и границы юго-западной, по присоединении Бессарабии по Бухарестскому договору 1812 г. Но как скоро государство стало в свои естественные границы, внешняя политика России раздвоилась: различные стремления она преследует на азиатском, восточном и на европейском юго-западе" <18>.
--------------------------------
<17> Семенникова Л.И. Россия в мировом сообществе цивилизации. С. 158.
<18> Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций в трех книгах. Кн. 1. М., 1993. С. 368.

Начало стремления России на восток в XVIII - XIX вв. было заложено еще в XV - XVI вв., где экспансия приобретает наиболее масштабный характер. В ходе распада Золотой Орды возник ряд самостоятельных ханств, с которыми Россия вела непримиримую борьбу. Разгром Казанского ханства и взятие Казани, а также Астраханского ханства означало присоединение территории с преимущественно татарским населением, "являющейся анклавом мусульманской цивилизации". Находившаяся в составе Казанского ханства Западная Башкирия добровольно вошла в состав России. Башкиры, принявшие мусульманство, занимались кочевым скотоводством, охотой, следовательно, их общественная организация строилась на основе родовой общины и коллективных форм собственности на землю.
Следует отметить, что из традиций, ранее бытовавших в ханствах, центральная власть учла и оставила только систему взимания натурального налога - ясака. В остальном действовали порядки, характерные для иных областей, ранее попавших в сферу централизаторских усилий самодержавия. Весьма оригинальной точки зрения придерживается российский дореволюционный исследователь Е. Игнатьев: "Задачи и цели московского правительства, - пишет он, - были грубы и несложны. Заботы об общественном благосостоянии стояли на последнем месте. Чего-либо похожего на планомерное областное устройство не было и в помине. Присоединяя какую-либо область, Москва просто переводила к себе центр управления этой области, в присоединенную область посылался наместник, действовавший почти независимо от Москвы" <19>.
--------------------------------
<19> Игнатьев Е. Россия и окраины. СПб., 1906. С. 5.

После свержения татарского ига Русское централизованное государство, объединившее вокруг себя многие боровшиеся за национальное освобождение народы как исконно славянских земель, так и неславянского мира, становится на путь самостоятельного развития. Развиваясь по общим историческим законам, русская государственность имела ряд специфических особенностей, связанных с географическим, военным и внешнеполитическим положением страны. Все это, в условиях почти непрерывного отражения внешней агрессии, требовало резкого усиления центральной государственной власти. Данная ситуация обусловила как ряд черт общественно-государственного строя и системы управления, так и сохранение определенных самоуправленческих традиций, существовавших вне зависимости от того или иного к ним отношения.
Приводя пример мусульманских регионов, следует отметить, что центральная власть занимала неоднозначную позицию, проявляя в большинстве случаев сдержанную политику унификации, что способствовало формированию их особого правового положения.
Сказанное выше корреспондирует со словами известного дореволюционного российского государствоведа А.Д. Градовского, который обратил внимание на то, что "обрусение (населения присоединенных окраин - примечание мое. - Л.Ч.) шло чрезвычайно медленно. Туго прививался в покоренных странах новый государственный порядок вещей. Инородческое население, несмотря на то что оно было поставлено в довольно выгодные условия, в особенности в финансовом отношении, всегда готово было подняться против власти Московского государства. Осторожная и неторопливая политика Москвы довольствовалась обыкновенно внешними знаками покорности, и то весьма условной. Московское правительство было довольно, если ему удавалось поставить инородческое население по крайней мере в мирные отношения к русской торговле, к русскому землевладению, водворявшемуся в отдельных местностях России, и к русской администрации, обладавшей весьма слабыми средствами для защиты государства" <20>.
--------------------------------
<20> Градовский А.Д. Начала русского государственного права: в 2 т. Т. 1. М.: Издательство "Зерцало", 2006. С. 410.

Д.Г. Анучин в бытность генерал-губернатором Восточной Сибири в 80-х годах XIX в. следующим образом объяснял причины своеобразной, затянутой ассимиляции коренного населения: "При всяком увеличении нашей территории, путем ли завоевания новых земель или путем частной инициативы, вновь присоединенные области не включались тотчас в общий состав государства с общими управлениями, действовавшими в остальной России, а связывались с империей через посредство наместников или генерал-губернаторов как представителей верховной власти, причем на окраинных наших областях вводились только самые необходимые русские учреждения в самой простой форме, сообразно с потребностями населения и страны и нередко с сохранением многих из прежних органов управления" <21>.
--------------------------------
<21> Цит. по: Ионова А.И. Региональные особенности организации управления и государственной службы в Российской империи. С. 18.

Таким образом, интересную особенность процесса формирования российского государства составляла мирная колонизация территории. На эту специфическую черту региональной политики Российской империи обратил внимания В.О. Ключевский. "История России, - писал он, - есть история страны, которая колонизируется. Область колонизации в ней расширялась вместе с государственной ее территорией. То падая, то поднимаясь, это вековое движение продолжается до наших дней..." <22>.
--------------------------------
<22> Ключевский В.О. Курс русской истории. С. 50.

Практически такой же научной позиции, что и В.О. Ключевский, придерживался Н.М. Коркунов, который полагал, что "с постепенным разрастанием территории России границы ее охватывают собою одно за другим множество самостоятельных прежде государств или владения других держав, и русская власть нередко сохраняла за присоединенными областями их местные законы и учреждения, предоставляя им иногда более или менее широкую местную автономию" <23>.
--------------------------------
<23> Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1892. С. 133.

Н.М. Коркунов, сравнивая специфику присоединения к Российской империи различных национальных окраин с условиями приобретения западными государствами колоний, отмечал, что в первом случае отсутствовал экономический фактор, во втором случае колонии приобретались для экономической эксплуатации в интересах метрополий. Россия постепенно овладевала своими окраинами на западе и на востоке в силу политических причин - заботясь об обеспечении своего могущества и независимости. "Ей нужен был доступ к морю, ей надо было охранять свои границы от диких орд, и в силу этого она росла и росла, иногда в ущерб своим экономическим интересам" <24>.
--------------------------------
<24> Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. Часть особенная. Вып. I. СПб., 1901. С. 185.

Однако, полемизируя с известным российским дореволюционным ученым Н.М. Коркуновым, отмечу, что региональную политику Петра I и даже Екатерины II определял все-таки экономический фактор. Следовательно, расширение России на запад происходит с целью обретения контроля над мировыми коммуникациями, источниками сырья и рынками сбыта. В связи с этим в территориальных приобретениях России просматриваются западные черты, выражающиеся в выделении метрополии (светского национального государства) и колониальной периферии в качестве донора <25>.
--------------------------------
<25> В 1721 году Россия обрела выход в Балтийское море, в 1774 году в Черное, а в 1860 году был основан город и порт на Тихом океане - Владивосток. Более ста лет с начала XVIII века Россия боролась за Прибалтику. Положение усугублялось тем, что население этого геополитически важного для империи региона тяготело к западному типу развития. Кроме того, на эти земли претендовали Швеция, Речь Посполитая. По результатам Северной войны к России отошли территории по берегам Балтики: Ингрия, Лифляндия, Эстляндия, Карелия, острова Эзель, Даго, Моон. В результате трех разделов Польши, осуществленных тремя державами: Россией, Австрией и Пруссией, в состав русского государства были включены Белоруссия, Западная Украина, большая часть Литвы и Курляндия. А в ходе российско-шведской войны 1808 - 1809 гг. было присоединено Великое княжество Финляндское. Заседавший в 1814 - 1815 гг. по результатам антинаполеоновских войн международный Венский конгресс передал в состав России Герцогство Варшавское (Царство Польское). Во второй половине XVIII века в результате войн с Турцией (1774, 1783, 1791 гг.) к России отошли Крым и северные берега Черного и Азовского морей. Впоследствии крымские и кубанские татары стали независимы от Турции, а затем были присоединены к России. К России отошла также Кабарда на Северном Кавказе.

