УправлениеСоединенияГвардияПехотаКавалерияАртиллерияИнженерыВУЗыПрочие части


 

 

Главная

Библиотека

Музыка

Биографии

ОКПС

МВД и ОКЖ

Разведка

Карты

Документы

Карта сайта

Контакты

Ссылки


Яндекс цитирования


Рейтинг@Mail.ru


Каталог-Молдова - Ranker, Statistics


лучший хостинг от HostExpress – лучший хостинг за 1$, хостинг сайта


Яндекс.Метрика




Дугенец А.С., Мухортов А.А. Организационно-правовые формы деятельности городской полиции России в конце XVIII века

// Административное право и процесс, 2007, №5

 

Проведение административной реформы в системе федеральных органов исполнительной власти предполагает необходимость обращения к имеющемуся положительному историческому опыту. В настоящее время в средствах массовой информации можно встретить различного рода публикации, посвященные реформе служб и подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации. В этой связи уважаемым читателям предлагается ретроспективный анализ организационно-правовых форм деятельности полиции в городской царской России.
Представляется, что предлагаемый читателю исторический материал будет полезен для осмысления грядущих изменений основных форм и направлений деятельности российской милиции (полиции) в условиях реформирования политической, социально-экономической системы современного российского общества.
Развитие общественных отношений в населенных пунктах Российской империи в XVIII в. диктовало необходимость создания специальных органов, призванных поддерживать порядок и безопасность в общественных местах. История первых полицейских подразделений берет свое начало со столицы. В 1718 г. в Санкт-Петербурге утверждается должность генерал-полицмейстера, в обязанность которого вменялась организация работы по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности. В распоряжении полицмейстера находились 10 офицеров, 20 унтер-офицеров и 60 солдат. Положительные результаты деятельности в Северной столице способствовали учреждению четырьмя годами позже аналогичной должности в Москве. Спустя несколько лет должности полицмейстеров были учреждены и назначенные на них чиновники приступили к исполнению служебных обязанностей в ряде крупных в то время городов Империи - Астрахани, Кронштадте, Шлиссельбурге, Ладоге.
Следует отметить, что деятельность вновь создаваемых государственных органов тщательно отслеживалась. Постоянно велась работа по сбору, анализу и обобщению результатов правоохранительной деятельности на местах. В высшем руководстве страны указанное направление работы получило одобрение, понимание и всяческую поддержку. Более того, 23 апреля 1733 г. издается Акт об учреждении полиции в городах.
Указанный нормативный акт следует рассматривать как важнейший этап в истории российской полиции, послуживший правовой основой повсеместного создания полицейских формирований в крупнейшем государстве Европы. Им предписывалось создание полиции в 10 губернских и 11 провинциальных городах. Штаты создаваемых формирований правовыми актами не предусматривались, структура и количество служащих определялись на местах с учетом экономических, социальных и демографических особенностей.
Изучение архивных материалов позволяет утверждать также о наименовании первых полицейских подразделений - они практически повсеместно получали названия полицейских контор. В отличие от современных ОВД, полицейские конторы того времени находились только в вертикальном подчинении. Полиция представляла собой единый централизованный орган. Главная полицмейстерская канцелярия в Санкт-Петербурге в 60-е годы имела значительный вес в государственной и общественной жизни страны.
Финансовую основу их деятельности составляли местные доходы, а также казенные средства, выделяемые на содержание местных военных гарнизонов.
Обязанности по поддержанию общественного порядка исполнялись как на постоянной, так и на временной основе. Обращает внимание наличие в то далекое время полицейской повинности. Обязанности по поддержанию порядка исполняли даже крестьяне, не имеющие необходимой для этого подготовки. Следовательно, эффективность их работы была крайне низка. В целях устранения указанных негативных сторон деятельности вновь создаваемых органов в 1721 и 1723 гг. генерал-полицмейстер вносил предложения о введении должностей профессиональных работников полиции <1>.
--------------------------------
<1> См.: Дугенец А.С. Создание полиции в городах России в XVIII веке // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. Иркутск, 2002. С. 21.

