МВД и ОКЖ

Главная

Библиотека

Музыка

Биографии

ОКПС

МВД и ОКЖ

Разведка

Карты

Документы

Алфавит

Контакты

Ссылки

Глава I. Структура полиции Российской Империи во второй половине XIX - начале ХХ века
1.1. Основные этапы становления полицейского аппарата Российской империи

Для лучшего понимания особенностей столь многопланового государственного института, каким стал полицейский аппарат Российской империи в начале ХХ века, следует рассмотреть основные этапы его становления.
Характерно, что в историографии проблемы этот вопрос не получил должного освещения. Так, существующие изыскания дореволюционных авторов, нередко содержат поверхностные и не вполне объективные выводы. Однако именно они легли в основу всех последующих периодизаций. В ходе разработки законопроекта о преобразовании полиции в Империи к 1913 г. был подготовлен «Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России». В очерке выделяются три периода становления полицейского аппарата Российской империи: Удельно-вечевой (IХ-ХV вв.), Московский (ХV-ХVIII вв.) и Императорский (ХVIII- начало ХХ вв.)⁶⁷. Эти же периоды чуть раньше выделил и автор очерка об истории полиции «Из тьмы веков», опубликованный в Вестнике полиции в 1909-1910 гг.⁶⁸
Историков проблемы этапы формирования полиции Российской империи всерьез заинтересовали только в 70-е гг. ХХ века. Причем, основное внимание уделялось организации политического сыска, ведя его отсчет с Преображенского приказа Петра Великого⁶⁹. -24-
Пожалуй, первым из современных историков к вопросу о периодизации становления полицейского аппарата в России обратился А.В. Лучинин. В его диссертационном исследовании выделяется 4 этапа развития полиции:
1) 1718-1761 гг. - учреждение и развитие профессиональных органов полиции в ряде крупнейших городов;
2) 1762-1801 гг. - организация регулярной полиции в уездах;
3) 1802-1861 гг. - появление центральных органов управления полицейскими формированиями в форме МВД и Министерства полиции;
4) 1861-1917 гг. - создание профессиональных полицейских учреждений в каждом населенном пункте империи⁷⁰.
Самой точной на сегодняшний момент периодизацией этапов формирования полицейских органов Российской империи является периодизация, предложенная Ю.А. Реентом. Исследователь, начиная с конца XV в. и до 1917 г. выделяет 9 этапов становления полицейского аппарата Российской империи⁷¹. Рассмотрим предложенные этапы подробнее.
В великокняжеской Руси уголовный и политический розыск носил частноправовой характер, то есть поиск преступника вёлся силами самого потерпевшего и его родственниками. Зарождение централизованных государственных судебно-полицейских структур относится к концу XV века. Согласно Судебнику 1497 г. для исполнения подобных задач в крупных вотчинах учреждались должности наместников, волостелей и тиунов .
Появление специализированных органов полицейской направленности (изб губных старост) и выделение должностных лиц, занятых следственной работой по уголовным делам («целовальников» и губных старост), связано с эпохой правления Ивана Грозного и относится к середине ХVI в. В городах полицейские функции стали исполнять городовые приказчики и земские⁷² -25- старосты. Появились и специальные обыщики - специалисты, профессионально занимавшиеся проведением обысков, допросов и пыток. Подчинялись они, как и все представители местных административных образований, созданному в 1539 г. Разбойному приказу. В столице и окрестностях подобные функции было поручено исполнять Земскому приказу со штатом «объезжих голов», «решеточных сторожей и ярыжек»⁷³. Также, созданный в правление Ивана Грозного институт «опричнины» рассматривается некоторыми авторами как первое учреждение политического сыска в России⁷⁴.
Следующий этап в истории полицейских органов Российской империи - это зарождение регулярной (то есть штатной государственной, а не общественной) полиции в России, связанный с деятельностью Петра I. Так, 20 мая 1715 г. в Санкт-Петербурге была создана первая в России полицейская контора, а через три года была введена должность генерал-полицмейстера с соответствующей канцелярией. При Петре I полиция была одновременно судебным, полицейским, исполнительным и распорядительным органом⁷⁵.