После трансформации Московского централизованного государства в Российскую империю особое внимание начинает уделяться административно-территориальной реформе. Так, например, Петр I своим Указом 1708 г. "Об учреждении губерний" и изданным в его развитие Указом 1714 г. провел новое административное деление. В результате этой реформы число губерний увеличилось до 11, при этом каждая делилась на провинции, а последние - на дистрикты. Во главе губерний стояли губернаторы, назначаемые царем. В их ведении было гражданское управление губернией, командование войсками, расквартированными на территории губернии, полицейские и некоторые судебные функции. Этот правительственный орган также дополнялся элементом дворянского самоуправления. Так, при губернаторах учреждались ландраты, вместе с которыми они должны были коллегиально решать все дела. Согласно Указу от 20 января 1714 г., ландраты выбирались местными дворянами. Ландратские коллегии состояли из 8 - 12 человек; одновременно при губернаторе находилось лишь два ландрата. Эти пары менялись по месяцам, а вся коллегия - один раз в конце года. Следует отметить, что ландраты не стали выборными представительными органами местного (губернского) дворянства при губернаторе, а оформились в своего рода "чиновников по особым поручениям", представлявшим на местном уровне Сенат или все того же губернатора. Эта местная структура совершенно не соответствовала первоначально определенному для нее месту в системе органов регионального управления. Этому мешала незавершенность реформирования административно-территориального деления страны. Российские губернии петровского времени представляли собой огромные по размерам территориальные единицы. Например, в состав тогдашней Московской губернии целиком или частично входили современные области: Московская, Калужская, Тульская, Владимирская, Ярославская и Костромская. Административными единицами губернии оставались допетровские уезды. Начиная с 1711 г. уезды стали объединяться в провинции. Так, большинство уездов Московской губернии со временем было объединено в 8 провинций. Провинции управлялись воеводами, подчинявшимися губернаторам. Исходя из этого воеводы, так же как и губернаторы или даже ландтаги, являлись представителями центрального правительства на местах. Во главе уездов стояли земские комиссары, подчинявшиеся земским камерирам - провинциальным чиновникам, ведавшим финансами провинции. Однако начиная с 1727 г. система управления губернией упрощается. Следовательно, основными органами местного управления становятся губернаторы и воеводы, с соответствующим канцелярским аппаратам.
Следует отметить, что учреждение губернии, безусловно, способствовало укреплению территориальной целостности государства, поскольку положило начало жесткой централизации управления. Кроме того, целью проведения губернской реформы было, с одной стороны, разделение полномочий между центром и регионами, а с другой - передача части полномочий государственной власти губернаторам, возглавляющим систему регионального управления. Последнее вовсе не означает ослабления центральной власти. А наоборот, назначенные царем и полностью зависимые от него губернаторы становились "оком государевом". Следовательно, чрезвычайно высоким становится уровень зависимости как региональной, так и местной власти от центральной, поскольку именно центр обладал прерогативой назначения на должности представителей региональной власти.
Жесткая централизация государственного управления Петра Великого в период правления Екатерины II смягчается, тем самым управление приобретает элементы децентрализации. "Учреждение для управления губерниями" 1775 г. не только переносило центр тяжести в управлении из центра на места, но и обеспечило соответствующее институциональное закрепление данного принципа: коллегии как центральные органы управления в большинстве своем были упразднены, включая юстиц-коллегию, а отраслевые управления сконцентрировались на губернском уровне в руках наместников и в первую очередь губернаторов" <26>.
--------------------------------
<26> Цит. по: Лаптева Л.Е. Центр - регионы - места в России: очерк взаимоотношений в исторической ретроспективе... С. 15.

В "Учреждениях для управления губерниями" 1775 г. наиболее ярко проявляется принцип унификации управления на всей территории империи. Именно с этого времени Россия окончательно становится унитарным государством. Безусловно, указанный принцип придавал устойчивость политическому строю страны и способствовал длительному сохранению России как имперского государства. Однако именно он постоянно нес в себе угрозу взрыва и обострения взаимоотношений между центром и регионами. Думается, что в целях повышения эффективного управления регионами, а также совершенствования системы государственного управления в целом, Екатерина II своими указами административно-территориальные единицы - губернии объединяет в группы - генерал-губернаторства. Так, согласно "Учреждению для управления губернии" 1775 г. во главе губернии как административной единицы стояли наместник (генерал-губернатор), гражданский губернатор и губернское правление. Именно они представляли систему органов губернской администрации.
Причина того, что власть в губернии сосредоточивалась в руках двух должностных лиц, коренилась в стремлении Екатерины II отделить функции надзора от функций управления, дифференцируя статус и полномочия главы местной администрации. Наместник был представителем верховной власти в том или ином регионе, а губернатор выполнял административные функции.
Генерал-губернатор как представитель центрального правительства и как хозяин губернии сосредоточивал в своих руках судебные полномочия наместничества. Это давало главе региональной администрации властные рычаги управления, однако в своей деятельности он был подотчетен непосредственно императору, поскольку де-юре являлся его наместником в соответствующем регионе страны. Поэтому в своей деятельности генерал-губернатор должен был считаться с внутренней "государевой политикой" и руководствоваться политическими соображениями во благо империи.
Примечательно, что если де-юре в "Учреждении для управления губернии" 1775 г. наместничество отождествлялось с губернией, а должность наместника, по существу, была эквивалентна должности генерал-губернатора, то де-факто при проведении непосредственно управленческой политики Екатерина II практически отступила от правил, закрепленных в указанном нормативном акте, в том отношении, что наместничество уже не приравнивалось к губернии и, следовательно, глава наместничества иерархически занимал место как бы между губернскими учреждениями и центральной властью. Под контролем генерал-губернатора действовало три вида местных учреждений - административного, финансового и судебного характера, которые, в свою очередь, составляли губернское правление.
Помимо генерал-губернатора (как председателя), в состав губернского правления входило по два губернских советника, назначаемых центральным правительством. Губернское правление не являлось коллегиальным органом, поэтому роль советников была исключительно совещательной. Генерал-губернатор мог и не согласиться с их мнением, и в этом случае они были обязаны исполнять решения главы местной администрации. Губернское правление осуществляло две основные функции: во-первых, исполнительную, во-вторых, распорядительную.
Уездным органом губернского управления был нижний земский суд в составе земского исправника (капитана) и двух заседателей. Капитан-исправник осуществлял исполнение нормативных актов органов губернского управления: следил за местной торговлей; проводил мероприятия, связанные с поддержанием чистоты; следил за исправностью дорог.
Общей тенденцией административно-территориальной реформы Петра I и Екатерины II было то, что при разбивке территории на административные единицы этнический фактор практически не учитывался. Однако если при Петре I губернии нарезались неравномерно, и были слишком крупными для успешного управления, то при Екатерины II деление территории на губернии происходило так, чтобы там проживало более или менее равное количество жителей. В любом случае, в основе построения Российской империи лежал территориальный принцип. Другими словами, правовое положение губернии не зависело от национальной принадлежности проживающих на ее территории людей. Тем не менее, определенные элементы автономии все же допускались. Например, нередко сохранялись за вошедшими в состав Российской империи территориями их местные законы и учреждения, предоставляя им более или менее широкую автономию. В некоторых случаях такая автономия приобретала настолько значительные формы, что служила даже поводом для многих исследователей усматривать "в некоторых присоединениях России унию с нею как бы самостоятельных государств" <27>.
--------------------------------
<27> Коркунов Н.М. Русское государственное право... С. 133.

Нельзя не согласиться с мнением современного российского ученого-государствоведа О.Е. Кутафина, который отмечает, что "какие бы формы ни принимала автономия в рамках Российской империи, их нельзя связывать только с конкретными регионами России, правовой статус которых постоянно изменялся. Необходимо также учитывать тот исторический этап, на котором в данный конкретный период находится соответствующий регион" <28>.
--------------------------------
<28> См. подробнее: Кутафин О.Е. Российская автономия: Монография. М.: ТК Велби, Изд-во "Проспект", 2006. С. 42.

Специфику регионального управления Российской империи следует проиллюстрировать на примере конкретных регионов, в правовом статусе которых проявляются элементы автономного образования. Так, например, значительной автономией после присоединения пользовалась Украина, сохранившая свою систему самоуправления. Она делилась на 17 полков. На территории каждого полка размещался казачий полк во главе с выбираемым или назначаемым гетманом полковым, который управлял населением с помощью казачьего старшины. В целом во главе Украины стоял избираемый на Центральной раде гетман <29>.
--------------------------------
<29> Переяславская рада от 8 января 1654 приняла решение о воссоединении Украины с Россией.
Следует отметить, что вхождение Украины в состав России фактически определялось стремлением Польши привнести в православную Украину католичество. Многие в правобережной Украине приняли католичество, но большинство населения левобережной Украины оставалось православным. Именно защита православной духовной основы стала важной чертой разворачивающегося национально-освободительного движения. В свою очередь, "полонизация" духовной культуры украинского народа заставила последний искать защиты у православной России. Лидером украинского национально-освободительного движения стало казачество. Следует отметить, что в политической истории Восточной Европы в XVI - XVII веках значительная роль принадлежала именно казачеству. Казаки - "вольные люди", обосновавшиеся на окраинах Польско-Литовского и Русского государства за линией их сторожевых укреплений, образовали самоуправляющиеся общины. Как следствие этого, еще в XVI в. за днепровскими порогами образовались казачьи поселения - Запорожская Сечь, которая выступала как своеобразная казачья республика. Примечательно, что в Сечь принимали любого за исключением католиков, евреев и женщин. Здесь было царство православных мужчин, которые жили суровой военной жизнью. В середине XVII века национально-освободительное движение украинцев возглавил Зиновий (Богдан) Хмельницкий. Возникла возможность создать украинскую государственность. Территория Украины, подконтрольная казачеству, стала базой государственной консолидации на принципах военной демократии. Население было разделено на полки, сотни, во главе стояли полковники, сотники. Гетмана Хмельницкого признавали турецкий султан, молдавский и валашский господари, крымский хан и московский царь. Тем временем экспансия Польши, Литвы и Швеции по отношению к Украине все более возрастала. Именно это обстоятельство, а также близость духовной культуры украинского и православного русского народов вынудили Богдана Хмельницкого пойти на сближение с Россией. Таким образом, в Переславле состоялась Великая Рада (Совет), которая приняла решение о воссоединении Украины с Россией.