До известной реформы 1775 г. полицейские органы в Российской империи создавались и действовали только в городах с большой плотностью населения, развитой инфраструктурой или стратегически важных в военном отношении. Полицмейстерские конторы в уездных городах имели централизованное подчинение Главной полицмейстерской канцелярии, но они были достаточно редки. С упразднением Главной полицмейстерской канцелярии происходит переподчинение их военным комендантам городов, а где их не было - учреждалась новая должность городничего, который назначался по представлению губернского правления Сенатом.
В крупнейших городах страны - Санкт-Петербурге и Москве вводятся должности обер-полицмейстеров. Городничие им в своей деятельности не подчинялись. Функции городничего были аналогичны функциям земского исправника. Ему запрещалось покидать город. На местах, при городничих, формировались правления.
Вслед за тем в 1782 г. была реформирована городская полиция: в городах учреждаются управы благочиния, принимается специальный Устав благочиния <2>.
--------------------------------
<2> ПСЗ. Собр. 1. Т. XXI. N 15379.

Управу благочиния возглавлял генерал-полицмейстер в Санкт-Петербурге и обер-полицмейстер в Москве, полицмейстер в губернском городе или городничий в уездном городе. Поскольку управа благочиния (как и нижний земский суд в уезде) являлась не только полицейским, но и судебным органом по мелким уголовным и гражданским делам, то в ее состав входили два пристава (по уголовным и гражданским делам). Учитывая, что суд в феодальном обществе носил сословный характер, в состав управы благочиния включались также два ратмана, т.е. выборных представителя городского сословия.
Возглавлял губернию губернатор, которому подчинялось одноименное правление. Он осуществлял и руководство местной полицией. Главная полицмейстерская канцелярия как центральный орган управления полицией упразднялась.
Вместе с тем в связи с постепенным распространением реформы на регионы России на местах продолжали функционировать старые полицейские учреждения. Городничий и земский исправник были независимы в своей деятельности, но в случае необходимости могли также непосредственно координировать ее.
Изучение сохранившихся нормативных правовых актов, а также иных служебных документов того периода позволяет утверждать о наличии в то время некоторого рода организационных проблем, характерных для настоящего времени. В целях обеспечения должного уровня организационной составляющей деятельности городничих и земских исправников запрещалось обременение их несвойственными делами. В то же время компетенция полицейских органов оставалась неопределенно широкой, а развитие промышленности, торговли, значительный приток населения в города, продолжающееся расслоение общества требовали новых государственных преобразований.
Важной вехой в становлении и необходимом совершенствовании явилось издание в 1782 г. Устава благочиния или полицейского, который преобразовывал старые полицейские учреждения в новые городские административно-полицейские органы - управы благочиния. Большим преимуществом вновь принятого Устава было то, что им вводились специальные должности служащих городской полиции, более четко, что очень важно, определялись ее задачи и компетенция. Состав управы благочиния был определен из городничего, двух приставов (уголовных и гражданских дел) и двух советников (ратманов), избиравшихся горожанами на три года из наиболее авторитетных и уважаемых представителей городского купечества и ремесленников.
Управа благочиния подчинялась непосредственно губернскому правлению. Она выполняла ряд административно-хозяйственных функций: надзор за исправностью городских сооружений и чистотой улиц, рассмотрение мелких судебных уголовных и гражданских дел, осуществление паспортного режима.
Штаты полиции определялись отдельно для каждого города. В частности, Санкт-Петербургский штат полиции в 1782 г. был определен в 647 человек. Каждой из 10 частей города придавалась воинская команда из 34 человек. Сверх штата вводились ночные сторожа (более 500 человек) <3>.
--------------------------------
<3> ПСЗ. Изд. 1. Т. XXI. N 15047, 15347, 15390, 15397, 15530.