В январе 1722 г. создается полицмейстерская канцелярия во главе с обер-полицмейстером в Москве, но лишь к концу 1737 г. завершилось формирование полицмейстерских контор в 25 наиболее крупных городах Империи. Однако основная тяжесть исполнения полицейских обязанностей падала на местное население: каждый двор обязан был регулярно выделять ночных сторожей и караульщиков.
Во времена дворцовых переговоров развитие общей полиции (расследующей уголовные преступления и следящей за общественным порядком) замедлилось. По-другому же ставился вопрос, когда речь шла о деятельности органов, названных позже политической полицией. -26-
24 марта 1731 г. указом Анны Иоанновны учреждается Канцелярия тайных розыскных дел. Именно в ее стенах вершилось расследование всех наиболее крупных политических и государственных преступлений того времени. Из следственного органа эта канцелярия очень скоро превратилась в орудие расправы. Ликвидация ее в 1762 г. означала лишь «смену вывески», связанную с приходом к власти Петра III. Политический сыск и его исполнители были переведены во вновь созданную Тайную экспедицию, которая числилась составной частью Сената.
Дальнейшее развитие полицейская система получила в царствование Екатерины II. Крестьянская война под предводительством Емельяна Пугачева (1773-1775) подтолкнула к серьезной реорганизации полиции.
Согласно «Учреждению об управлении губерниями» вся административно-полицейская власть на местах была сосредоточена в руках губернаторов, а на уездном уровне - у избираемых дворянским собранием капитан-исправников, нижних земских судов и городничих. Принятый в 1782 г. Устав благочиния внес ряд существенных корректив. Повсеместно в городах учреждались Управы благочиния, представлявшие собой полицейские управления, предназначенные для поддержания правопорядка. Крупные населенные пункты делились на части. Для обеспечения общественного порядка в них на 200-700 домов выделялся частный пристав с канцелярией, а на каждые 50-100 домов еще дополнительно - квартальный надзиратель и квартальный поручик со штатом рядовых служащих.
Пришедший в 1796 г. к власти император Павел I пытался везде, где это только было возможно, ликвидировать органы, учрежденные матерью. Страна покрылась сетью военно-полицейских участков. Однако просуществовали они не долго.
С именем Александра I связан процесс окончательного завершения централизации государственной власти и оформление полицейской структуры. 8 сентября 1802 г. было учреждено Министерство внутренних дел -27- (МВД), включавшее в себя 4 отдела (экспедиции). По праву важнейшей из них являлась вторая - экспедиция спокойствия и благочиния. Первоначально она делилась на 2 отделения. Первое вело общую криминальную статистику, контролировало состояние общественного мнения и руководило сельской полицией. Второму отделению были подотчетны все учреждению городской полиции и пожарные команды⁷⁶.
Уже через несколько лет были проведены дополнительные реформы. 25 июля 1811 г. создаётся новое ведомство - Министерство полиции.
Относительное спокойствие российского общества резко потревожили столичные события 14 декабря 1825 г. Восстание на Сенатской площади с очевидностью показало, что гражданское единение, продемонстрированное в Отечественной войне, в области внутренних проблем призрачно. К тому же, выход на политическую арену тайного революционного общества требовал от правительства адекватного ответа. Таким ответом и стало создание Собственной Его императорского Величества Канцелярии и особенно ее III отделения, учрежденного указом 3 июля 1826 г.
Круг обязанностей III Отделения был весьма обширен - от наиболее трудных дел по политическому сыску («высшей полиции»), до сбора сведений «обо всех без исключения происшествиях»⁷⁷. Помимо III Отделения, мозгового центра политического сыска, деятельность которого была строго засекречена, высшая полиции обрела и другую свою ипостась - корпус жандармов, созданный 23 апреля 1827 г., в 1836 г. преобразованный в Отдельный корпус жандармов (ОКЖ), - воинское соединение, деятельность которого регламентировалась «Положением о Корпусе жандармов».
Незавершенность реорганизации полицейских структур и несовершенство концепции их деятельности стала очевидна с подъёмом революционного движения конца 70-х гг. XIX века. Созданная в начале 1880 г. Верховная -28- распорядительная комиссия во главе М.Т. Лорис-Меликовым, пыталась подготовить новые реформы, делая упор на проведение интегративных процессов в деятельности карательных органов и на расширение их социальной базы. С этой целью было предложено упразднить III Отделение и передать его функции Департаменту исполнительной полиции МВД. 6 августа 1880 г. эта мера была реализована, что означало переход к новому этапу в истории отечественной полиции⁷⁸.