Управление кавказскими и закавказскими регионами также отличалось своеобразием. Например, первый этап становления системы управления Восточной Грузией (с 1801 по 1807 гг.) не был направлен на полное изменение традиционной системы регионального управления и местного самоуправления. Это, в свою очередь, подтверждается "Постановлением о внутреннем управлении Грузией" 1801 г., согласно которому вместо Картл-Кахетинского царства учреждалась децентрализованная административно-территориальная единица, именуемая Грузией. Тем не менее, и в Манифесте императора Александра I от 12 сентября 1801 г., и в Манифесте Павла I от 18 января того же года (согласно которому Грузия присоединялась к Российской империи) Грузия практически рассматривалась в качестве губернии <30>.
--------------------------------
<30> Следует иметь в виду, что борьба за Кавказ началась еще при Петре I. Продвижение России на Кавказ было с энтузиазмом встречено такими христианскими народами, как армяне, грузины, которые в связи с соседством мусульманских государств испытывали постоянное давление с их стороны. В христианской России они видели защитницу общих духовных ценностей. Петр I сумел найти политическую и военную поддержку у черкесов, кабардинцев, народов Дагестана и Азербайджана.
Таким образом, отношения России с кавказскими народами в XVIII веке развивались и укреплялись. Российское правительство, активизируя связи с народами Кавказа, не только изучало их политическую ориентацию, но рассматривала вопрос о возможном их присоединении. В целом продвижение России на Кавказ диктовалось экономическими, политическими и стратегическими причинами. Например, включение Кавказа в состав России открывало широкие перспективы для развития торговли через черноморские порты, а также через Астрахань, Дербент и Кизляр на Каспии, что способствовало расширению товарооборота России с азиатской Турцией и Ираном. Однако одна из главных целей заключалась в ослаблении влияния Англии в этом регионе.
Огромную роль играли политические и военно-стратегические факторы. В начале XIX века под властью Османской империи и Ирана находились значительные территории Закавказья: Турция владела укрепленными пунктами на Черноморском побережье Кавказа (Анапа, Сухуми, Поти), ей принадлежали Ахалцихский и Ахалкалакский пашалыки (области, находившиеся под властью паши). Иранские шахи захватили Восточную Армению, контролировали азербайджанские ханства и побережье Каспийского моря. Эти державы вынашивали замыслы полного завоевания Кавказа и покорения кавказских народов. В таких условиях разоренные государства Кавказа не могли надеяться на сохранение своей национальной самобытности. Поэтому стремились добровольно войти в состав Российской империи. На протяжении всего XVIII и начала XIX века усиливается захватническая политика Турции и Ирана, направленная против Грузии. Следовательно, уже начиная с 70-х годов XVIII столетия переписка царя Ираклия II о покровительственном союзе с Россией становится особо актуальной. В частности, в 1771 году, в разгар русско-турецкой войны, Ираклий II направил в Петербург посольство во главе с католикосом Антони с проектом договора о покровительстве России. Однако ввиду сложной политической обстановки, созданной как внутри России, так и за ее пределами, заключение дружеского договора пришлось отложить. И только после окончания первой Турецкой войны, где грузинские легионеры принимали непосредственное участие, и усиления России на международной арене стало возможным заключение в 1783 году в городе Георгиевске на Северном Кавказе трактата, что практически спасло грузинский народ от физического уничтожения и сохранило ему православную веру. В соответствии с указанным международным документом Российская империя обязывалась обеспечить территориальную целостность царства и защитить его в случае войны. В свою очередь, царство отказывалось от самостоятельной внешней политики и тем самым принимало покровительство России.
После смерти царя Ираклия II на грузинский престол вступил его сын Георгий XII, который начал свое царствование во времена усиления агрессии со стороны Персии. Кроме этого, Грузию, как обычно, раздирала междоусобная война. Все это определило вхождение Грузии в 1801 году в состав России.
К 1810 году большая часть Закавказья была включена в состав России. Христианские народы приняли подданство России по большей части добровольно (хотя и не без внутренней борьбы), мусульманские - под военным давлением. У Турции остались Ереванское и Нахичеванское ханство, а также Западная Грузия. Победы России в Закавказье оказывали сильное влияние на ситуацию на Северном Кавказе. В 1809 году ряд обществ Дагестана добровольно принял подданство России. Была принята присяга России в Осетии, Ингушетии. Однако в целом ситуация в этом регионе была сложной. Северный Кавказ к югу от рек Кубань и Терек не подчинялся России. Ситуацию усугубила жесткая централистская позиция наместника Кавказа генерала А.П. Ермолова, который проводил практически бескомпромиссную политику превращения Кавказа в обычный административный район России.
Несмотря на сложность ситуации, вооруженное сопротивление горцев, Россия укрепляла свои позиции на Кавказе. В результате войн с Персией и Турцией были присоединены Западная Грузия, Нахичеванское и Ереванское ханства. В ходе Кавказской войны в середине 60-х гг. XIX столетия Северный Кавказ был поставлен под контроль царской власти.

Во второй половине XIX столетия как в Грузии, так и в других присоединенных к Российской империи регионах формируется система местного управления общероссийского образца, при этом в горных районах Грузии и Армении продолжали функционировать традиционные органы местного самоуправления.
В этой связи весьма справедливо замечание Л.Е. Лаптевой: "Мудрость российского правителя заключалась в том, что более "развитым" народам старались сохранить их правовую, а иногда и государственную систему, а при составлений законов для менее "развитых" в максимальном объеме использовали обычное их право, т.е., по сути дела, поступали тем же самым образом - сохраняли их привычную правовую систему" <31>.
--------------------------------
<31> Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998. С. 6.