Для каждого города разрабатывались свои штаты чинов полиции и определялась денежная сумма на их содержание. Устав благочиния вводился в действие постепенно, по мере готовности городов к созданию у себя управ благочиния. В Уставе благочиния были четко определены должности полицейского ведомства и их соответствие Табелю о рангах: полицмейстер в столице - VI класс, приставы уголовных и гражданских дел - VII, частные приставы - IX. В провинциальных городах соответствующие должности были рангом ниже. Определялся также порядок комплектования вновь учреждаемых должностей.
В частности, в Санкт-Петербурге и Москве обер-полицмейстеры, приставы уголовных и гражданских дел назначались Сенатом по представлениям губернских правлений. По Уставу руководящий состав управы благочиния должен был обладать определенными профессиональными и моральными качествами: здравым рассудком, доброй волей в отправлении порученного, человеколюбием, верностью службе императору, усердием к общему добру, радением к должности, честностью и бескорыстием. При определении на должность чиновник, наиболее полно отвечавший предъявляемым требованиям, имел превалирующие позиции при занятии вакансии.
В губернских и уездных городах приставы уголовных, а также гражданских дел назначались губернскими правлениями из старших частных приставов. На вновь назначаемых городничие обязаны были готовить аттестации, при условии, чтобы они соответствовали выше перечисленным требованиям, закреплявшимися в Уставе благочиния. Таким же порядком назначались частные приставы из числа квартальных надзирателей. Согласно Уставу благочиния 1782 г. по итогам аттестации могли быть назначены на должность только пользующиеся доверием, старшие и наиболее исполнительные квартальные надзиратели.
При определении на должности в Санкт-Петербургскую полицию приставов и квартальных надзирателей в целях улучшения личного состава полицейских служащих предписывалось в 1782 г.: на должности приставов уголовных и гражданских дел представлять из штаб-офицеров ведомства бывшей полиции. На должности частных приставов и квартальных надзирателей назначать из полицейских и других чиновников, при этом на данные должности должны были быть определяемы люди "поведения доброго и доказанной исправности" <4>.
--------------------------------
<4> Санкт-Петербургская столичная полиция и градоначальство: Краткий исторический очерк. СПб., 1903. С. 66.

Устав благочиния или полицейский не ограничивался только перечислением требований, предъявляемых к полицейским должностям. Он также давал наказ начальствующим должностным лицам: обеспечивать всем, независимо от состояния, правый и равный суд; давать покровительство невиновному и оскорбленному; воздерживаться от взяток.
Устав благочиния или полицейский 1782 г. впервые не только устанавливал строго определенные, профессиональные качества, необходимые полицейским чиновникам для полноценного несения службы, но и настойчиво прививал высоконравственные принципы поведения и отношения к своему делу. Уставом подробно регламентировалась деятельность управ благочиния, других полицейских подразделений и должностных лиц.
Обращает внимание, что уже в те далекие годы уделялось значительное внимание внутриорганизационным вопросам, имеющим и в настоящее время актуальность. Статья 37 Устава запрещала полицейским чинам взимать деньги за рассмотрение конкретных дел, отнесенных к их ведению. Важную роль играла правовая норма, содержащаяся в ст. 40, - здесь закреплялся принцип оперативности работы полиции. Для решения служебных вопросов управы благочиния должны собираться в любое время. Чиновники не должны выходить из управы до окончания следствия по правонарушению и направления дела в суд <5>.
--------------------------------
<5> См.: Дугенец А.С. Указ. раб. С. 23.