Назначенный на пост министра внутренних дел М.Т. Лорис-Меликов сосредоточил в своих руках руководство как общей, так и политической полицией, поскольку стал одновременно Шефом ОКЖ. Объединенное и преобразованное полицейское ведомство называлось Департаментом государственной полиции (с 1883 г. - Департамент полиции). Министерство внутренних дел, включившее в свой состав все основные полицейские силы, становится наиболее важным и могущественным социальным институтом в административно-политической системе Российской империи.
К моменту восшествия на престол Николая II необходимость значительных преобразований во всех элементах полицейского механизма государства была очевидна. Бурный всплеск экономической жизни России закономерно влиял на активизацию социальных и политических процессов. И как следствие - значительный рост преступности, связанный с криминализацией общества, с революционизацией широких слоев населения. Впервые открыто заявила о себе оппозиция, в ряды которой вливалось студенчество и интеллигенция, появились многочисленные рабочие кружки и группы. На страну вновь накатила волна политического террора. Все это требовало расширения спектра направлений конкретной деятельности полиции, дифференциации и специализации форм работы ее служащих. Сама жизнь требовала перемен, и руководители МВД к ним активно готовились. Российская полиция стояла на пороге новых реформ. -29-
Согласно периодизации истории полиции, созданной Ю.А. Реентом, в этом периоде следует выделить еще два важных этапа. Толчком к формированию первого из них стала официально высказанная в 1900 г. инициатива П.Д. Святополк-Мирского по реформе сельской полиции. Создание в 1902 г. системы розыскных отделений и в 1903 г. уездной полицейской стражи стало основным содержанием восьмого этапа в истории российской полиции⁷⁹.
Дальнейшие преобразования были порождены событиями, связанными с буржуазно-демократической революцией 1905-1907 гг. Они усложнили структуру как общей (создание по всей России сыскных отделений при городских полицейских управлениях), так и политической полиции (создание РОО, централизовавших на местах систему политического сыска), но не изменили ее сути. Структура российской полиции была чрезмерно сложной, а ее действия не всегда эффективны. Это привело в 1913 г. к коренной реорганизация политической полиции (уничтожение сети охранных отделений, а затем и РОО), связанной с деятельностью министра внутренних дел В.Ф. Джунковского. Таким образом, последний, девятый этап развития российских полицейских структур следует датировать 1913-1917 гг. Правомерность выделения этого периода подтверждается еще и тем, что развитие отечественных органов внутренних дел происходило уже в совершенно иных социально-политических условиях, вызванных началом мировой войны и приведших к крушению монархии.
Таким образом, в начале ХХ века полиция Российской империи представляла собой связку из 2-х образований - общей полиции, находившейся в стадии формирования, призванной заниматься правопорядком, и развитой политической полиции, отвечавшей за охрану существовавшего режима.
Ещё раз, хотим обратить внимание на сложность структуры полиции Российской империи вначале ХХ века. Особенностью российской действительности -30- было то, что полицейские органы возникали по мере необходимости и не представляли единой системы.
Директор Департамента полиции А. А. Лопухин в 1913 г. на страницах «Вестника полиции» так классифицировал полицейские органы России: «Полиция в России делится на общую и жандармскую, наружную и политическую, конную и пешую, городскую и уездную, сыскную, состоящую в нескольких больших городах для розыска по общеуголовным делам, фабричную - на фабриках и заводах, железнодорожную, портовую, речную и горную - на золотых приисках. Кроме того, существуют: полиция волостная и сельская, полиция мызная, полевая и лесная стража для охраны полей и лесов»⁸⁰.
В разное время бытовали разные классификации полицейских учреждений России. Так, в конце Х1Х века по предметам, которых касалась полицейская деятельность, полиция империи подразделялась на три вида:
- административную, имевшую задачей охрану государственной и общественной деятельности (лесного, горного, водного дела и т. п.);