Учитывая указанное замечание, не удивительно, что структура и полномочия учрежденных на Кавказе властно-управленческих институтов не всегда и в не полном объеме совпадали с общегосударственными губернскими учреждениями, хотя фактически "Постановление о внутреннем управлении Грузией" рассматривало Восточную Грузию как полноправную губернию Российской империи, поскольку в рамках этой административно-территориальной единицы, как и в центральных регионах, предусматривался институт генерал-губернаторства, что, в свою очередь, подтверждает мысль об утверждении в этом кавказском регионе российского наместничества.
Наместник был представителем верховной власти в том или ином регионе, а губернатор выполнял административные функции. Однако специфика управления в Восточной Грузии выражалась в том, что начиная с 1801 г. во главе центрального аппарата управления стоял назначаемый императором главнокомандующий или главноуправляющий, который первоначально исполнял должность генерал-губернатора. Причем, как отмечается в "Учреждениях о губерниях", должность главнокомандующего приравнивалась к должности наместника или генерал-губернатора.
В качестве наместника главнокомандующий управлял Восточной Грузией, нес ответственность непосредственно перед государем за свои управленческие решения. Несмотря на его широкие полномочия, он в известной степени подчинялся отдельным центральным учреждениям. Так, в компетенцию Сената входило утверждение представляемых главнокомандующим кандидатов на различные должности в экспедициях грузинского правительства. В свою очередь, Коллегия иностранных дел должна была руководить его действиями во внешних делах и снабжать его соответствующими инструкциями.
Таким образом, главнокомандующий одновременно подчинялся правительственному Сенату и императору, осуществляя тем самым общий надзор за административными и судебными органами вверенных ему территорий. Исходя из специфики региона, можно с уверенностью сказать, что власть главнокомандующего в Грузии, по существу, носила характер военной диктатуры. "Постановление о внутреннем управлении в Грузии" 1801 г. предусматривало следующую бюрократизированную схему управления. Центральную власть представляли главнокомандующий, верховное грузинское правительство во главе с правителем и общее собрание верховного грузинского правительства. Местную власть представляли следующие уездные учреждения: уездной суд, уездный казначей, комендант и управа земской полиции.
Верховное грузинское правительство подразделялось на четыре экспедиции: исполнительную, казенную, уголовную и гражданскую. Важнейшей из них была исполнительная экспедиция, состоявшая из правителя Восточной Грузии и двух советников - одного из российских чиновников, а другого - из князей грузинских.
Являясь частью единой системы государственного управления, исполнительная экспедиция верховного грузинского правительства обнаруживала определенное сходство с губернским правлением. Согласно "Учреждениям о губерниях" 1775 г., губернское правление было "местом, которое управляет в силу законов всею губернией", а губернатор являлся лишь его председателем. Губернское правление, как и исполнительная экспедиция, фактически рассматривалось в качестве второй исполнительной канцелярии. Поэтому если главой губернского правления был губернатор, то главой исполнительной экспедиции выступал верховный грузинский правитель, статус которого как должностного лица можно было бы соотнести со статусом губернатора, подотчетного генерал-губернатору или верховному главнокомандующему.
В Восточной Грузии исполнительная экспедиция непосредственно подчинялась общему собранию верховного грузинского правительства и главнокомандующему.
В компетенцию казенной экспедиции как следующего после исполнительной экспедиции органа Верховного грузинского правительства входила контрольная деятельность за денежными поступлениями и их распределением. Характерно, что в "Положении об экспедиции", извлеченном из тех же "Учреждений о губерниях" 1775 г., казенная экспедиция именуется казенной палатой. Следовательно, казенная экспедиция верховного грузинского правительства по кругу подведомственных вопросов соответствовала казенной палате, действующей в центральных губерниях Империи. В "Постановлении об управлении Восточной Грузией" о составе казенной экспедиции указано, что "в ней начальник из российских чиновников и заседают четыре советника или мдиванбека из князей грузинских: 2 - картлинских и 2 - кахетинских и губернский казначей". "Постановление об управлении Грузией" возлагало на уголовную экспедицию проведение следствия по должностным преступлениям и уголовным делам, предусматривавшим лишение жизни или чести. По поступлении дела из уездного суда в уголовную экспедицию последняя должна была немедленно приступить к окончательному его рассмотрению. При этом решение суда приводилось в исполнение непосредственно в уезде или городе (по месту совершения преступления), что должно было служить цели предупреждения правонарушения. Вынесенные приговоры могли быть обжалованы подсудимым в общем собрании верховного грузинского правительства. При этом согласно "Наставлению губернаторам" обжалование осуществлялось на основании ст. 131 "Учреждении о губерниях" 1775 г., по которой обвиняемый, недовольный решением имперской гражданской палаты, наделялся правом переноса дела в Сенат. Однако нельзя не отметить, что апелляция в Сенат была под силу лишь состоятельным слоям населения, поскольку устанавливался размер оплаты повторного рассмотрения дел.
Деятельность гражданской экспедиции в Грузии также должна была соответствовать законам Российской империи, хотя при решении гражданских дел экспедиции надлежало основываться на традиционных грузинских обычаях и "Уложении" царя Вахтанга VI. Дела из гражданской экспедиции переносились в общее собрание верховного грузинского правительства таким же порядком, как из российской гражданской палаты в Сенат.
Отправление правосудия в гражданской экспедиции отличалось большой бюрократичностью, что лишний раз подтверждает мысль о формировании в Грузии губернского управления российского образца. Почти все сформированные в Грузии региональные и местные учреждения имели сходство с органами управления и самоуправления, действующими в губерниях Российской империи, хотя до середины XIX в. в национальных областях сохранялись особенности традиционной системы управления и Грузия в этом отношении не составляла исключения.
Как видно, указанные экспедиции верховного грузинского правительства играли значительную роль в осуществлении управления Грузинской губернией, поскольку именно на этом уровне государственного управления происходило перераспределение полномочий между органами управления на местах и институтами местного самоуправления. Однако, по мнению И. Дубровина, деятельность той или иной экспедиции грузинского верховного правительства основывалась скорее на защите интересов руководства этого органа, чем на защите местных интересов, тем более что в своей деятельности верховное грузинское правительство не подчинялось какому-либо контролирующему органу. Возможно, отчасти это объясняется тем, что по мере укрепления российской государственности на Кавказе происходило обязательное в таких случаях институциональное оформление, усложнение и дифференциация функций центральной, бюрократически организованной власти на местах с ее последующим встраиванием в сложившуюся иерархию государственных органов. Однако посылаемые из центра чиновники, не знавшие местных традиций и особенностей, не могли обеспечить эффективного управления и ввиду удаленности от центра, поддавались соблазну всевозможных злоупотреблений.
Центральная администрация, как отмечалось выше, попыталась сгладить возможный управленческий конфликт и восстановить деятельность некоторых органов традиционной системы местного грузинского управления, хотя особенность воссозданных институтов заключалась в том, что они по-прежнему были наделены полномочиями, которые устанавливал центр, и действовали по инструкциям, предписанным сверху. Например, грузинские мелики в рамках местного управления в масштабах Империи обладали теми же функциями и подчинялись тем же учреждениям, что и капитан-исправник центральных областей. Более того, согласно "Постановлению об управлении Грузией" для этих должностей составлялись такие же инструкции, как и для должности капитан-исправника в качестве начальника уезда, введенной в 1775 г. "Учреждениями о губерниях".
В целом анализ таких нормативно-правовых документов, как "Учреждения о губерниях", "Постановление об управлении Грузией", "Наставление губернаторам" позволяет сделать вывод о том, что капитаны-исправники, моурави и мелики как представители уездного начальства обладали широкими полномочиями, установленными законодательством Российской империи. Несмотря на эти особенности, управление Восточной Грузией все же не принесло желаемых для царизма результатов и оказалось неприемлемым для местного населения.
Фактически лишь после назначения в 1804 г. главнокомандующим князя П. Цицианова начался процесс частичных реформ в системе регионального и местного управления Восточной Грузии. Новый глава Восточной Грузии прекрасно понимал, что здесь, исходя из традиций местного управления и особенностей национального менталитета, не приемлют как европейского, так и российского законодательства. Учитывая эти факторы, генерал-губернатор разрабатывает проект, согласно которому все уездные должности, кроме уездного казначея, непосредственно подчиненного казенной экспедиции, должны были подчиняться окружному начальнику. Институт окружного начальника, по мнению князя П. Цицианова, должен был повысить в глазах местного населения авторитет уездного (т.е. местного) начальства. Именно поэтому он предлагал учредить эту, не предусмотренную в России должность властью полномочной. По должности окружной начальник одновременно являлся председателем уездного суда. Кроме этого, генерал П. Цицианов предлагал "увеличить власть главнокомандующего Грузией на таком основании, чтобы в соотношении с ним все присутственные места были на тех же правилах, на каковых поставлена высочайшим Учреждением о губерниях власть губернаторов относительно губернского правления, т.е. всякое повеление выполнять немедленно, а буде оно противно законам, то присутственное место о мнении своем доносить министру внутренних дел".
Однако, несмотря на прогрессивность предложений князя П. Цицианова и при всей готовности императора удовлетворить его требования, проект генерала не был учтен в полном объеме. Позднее проект частично вошел в Указ императора от 13 мая 1805 г., который вносил целый ряд принципиальных корректив в "Положение об управлении Грузией" от 12 сентября 1801 г.
Таким образом, князь П. Цицианов предпринял попытку урезать права общего собрания грузинского правительства, тем самым сократив в целом его штат. Подобные действия П. Цицианова, по-видимому, были вызваны недовольством императора деятельностью общего собрания, которое тормозило производство дел и в итоге еще более бюрократизировало местное управление и настраивало местное население против царской России и представителей ее администрации. Кроме того, в Российской империи не было правительственного учреждения, подобного общему собранию верховного грузинского правительства.
Утверждение нового проекта управления Закавказьем и непосредственно Грузией состоялось 10 апреля 1840 г., а уже с 1 января 1841 г. вступили в действие "Учреждение для управления Закавказским краем", "Положение о городском общественном управлении в городе Тбилиси" и "Положение о комитетах земских повинностей".
В начале административной реформы Закавказья (1840 г.) во главе управления этим регионом Российской империи был поставлен главноуправляющий (он же - командир Кавказского корпуса). Главноуправляющий имел полномочия генерал-губернатора. При этом тифлисский военный губернатор являлся помощником главноуправляющего. Положение предусматривало образование Совета главного управления, который должен был разрешать важные вопросы и контролировать нижестоящие учреждения. Тем самым губернские и уездные учреждения в Грузино-Имеретинской губернии были организованы и действовали на тех же основаниях, что и во внутренних губерниях России.
Схематично губернское управление как орган регионального управления Грузино-Имеретинской губернией выглядело следующим образом: 1) гражданский губернатор; 2) губернское правление; 3) казенная палата; 4) палата государственных имуществ; 5) палата уголовного и гражданского суда; 6) приказ общественного признания; 7) дворянское депутатское собрание; 8) прокуроры.
Низшим звеном системы местного управления, ближе всего соприкасавшимся с населением, было участковое управление. Участковый заседатель следил за сбором налогов, производил следствие по всем преступлениям и разбирал незначительные в государственном масштабе дела. Отношение местного населения к администрации складывалось, главным образом, в зависимости от деятельности участкового заседателя, который всегда находился в гуще народа и вместе с тем исполнял правительственные распоряжения. По-видимому, участковый заседатель являлся низшим звеном в системе государственной службы и прежде всего представлял интересы центральной власти. Однако в отличие от назначаемого уездного начальника, который стоял во главе уезда, участковый заседатель действовал в сельской местности и был главой сельского органа управления.
Реформа административно-территориального деления и управления Грузией после ее присоединения в 1801 г. к России заняла одно из центральных мест в правительственной политике Российской империи на Кавказе и в Закавказье. С концептуальной точки зрения важно, что административное деление начала XIX в., в отличие от середины XIX в., было намечено осуществить в соответствии с природно-географическим расчленением территории региона, издавна нашедшим отражение в географических наименованиях и в значительной степени повлиявшим на образование грузинских провинций. Известно, что административно-территориальное деление является составной частью территориальной организации государства, поэтому в построении его звеньев действие территориального принципа проявляется наиболее отчетливо. Следовательно, правильно проведенная административно-территориальная политика Российской империи по отношению к коренным территориям Грузии могла бы привести к безболезненному для местного населения утверждению в регионе российского наместничества. Кроме того, система территориальной организации охватывает и построение государственного аппарата в центре и на местах.
Политико-территориальное устройство Российской империи имело целью обеспечить удобство административного управления. С одной стороны, составные части России рассматривались как объекты управления, а с другой - региональные и местные органы власти в значительной мере оказывались представителями центра на местах. Утверждение российского управления в Восточной Грузии происходило на основе установления развернутой системы государственных органов, которые прежде всего представляли в исследуемом регионе интересы Российской империи.
На первом этапе управления (1801 - 1807) правовое положение Восточной Грузии в составе Российской империи может быть охарактеризовано наличием признаков политической автономии, подобно тому как это наблюдается в современных унитарных и федеративных государствах, поэтому ее можно рассматривать в качестве субъекта государственно-правовых отношений. Выгодное геополитическое расположение Грузии и заинтересованность в этом регионе со стороны Ирана и Турции не позволяли России сразу же установить там унифицированную систему централизованного управления. Однако на втором этапе (1807 - 1842) происходит постепенная централизация системы управления, что было вызвано как урбанизацией территории России, так и желанием совершенствования системы управления. В итоге центральное правительство стремилось создать единую систему управления без каких-либо особенностей.
Таким образом, генезис местного управления и местного самоуправления в Грузии в XIX в. следует понимать в контексте развития институтов централизованного управления в Российской империи в целом. Как следствие этого, уже во второй половине XIX столетия в исследуемом регионе империи формируется система местного управления российского образца. Тем не менее, центральное правительство сохранило то, что было характерно для исторически-территориального ядра государства - традиционные общинные формы и институты самоуправления.
Схожие с Грузией институты регионального управления формируются и в Восточной Армении после ее присоединения в 1828 г. к Российской империи. Согласно Указу Николая I в Армянскую область - марз вошли бывшие персидские ханства - Эривани (Ереван), Нахичеван и Ордубадский округ, являющиеся, в свою очередь, провинциями, - гавары. Тем самым Армянская область состояла из трех провинций.
Схематически система управления Армянской областью выглядела следующим образом: во главе области стоял областной начальник, заведующий областным управлением (канцелярией). Областное управление обладало исполнительно-распорядительными функциями. Правосудие осуществлялось в провинциальных судах, состоящих из русских и армянских чиновников. Собственно суды составляли первую инстанцию, тогда как вторую - областной начальник, являющийся своеобразным апелляционным органом. Последний мог вынести окончательное решение по делам, не превышающим 500 рублей серебром. Уголовные дела в отличие от указанных гражданских решались военным судом под председательством эриванского коменданта.
Согласно реформе регионального управления Восточной Арменией в 1833 г. ликвидируется коллегиальная форма областного управления. При этом широкими правами наделяется начальник областного управления. Структуру пореформенного областного управления составляют полицейский, судебный, финансовый отдел, а также налоговое управление. В 1849 г., на фоне происходящих с 1840 г. в Закавказском крае преобразований, происходят изменения и в Армении. Так, например, императорским указом Армянская область трансформируется в Ереванскую губернию. Как следствие этого, здесь устанавливается губернское управление общегосударственного образца, которое уже давно функционировало в соседней с Арменией Грузии.
Следует отметить, что некоторые государственные деятели Российской империи с определенной настороженностью относились к унифицирующей политике России на Кавказе. Так, например, Д.А. Милютин в период реформ 60 - 70-х годов XIX века рекомендовал проводить на Кавказе гибкую политику, чтобы "горцы терпеливо несли иго русского владычества, чтобы они были убеждены в неприкосновенности их обычаев и образа жизни. Мы должны всеми силами согласовать наше владычество с интересами горцев, как материальными, так и нравственными" <32>.
--------------------------------
<32> Дневник Милютина Д.А. 1873 - 1875. Т. I. М., 1947. С. 10.