Устав не определял образовательный ценз при приеме на службу в полицию и не регламентировал вопросы профессиональной подготовки сотрудников. В то же время развитие общества рассматриваемого периода истории нашей страны настоятельно диктовало необходимость объективного повышения уровня общей грамотности работников полиции.
Век "просвещенного абсолютизма" привел к значительному повышению общеобразовательного уровня высших и средних слоев населения. В связи с этим безграмотному или малограмотному полицейскому невозможно было выполнять свои служебные функции в полном объеме. Назревала необходимость в создании особой системы профессиональной подготовки полицейских кадров. Но в XVIII в. ее еще не существовало, не регламентировалась эта деятельность и Уставом благочиния, кроме регулирования порядка изучения законодательства должностными лицами полиции.
Уровень образования руководящего состава чиновников и служителей полиции в среднем соответствовал общему уровню грамотности в государственном аппарате. Образование полицейские чиновники получали путем систематического изучения законодательства, устава, распоряжений начальства, на что отводилось не менее часа ежедневно. В то же время ни общий уровень образования, ни профессиональные знания не оказывали решающего влияния на назначение и продвижение по службе. Превалирующее значение имело время выслуги на нижестоящих должностях.
Положительно можно оценить то, что впервые в Уставе благочиния определенно и четко закреплялись функции, компетенция и порядок деятельности для отдельных категорий должностных лиц полиции.
После введения Устава благочиния в 1782 г. были определены должности полицейского ведомства и их соответствие Табелю о рангах: полицмейстер в столице - VI класс, приставы уголовных и гражданских дел - VII, частные приставы - IX. В провинциальных городах соответствующие должности были рангом ниже <6>. Определялся также порядок комплектования вновь учреждаемых должностей. В частности, в Санкт-Петербурге и Москве обер-полицмейстеры, приставы уголовных и гражданских дел назначались Сенатом по представлениям губернских правлений. По Уставу руководящий состав управы благочиния должен был обладать определенными профессиональными и моральными качествами: здравым рассудком, доброй волей в отправлении порученного, человеколюбием, верностью службе императору, усердием к общему добру, радением к должности, честностью и бескорыстием. При определении на должность, чиновник, наиболее полно отвечавший предъявляемым требованиям, имел преимущественные позиции при занятии вакансии.
--------------------------------
<6> См.: Сизиков М.Ю. История полиции России (1718 - 1917 гг.): Становление и развитие общей регулярной полиции в России XVIII века. Выпуск 1. М., 1992. С. 60.

Устав благочиния не ограничивался только перечислением требований, предъявляемых к полицейским должностям. Он также давал наказ начальствующим должностным лицам: обеспечивать всем, независимо от состояния, правый и равный суд; давать покровительство невиновному и оскорбленному; воздерживаться от взяток. Данные положения были закреплены в статье Устава "Наказ управе благочиния". Первая часть Наказа включала "Правила добронравия". В основу их были положены нравственные общечеловеческие принципы, базировавшиеся на библейских заповедях, которые должны были соблюдать чины полиции: 1) не чини ближнему чего сам терпеть не хочешь; 2) не токмо ближнему не твори лиха, но твори ему добро колико можешь; 3) буде кто ближнему сотворил обиду личную, или в имении, или в добром здравии, да удовлетворит по возможности; 4) в добром помогите друг другу, веди слепого, дай кровлю неимущему, напои жаждущего; 5) сжалься над утопающим, протяни руку помощи падающему; 6) блажен кто скотину милует, буде скотина и злодея твоего споткнется - подыми ее; 7) с пути сошедшему указывай путь <7>.
--------------------------------
<7> Мулукаев Р.С. История органов внутренних дел дореволюционной России. М., 1984. С. 80.

Характерно, что общая полиция рассматриваемого периода развития нашей страны была децентрализована, полицейские органы в губерниях всецело подчинялись губернаторам, а генерал-полицмейстер фактически руководил лишь столичной петербургской полицией.
Следует обратить внимание на то, что в XVIII в. делались попытки превратить генерал-полицмейстера в руководителя всей полиции Российской империи, но они, как верно отмечается в специальной юридической литературе, не имели успеха <8>. Общая полиция еще определенное время оставалась децентрализованной.
--------------------------------
<8> Курицын В.М. Краткий исторический очерк и основные документы. М., 1999. С. 8.

В это время принимается ряд кадровых решений, оказавших существенное влияние на качественное состояние полицейского персонала. Ранее практиковалось направление на руководящие полицейские должности проштрафившихся, а также не соответствующих уставным требованиям военнослужащих. С принятием Устава благочиния подобная практика была запрещена. Полиция в городах формировалась исключительно на гражданской основе.
Конец XVIII в. внес в организацию деятельности полиции существенные изменения. Городская полиция России была подчинена военным губернаторам <9>.
--------------------------------
<9> См.: Полное собрание законов Российской империи. Том XXIV. N 17878.

В заключение представляется необходимым отметить, что приведенные в настоящем материале сведения об особенностях организации работы городской полиции в XVIII в. не должны остаться незамеченными. Реформирование нынешней системы МВД Российской Федерации в обязательном порядке, по нашему мнению, должно основываться на имеющемся положительном, многими годами проверенном опыте наших предков.



return_links();?>
 

2004-2016 ©РегиментЪ.RU