Наместник Кавказа М.И. Воронцов-Дашков в своих докладах Николаю II отмечал: "Я не допускаю возможности управления Кавказом из центра, на основании общих формул, без напряженного внимания к нуждам местного населения, разнообразного по вероисповеданию, религиозным воззрением и преданиям, по племенному составу и политическому прошлому" <33>. В программе преобразований на Кавказе для приобщения горцев к русской культуре он указывал на необходимость открытия в мусульманских районах русских школ. При этом считал, что начальное образование должно вестись на родном языке.
--------------------------------
<33> Всеподданнейший отчет за восемь лет управления Кавказом генерал-адъютанта графа Воронцова-Дашкова. СПб., 1913. С. 16.

Своеобразным правовым положением в составе Российской империи обладали Великое княжество Финляндское и Царство Польское. Финляндия вошла в состав Российской империи в ходе русско-шведской войны 1808 - 1809 гг., а Польша - на основании решения, принятого Венским конгрессом 1815 г.
Аргументируя научную позицию об особом автономном статусе этих регионов, следует проанализировать их взаимоотношения с Российской империей. Так, например, 12 февраля 1808 г. было опубликовано воззвание к финнам, провозглашавшее присоединение Финляндии к Российской империи. А уже 16 марта 1808 г. император Александр I окончательно объявил, что Финляндия "признается областью, российским оружием покоренной, и навсегда присоединяется к Российской империи", что было закреплено Манифестом от 20 марта 1808 г. "О покорении шведской Финляндии и о присоединении оной навсегда к России" <34>. Как следствие этого, император Александр I принял титул великого князя Финляндского 25 декабря 1808 г.
--------------------------------
<34> Полное собрание законов - 1. Т. 30. 1808 - 1809. С. 146.

Анализ положений Манифеста от 20 марта 1808 г. позволяет сделать вывод о том, что Финляндия присоединяется к России на правах обычной провинции <35>. Последнее обозначает, что Финляндия не обладает особым статусом. Однако в высочайшей грамоте, подписанной царем 15 марта 1809 г., говорится: "Произволением Всевышнего вступив в обладание Великим княжеством Финляндским, признали мы за благо сим вновь утвердить и удостоверить религию, коренные законы, права и преимущества, коими каждое состояние сего княжества... по конституциям их доселе пользовались, обещая хранить оные в нерушимой и непреложной их силе и действии" <36>.
--------------------------------
<35> Бахтурина А.Ю. Окраины Российской империи: государственное управление и национальная политика в годы первой мировой войны (1914 - 1917 гг.). М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2004. С. 225.
<36> Цит. по: Бахтурина А.Ю. Окраины Российской империи: государственное управление и национальная политика в годы первой мировой войны... С. 225.

Такого рода разночтения в формулировках официальных документов "были связаны с изменениями военной обстановки, рядом неудач русских войск в это время и желанием привлечь финнов на свою сторону, пообещав им особый статус" <37>. Тем самым автономизация Финляндии становится политически целесообразным и даже необходимым шагом для укрепления позиций России в этом регионе. К этому следует добавить, что в региональной политике России фактор целесообразности играл не последнею роль, поскольку позволял более или менее безболезненно осуществлять полное присоединение той или иной национальной области.
--------------------------------
<37> Цит. по: Национальная политика императорской России: Сборник документов. М., 1997. С. 71.

Постановлением от 19 ноября 1808 г. для высшего управления страной был учрежден Комитет Главного правления Финляндии во главе с генерал-губернатором, в руках которого сосредотачивалась вся власть.
Присоединение Финляндии к России было оформлено такими документами, как Манифест от 20 марта и 5 июня 1808 г., Высочайшая грамота от 15 марта 1809 г. Боргосскому сейму, Фридрихсгамским мирным договором со Швецией, Манифестом о присоединении Финляндии к России от 1 октября 1809 г. Указанные акты составляли определенную цепь постепенного оформления правового статуса Финляндии в рамках Российской империи.
Однако, с одной стороны, указанные документы подтверждают факт присоединения Финляндии к Российской империи, с другой - стороны сохраняют ранее действовавшее там законодательство, ограничивая тем самым полное распространение юрисдикции Российского государства на данной территории. Последнее связано с тем, что в Финляндии как составной части Швеции действовал Акт о форме правления 1772 г. и Акт соединения и безопасности 1789 г. Именно данные документы ограничивали полномочия монарха в законодательной и финансовой сфере и делали монарха зависимым от сейма.
В российской дореволюционной правовой литературе утвердилось мнение о том, что в Манифесте от 20 марта 1808 г. не имелись в виду основные законы 1772 и 1789 гг. Согласно этой версии Александр I утвердил не эти конституционные законы, а только общие законы страны, "общий кодекс" 1734 г., содержащий гражданские, уголовные, полицейские, судебные, торговые и другие законы, церковный закон 1686 г. и жалованные грамоты о преимуществах отдельных сословий <38>.
--------------------------------
<38> См. подробнее: Кутафин О.Е. Российская автономия: Монография. М.: ТК Велби, Изд-во "Проспект", 2006. С. 53.

Привилегированное положение Финляндии проявлялось в области права и административного управления. Так, например, финны имели собственное уголовное и гражданское право, на территории Финляндии действовали два государственных языка - финский и шведский. С самого момента присоединения к России Финляндия составляла особую таможенную область с отдельной системой управления, с отличным от России таможенным тарифом и отделялась от России таможенной границей. Уже в первых законодательных актах императора Александра I указывалось, что эта обособленность есть результат географического и политического положения страны <39>. Кроме этого российские чиновники не владели ни шведским, ни финским языками. Поэтому, как полагают некоторые исследователи, "в этой ситуации оптимальным казалось не менять сложившийся порядок и предоставить населению Финляндии определенную самостоятельность во внутреннем самоуправлении" <40>.
--------------------------------
<39> См. подробнее: Пахомов В.Г. Идеи федерализма в истории политико-правовой мысли России... С. 94.
<40> Административно-территориальное устройство России. История и современность... С. 189.

Высшим судебным и административным учреждением в Финляндии был императорский финляндский Сенат, учрежденный в 1809 г. В конце XIX века его статус определялся Высочайшим постановлением 1892 г. <41>. Сенат состоял из хозяйственного и судебного департаментов, также общего собрания. В любом случае в указанных департаментах представительствовал генерал-губернатор. При Сенате действовали девять экспедиций.
--------------------------------
<41> Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998. С. 49.

Законодательная власть принадлежала императору и сейму. В 1868 г. финляндским сеймом был принят новый сеймовый устав Швеции 1810 г. Согласно уставу, представительство на сейме имели четыре сословия: дворянство, духовенство, горожане, крестьяне. Количество депутатов от курий было неравномерным. Сейм созывался императором раз в пять лет.
В административном отношении Финляндия делилась на восемь губерний. Все управления губерниями сосредотачивались в руках губернаторов и губернского правления, состоявшего из земских канцелярий и земской конторы. Губернии делились на уезды, возглавляемые кронфогтами, а уезды - на округа во главе с ленсманами. Каждый округ состоял из одной-двух общин <42>.
--------------------------------
<42> Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века)... С. 49 - 50.

Финляндия в составе Российской империи обладала широкой областной автономией, которая "была настолько широкой, что граничила с автономией, основанной на династической унии, хотя юридически такое положение не было оформлено законодательными документами" <43>.
--------------------------------
<43> Административно-территориальное устройство России. История и современность... С. 189.

Таким образом, указанная национальная область российской империи обладала собственной конституцией, законодательным органам - сеймом, правительством - сенатом, казной, таможней, денежной системой, собственной армией, местным самоуправлением. Все это позволяло некоторым исследователям определять Финляндию как государство, состоящее в особой связи с империей. Так, например, известный российский государствовед Н.И. Лазаревский отмечал, что Финляндия до 1910 г. была "государством, входившим в состав Российской империи и составляющим ее нераздельную часть" <44>. На "государственное самоопределение Финляндии" указывал и П.А. Столыпин <45>, один из инициаторов принятия Закона от 17 июня 1910 г. "О порядке издания касающихся Великого Княжества Финляндского законов и постановлений общегосударственного значения". Указанный Закон унифицировал законодательство Финляндии с общероссийским. Однако, по мнению юристов, возникала определенная законодательная коллизия, поскольку Закон не имел юридической силы на территории Великого Княжества Финляндского, так как противоречил манифесту Александра I, в котором, в свою очередь, говорилось, что никакой касающийся Княжества "коренной" закон не мог быть издан, отменен или изменен без согласия сейма. Такое положение в законодательной сфере в корне изменило представления русских дореволюционных юристов. Например, Н.И. Лазаревский уже полагал, что с 1910 г. Финляндия становится автономной провинцией, т.к. не имеет права на самостоятельные иностранные сношения, в России существует только одна армия (финны в ней не проходят службу), законодательство включает общероссийское и финляндское <46>.
--------------------------------
<44> Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Петроград, 1917. С. 231.
<45> Столыпин подчеркивал, что хотя Финляндия "пользуется широкой честной автономией, что Финляндии дарована провинциальная конституция, те предметы, которые обличают всю империю, выходят за пределы компетенции финляндского сейма" // Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. Полн. собр. речей в Государственной думе и Государственном совете 1906 - 1911 гг. М., 1991. С. 297 - 298.
<46> Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Петроград, 1917. С. 231.

Из всего этого следует, что Финляндия не являлась суверенным государством, хотя обладала особым положением. Так, например, в ч. 2 ст. 2 Свода основных законов Российской Империи закреплялось: "Великое Княжество Финляндское составляет нераздельную часть Государства Российского, во внутренних своих делах управляется особыми установлениями на основании особого законодательства". Ст. 26 определяла: "С Императорским Всероссийским Престолом нераздельны суть Престолы Царства Польского и Великого Княжества Финляндского" <47>. Таким образом, получается, что Финляндия пользовалась правами широкой автономии только во внутренних делах. На фоне неоднозначной для понимания законодательной практики формируется соответствующая доктрина, где сталкиваются различные точки зрения, доказывающие или отрицающие независимость Финляндии. Так, профессор Гельсингфорсского университета Я. Нордстрем называл Финляндию государством, "подчиненным верховенству России", а профессор И.В. Росенберг отмечал, что княжество неразрывно соединено с Империей, но "управляется по собственным основным законам" <48>.
--------------------------------
<47> Свод законов Российской империи / Под ред. Мордухай-Болтовского И.Д. СПб., 1912. Кн. 1. Т. 1. С. 1.
<48> Цит. по: Бахтурина А.Ю. Окраины Российской империи: государственное управление и национальная политика... С. 231.

Некоторые российские ученые также рассматривали Финляндию как самостоятельное государство. Например, профессор Н.Н. Романович-Славатинский подчеркивал, что Финляндия "не инкорпорирована, но находится в унии с Империей, в унии реальной, но не личной, т.к. они связаны неразрывно; личная же уния бывает временной" <49>. Аналогичной позиции придерживался известный российский государствовед Б.Н. Чичерин, который писал: "Не может быть ни малейшего сомнения, что Финляндия присоединена к России не как завоеванная область, а как отдельное государство, неразрывно связанное с Россией, но имеющее свою собственную конституцию. Эта связь есть то, что в государственном праве называется реальным соединением" <50>. Б.Н. Чичерин подчеркивал, что права Финляндии, ее статус, обусловленный тем, что российская государственная власть ставила перед собой задачу поставить "покоренную страну в такое положение, чтобы ей выгодно было оставаться в соединении с Россией, а не стремиться к отторжению..." <51>.
--------------------------------
<49> Романович-Славатинский Н.Н. Система русского государственного права. Т. 1. М., 1886. С. 98.
<50> Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Общее государственное право. М., 1894. Ч. 1. С. 183.
<51> Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Общее государственное право... С. 183.

Противником указанной точки зрения выступал Н.М. Коркунов, который отмечал, что "для многих основанием считать Финляндию находящейся в реальной унии с Россией служит факт существования для Великого княжества особого законодательства, особой администрации, особой судебной организации. В особенности существование в Финляндии сейма, оценивающего законодательную власть Государя, выставляется зауряд как доказательство невозможности признать Финляндию инкорпорированной провинцией России. Однако в действительности все это не имеет никакого значения для решения занимающего нас вопроса. Особенность местного устройства и даже существование особого законодательного собрания не могут считаться отличительными признаками унии. Иначе нам пришлось бы видеть унию там, где ее никто не признает, считать сложными такие государства, единство которых никогда и никем не заподозривалось" <52>.
--------------------------------
<52> Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1892. С. 139.

Специфической особенностью является и то, что государственно-правовые отношения между Финляндией и Россией невозможно подвести под определение личной или реальной унии <53>. Представляется, что в "униальные" отношения вступают равноправные государства как субъекты международного права, заключающие соответствующие соглашения. Однако на момент присоединения Финляндия не являлась суверенным государством, а выступала как часть Швеции. В этой связи Н.М. Коркунов пишет: "Мы знаем, что уния есть соединение двух самостоятельных государств, выражающееся только в единстве общего их монарха. Во всем остальном они остаются совершенно чуждыми друг другу и могут даже вступать друг с другом в договорные отношения как два равно самостоятельных государства. Между ними нет подчинения, а только соединение. Суверенитет каждого из них не только не уничтожается, но даже и не ограничивается. В лице их общего монарха соединяются две полные разделенные государственные власти. Поэтому для возможности установления унии безусловно необходима наличность двух независимых государств, которые могли бы соединяться между собой" <54>.
--------------------------------
<53> Уния - союз, объединение, общность государств, территорий; разновидность сложного государства. Личной унией называется объединение двух или нескольких государств под властью единого главы государства. Субъектом международного права выступает не уния, а каждое из входящих в ее состав государств. Реальная уния характеризуется объединением государств не только под властью единого главы государства, но и общими органами власти и управления. Историческими примерами личной унии являются польско-литовская (1386 - 1669), англо-ганноверская (1714 - 1838), нидерландско-люксембургская (1815 - 1890). Историческими примерами реальной унии являются австро-венгерская (1867 - 1918), датско-исландская (1918 - 1944).
Что касается наличия реальной унии между Россией и Финляндией, то известный российский ученый-государствовед Н.М. Коркунов отмечал, что нельзя ссылаться как на доказательство существования между Россией и Финляндией реальной унии на наличие императора или на ст. 4 Основных законов о том, что "с Императорским Всероссийским престолом нераздельны суть престолы: Царства Польского и Великого Княжества Финляндского". Он указывал, что титул Великого князя Финляндского выделен особо только в кратком титуле русского императора. В среднем титуле именование Великим князем Финляндским поставлено после именования царем Казанским, Астраханским, Сибирским и т.д., а в полном титуле даже после именования князем Смоленским, Литовским, Подольским. Н.М. Коркунов считал, что ст. 4 Основных законов различает не государство русское, польское и финляндское, а только престолы, и притом она говорит не о соединении, а об их нераздельности. "Если престолы эти неразделенны, то, значит, они... составляют в сущности один престол: все неразделенное есть вместе с тем и единое; соединять можно только то, что имеет раздельное существование". См. подробнее: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1914. Т. 1. С. 141.
Таким образом, указанный ученый считал, что основанием для решения вопроса о существовании или несуществовании унии должны служить не степень представленной той или иной местной автономии и не форма титула, присвоенного монарху, поскольку сложные титулы служат только историческим воспоминанием о постепенном нарастании государственной территории. Он считал, что если уж придавать значение названиям, то само название финляндского сената императорским говорит против существования унии, поскольку если бы Финляндия принадлежала русскому государю только как финляндскому великому князю, то финляндский сенат нельзя было бы назвать императорским. См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право... С. 141.
<54> Коркунов Н.М. Русское государственное право... С. 141 - 142.

Таким образом, вывод Н.М. Коркунова однозначен (и с этим нельзя не согласиться): "Об унии России с Финляндией можно было бы говорить лишь в том случае, если бы до присоединения своего к России Финляндия существовала как отдельное государство" <55>.
--------------------------------
<55> Коркунов Н.М. Русское государственное право... С. 142.

Наконец, известный дореволюционный российский государствовед А. Алексеев, солидаризируясь с точкой зрения Н.М. Коркунова, констатировал: "Финляндия никогда самостоятельным государством не была и потому в договорные отношения с Россией вступать не могла. Финляндия не присоединялась, а была присоединена к России. Связь между Россией и Финляндией основывается на договоре не между Финляндией и Россией, а между Швецией и Россией. Финляндия не самостоятельное государство, связанное с Россией реальной унией, а инкорпорированная Россией провинция" <56>.
--------------------------------
<56> Алексеев А. Русское государственное право: Пособие к лекциям. М., 1906. С. 167.

Так, например, правовой статус Великого Княжества как провинции недвусмысленно был определен еще Фридрихсгамским мирным трактатом от 5 (17) сентября 1809 г.: "Губернии... будут отныне состоять в собственности и державном обладании Империи Российской и к ней навсегда присоединяются" (ст. 4 Трактата) <57>, а также в известном письме императора Александра I Наполеону Бонапарту, в котором российский самодержец "...объявил шведскую Финляндию русской провинцией" <58>.
--------------------------------
<57> См. подробнее: Мирный договор между Россией и Швецией. Фридрихсгам, 5(17) сентября 1809 г. // Внешняя политика России XIX и начала XX в. Серия 1. Т. 5. М., 1967. Док. 106. С. 221.
<58> Мирный договор между Россией и Швецией. Фридрихсгам, 5 (17) сентября 1809 г... С. 132.

Что касается Польши, то созданное в 1815 г. в составе России Царство Польское на начальном этапе (до восстания 1830 г.) также имело широкую автономию, закрепленную дарованной конституцией, которая устанавливала неразрывную связь Царства с Россией и царствующей в ней династией. Следует заметить, что в дореволюционной литературе велась дискуссия о характере присоединения Польши к России. Как и в случае с Финляндией, некоторые авторы считали, что Польша находится с Россией в унии <59>. Однако, говоря словами А.С. Алексеева и вместе с ним отрицая такой союз России и Польши, отметим: "Варшавское Княжество было присоединено к России не в силу договора между Россией и Польшей, а в силу договора между государствами, заключившими Венский трактат. Мы имеем здесь пример инкорпорации, а не реальной унии. Обязательства, вытекающие для России из Венского договора, - суть обязательства России не по отношению к Польше, а по отношению к государствам, заключившим Венский трактат" <60>.
--------------------------------
<59> См. подробнее: Шаланд Л.А. Русское государственное право. Вып. 1. Юрьев, 1908. С. 26.
<60> Алексеев А.С. Русское государственное право: Пособие к лекциям. М., 1905. С. 168.

В теории государственного права конца XIX столетия весьма справедливо отмечалось, что Конституция Польши - "Хартия государственного устройства", дарованная царем в 1815 г., была одной из самых либеральных в Европе XIX века. В особенности это относится к содержащемуся в Конституции избирательному праву, основанному на умеренном цензе и прямых выборах, а также к гарантиям гражданских и политических свобод, которые соответствовали уровню требований своего времени. Если брать конкретно управленческий аспект, то император России управлял Польшей через наместника, назначаемого из членов царской фамилии, действия которого ограничивались конституционной хартией. Законодательную власть в Польше осуществлял сейм, состоящий из двух палат: сената с назначаемым царем составом и посольской избы. Административные функции осуществляли действующий под председательством наместника государственный Совет и ряд министров. Во всех звеньях администрации, суда, полиции руководящая роль принадлежала польской шляхте.
После польского восстания император Николай I предпринял ряд шагов, направленных на ликвидацию каких-либо административно-правовых отличий Польши от остальных губерний России <61>. Исходя из этого были созданы условия для интеграции Польши в общероссийскую систему административно-территориального устройства. Тем самым новый порядок управления определялся Грамотой от 14 февраля 1832 г. В Государственном совете был учрежден особый департамент по управлению Царством Польским, просуществовавший до 1862 г., а на смену ему в 1864 г. был учрежден особый комитет по делам Царства Польского. Территория Царства Польского делилась на 10 губерний, которые, в свою очередь, подразделялись на уезды и составлялись из городов, местечек, гмин, фольварков и земель. В полицейском отношении уезд делился на участки с тем расчетом, чтобы один земский стражник приходился на 2500 душ сельского населения и на каждые 1500 душ городского <62>. Губернатор как представитель государственной власти имел те же права, что и другие губернаторы империи. Он обязан был следить, чтобы не нарушались дарованные польским крестьянам гражданские права. Кроме этого, учреждение Управления губерний Царства Польского в статье 15 предусматривало защиту со стороны губернатора свободы веры.
--------------------------------
<61> См. подробнее: Административно-территориальное устройство России... С. 175.
<62> См. подробнее: Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века)... С. 58.

В истории России были случаи подчинения отдельных государств в форме протектората - института международного права, означающего формальное покровительство сильного государства слабому. Его установление не приводит к образованию политического целого, а взаимоотношения государств сохраняют договорный характер. Вместе с тем протекторат неизбежно предполагает подчинение, следовательно, покровительствующее государство трансформируется в господствующее, а покровительствуемое - в зависимое. Современный российский государствовед Ю.Л. Шульженко обращает внимание на то, что "в литературе протекторат характеризуется как одна из форм колониальной зависимости, при которой проектируемое государство сохраняет лишь некоторую самостоятельность во внутренних делах, а его прежде всего внешние сношения, оборону осуществляет по своему усмотрению государство-метрополия" <63>.
--------------------------------
<63> Шульженко Ю.Л. Из истории федерации в России (монархический период). М.: Институт государства и права РАН, 2005. С. 29.

Россией протекторат применялся главным образом в отношении азиатских государств <64>. Уникальность сложившейся ситуации заключалась в том, что на общем фоне унификации управления в национальных областях Российской империи такие среднеазиатские государства, как Бухара и Хива сохраняли определенную независимость <65>. Именно этой особенностью отличается протекторат от всех остальных форм присоединения территории.
--------------------------------
<64> Так, например, в 60-е гг. XIX века к России были присоединен большие территории Казахстана, населенные кочевыми и полукочевыми народами. Кроме этого, с окончанием Кавказской войны в целом активизировалось среднеазиатское направление в имперской политике. В 1864 году были взяты Туркестан, Чимкент и Ташкент. Средняя Азия, включенная в состав России во второй половине XIX века, была мусульманской и представляла собой в отношении общественного устройства "мозаичную" территорию. Одну треть населения составляли сарты (узбеки, таджики, арабы, татары и др.), которые вели оседлый образ жизни. На базе оседлого населения существовали государственные образования, основанные на принципах подданства: Бухарский эмират, Хивинское и Кокандское ханство. Две трети населения составляли кочевники и полукочевники (киргизы, узбеки, туркмены, каракалпаки), которые находились в зависимости от этих государственных образований.
<65> Ященко А. Что такое федеральная республика и желательна ли она для России? М., 1917. С. 3.

Продолжая мысль о возможном существовании элементов федерализма в государственном устройстве Российской империи, следует иметь в виду, что уже на примере Великого Княжества Финляндского невозможно доказать абсолютную "унитаризацию" российского территориального пространства. И это, прежде всего, связано с тем, что в ее состав входили территориальные образования с различным правовым положением. Однако многие исследователи истории России придерживаются мнения о том, что в досоветской России не было места федеративным отношениям. Указанный аргумент касался и Финляндии. Так, например, А. Ященко утверждал, что "Финляндия вовсе не составляет федеративного штата России" <66>. И.А. Ильин вообще отрицал способность русского народа к федерации. А профессор Н.М. Коркунов доказывал, что "Россия могла быть только единым государством. Она никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии".
--------------------------------
<66> Лебедев А.Н. Федерализм в России. М., 1997. С. 11.

Большинство современных исследователей, признавая факты особого управления некоторых территорий, считают, что "Россия создавалась и развивалась как централизованное государство", и поэтому история федерации как формы государственного устройства России берет свое начало лишь в XX в.
Судя по всему, можно утверждать, что в управлении регионами прослеживаются две тенденции - стремление к централизации при сохранении элементов децентрализации с попыткой использования традиционных форм местного самоуправления. При этом развитие централизации в области регионального и местного управления, усиление правового регулирования деятельности местных органов со стороны государства приводило к трансформации местного самоуправления в разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках единой государственной политики. В таком случае речь могла идти о местном управлении, которое было весьма специфической частью единого государственного механизма, обладая некоторой самостоятельностью или даже автономией. Однако подобная децентрализация ограничивалась тем, что местные органы управления чаще всего не имели собственных законодательных полномочий и, как правило, действовали на основе и в рамках нормативных актов, принимаемых вышестоящими представительными учреждениями. Иными словами, уровень реальной самостоятельности, вводимых или воссозданных местных органов власти в российских регионах не следует преувеличивать, поскольку закрепленные за ними те или иные полномочия на практике зачастую были лишь результатом разграничения компетенции между центром и местами в рамках единого бюрократического централизованного государственного механизма. Местные органы не обладали, если можно так выразиться, "компетенцией устанавливать свою компетенцию", то есть не могли самостоятельно определять круг своих властных полномочий, который устанавливался или делегировался вышестоящими государственными органами.
Таким образом, представляется, что некорректно безоговорочное принятие позиции сторонников или противников ранней федерализации России. Это означает, что в действительности исторически достоверным фактом является учреждение федерации в России в 1918 г. До этого периода российская государственность была унитарной. Однако в процессе развития российской государственности в рамках ее территориального устройства все же присутствовали некоторые элементы федерализма, хотя не закреплялись законодательно. Более того, примечательно, что в нормативных актах того времени также ничего не говорилось и об унитарной природе Российского государства. В любом случае, в официальных документах вообще не закреплялось государственно-территориальное устройство Российской империи.
Анализируя данную проблему, Ю.Л. Шульженко пишет: "Унитарный характер нашего государства был впервые в общем плане отражен в Основных законах Российской империи 1906 г. через формулу единства, неделимости России" <67>.
--------------------------------
<67> Шульженко Ю.Л. Из истории федерации в России (монархический период). М.: Институт государства и права РАН, 2005. С. 10.

Один из дореволюционных российских ученых-административистов Э.Н. Берендтс весьма справедливо отмечает, что "... ни одно государство... не избегало необходимости решить одну из самых сложных задач политики: примерить требования государственного единства со справедливыми притязаниями составных частей государства на удовлетворение их особых потребностей в законодательстве, суде и управлении... " <68>.
--------------------------------
<68> Берендтс Э.Н. О государстве. СПб., 1908. С. 39.

Причину позднего появления законодательного закрепления формулы государственного единства дореволюционные юристы видели в традиции отождествления государства с государем. "Сознание государственного единства складывалось в форме признания единства власти монарха, обладающего верховными полномочиями на всем пространстве России" <69>.
--------------------------------
<69> Шульженко Ю.Л. Из истории федерации в России... С. 10.

Итак, присоединенные к России новые территории с различным национальным составом населения требовали от центрального правительства специфических методов управления. Последнее могло выражаться не только в особом административно-территориальном делении, но и в наличии характерных только для той или иной территории учреждений. Политико-правовое многообразие областного управления определялось местными задачами, а также политической целесообразностью. Так, например, на Кавказе она была вызвана частыми войнами с Турцией и Персией и почти постоянным состоянием войны с борющимися за независимость горскими народами, в Польше - с необходимостью укрепления западных границ и угрозой восстания. Местные задачи требовали предоставления администрации окраин широкой самостоятельности в действиях, определенной независимости от центральных и даже высших учреждений <70>.
--------------------------------
<70> Пахомов В.Г. Идеи федерализма в истории политико-правовой мысли России (конец XVIII - XX в.). М.: Союз, 2003. С. 88.

Однако главная особенность заключалась в том, что присоединенные земли ограниченно входили в состав государства, сохраняя при этом традиционные институты самоуправления. Последнее может быть аргументировано выявлением факта длительного сохранения автономного управления, а также многообразием взаимоотношений между национальными областями и центром. Кроме этого, если в классических империях, включающих в себя множество наций, они имели различные права, статус, то в Российской империи "если было плохо, то всем - и татарам, и грузинам, и прежде всего самим русским. Невозможно представить себе русского в Казахстане в роли англичанина в Индии" <71>.
--------------------------------
<71> Бородай Ю.М. Этнос, нация, государство // Полис. 1992. N 6. С. 20.

Продолжая мысль о специфике областного управления в Российской империи, говоря словами известного российского философа И.А. Ильина, отметим, что главной целью центрального правительства было "не искоренить, не подавить, не поработить чужую кровь; не задушить иноплеменную и инословную жизнь; а дать всем жизнь, дыхание и великую родину. Найти ту духовную глубину, и ширину, и гибкость творческого акта, в лоне которых каждое включаемое племя нашло бы себе место и свободу посильно цвести - одни доцветая, другие расцветая. Надо было создать духовную культурную и правовую родину для всего этого разноголосого человеческого моря; всех соблюсти, всех примирить, всем дать молиться по-своему, трудиться по-своему и лучших отовсюду вовлечь в государственное и культурное строительство" <72>.
--------------------------------
<72> Ильин И.А. О России. М., 1991. С. 12.

Как бы корреспондируя с И.А. Ильиным, современный российский ученый Р.Г. Абдулатипов пишет: "Даже краткий анализ исторического процесса формирования Российского государства позволяет сделать вывод о том, что строилось оно в основном на договорных началах, а не на насильственном захвате, как это пытаются сегодня представить некоторые. Да, войны, всяческие экспедиции, походы тоже присутствовали в этом процессе, однако в сравнении с другими мировыми империями применение насильственных методов здесь, пожалуй, исключение... Процесс адаптации и взаимодействия народов складывался при всем этом трудно, но объединительные тенденции постоянно брали верх. В государственном строительстве в России... всегда учитывался и использовался фактор многонациональности" <73>.
--------------------------------
<73> Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000. С. 114.

Формирование империи в России осуществлялось комбинированно, сочетая экспорт этноса и экспорт бюрократии (завоз на окраины казаков, механизм наместничества, генерал-губернаторства, чиновничества) с политикой гибкого взаимодействия с коренной администрацией и с населением национальных областей. Следовательно, особенность России как многонационального и многорегионального государства заключалась в гибком сочетании тенденции централизма и регионализма, в существовании традиции асимметричного политико-территориального устройства и регионального управления. Тем самым именно вышеуказанные особенности развития имперской государственности сыграли существенную роль для развития идей федерализма в России. Как справедливо отмечал российский дореволюционный ученый А.С. Ященко, "в прошлой истории постепенного образования государственного строя России неоднократно возникали политические формы, которые если и не были федеративными в собственном смысле, то, во всяком случае, заключали в себе некоторые элементы федеративности (автономии и самоуправления, основанных на некотором соглашении) <74>.
--------------------------------
<74> Ященко А.С. Русский федерализм // Федерализм. 1996. N 1. С. 138.

Таким образом, в обширном по территории государстве задачи управления можно было решать только путем сильного государственного единовластия. Однако Россия, будучи монархической империей с унитарным территориальным устройством, имела в своем составе территориальные единицы, отличающиеся значительным своеобразием. Следовательно, сочетание унитарных и федеративных начал прослеживается на протяжении всей истории становления Российской империи, что говорит о формировании унитарной федерации.



return_links();?>
 

2004-2016 ©РегиментЪ.RU