- полицию безопасности, которая в свою очередь делилась на публичную (высшую, или, как сейчас ее принято называть, политическую) и частную. Целью публичной полиции было предотвращение преступлений против государственной власти. Частная полиция занималась общей охраной правопорядка;
- судебную полицию, занимавшуюся дознанием, исполнением судебных приговоров, а также тюремным делом⁸¹.
Уже упоминавшийся А.А. Лопухин делил полицию Российской империи по способу организации ещё на пять типов:
1. Военную (жандармерия, а также, не будучи полицией как таковой, полицейские обязанности несла военная часть в Амурской области и конный полк Амурского казачьего войска); -31-
2. Гражданскую;
3. Смешанную;
4. Коммунальную;
5. Вотчинную⁸².
Современные исследователи стали делить полицию Российской империи по принципу финансирования и по территориально-уездному принципу.
За счёт чего же образовалась такая сложная структура? Ответ окажется вполне очевидным, если рассмотреть реалии Российской империи начала ХХ века. Рост революционных выступлений, уголовной преступности потребовали увеличения численности полицейских. Средств же на это не было. Какой выход находило правительство в этой ситуации? Во-первых, по мере изыскания финансовых средств на местах учреждались дополнительные должности полицейских. Во-вторых, правительство активнее шло на создание подразделений и отдельных должностей, полностью содержащихся за счет ведомств, промышленных и акционерных компаний (например, Самарского военно-промышленного комитета), общественных организаций (Киевского общества любителей природы), и даже отдельных лиц (должность полицейского на хлопковой плантации в Забайкальской области с окладом 360 рублей и 10 рублей на обмундирование в год)⁸³. Широко использовался и смешанный способ. Так, горные исправники и иные горные полицейские стражи содержались частично за счет казны, частично за счет золотопромышленников. Привлеченные средства позволяли образовывать ведомственные виды полиции: ярмарочную, портовую, речную, фабрично-заводскую, лесную стражу, горно-полицейскую стражу, предназначавшуюся «для охраны мест Высочайшего пребывания» и состоявшую в полном подчинении министерства Императорского двора⁸⁴. В-третьих, полицейскими функциями наделялись те или иные звенья существовавших структур государственного 32- аппарата и должностные лица, использовалась полицейская повинность, широко применявшаяся в сельской местности до 1903 г., когда сельская сословная полиция была упразднена и создана уездная полицейская стража. Так, в городах, содержавшиеся за счет домовладельцев дворники подчинялись квартальному, а позднее околоточному надзирателю. Сельские десятские и сотские входили в состав уездной полицейской стражи. В обязанности выборных сельских старост, волостных старшин сотских и десятских вменялись полицейские функции⁸⁵.
Таким образом, все виды полиции России конца XIX - начала XX века можно условно разделить на государственную, ведомственную и частную полицию.
В структуру государственной полиции входили политическая и общая полиция (так назывались все полицейские управления, подчиненные непосредственно ДП), которые не были тесно связаны между собой, хотя и подчинялись министерству внутренних дел. Функции политической полиции выполняли губернские жандармские управления (ГЖУ) и Охранные отделения. Борьбой с уголовной преступностью, а также выполнением других многочисленных обязанностей занималась общая полиция в составе городских и уездных управлений.
Закон 6 июля 1908 г. выделил сыскную часть из ведения общей полиции и, таким образом, как утверждают некоторые исследователи, с этого времени существовали три вида государственной полиции: политическая, общая и сыскная⁸⁶. Однако, на наш взгляд, кажется более верным относить сыскную полицию в разряд «общей», так как новообразованные сыскные отделения также были подчинены полицмейстеру и были финансово зависимы от Городского полицейского управления. -33-
Таким образом, к началу ХХ века полиция Российской империи подошла со сложной, при этом ещё не до конца сформировавшейся структурой. Общая полиция находилась в стадии формирования и требовала завершающих реформ. Политическая же полиция представляла собой чрезмерно развитую организацию, очень дорого обходившуюся казне, что также приводило её к необходимости реформирования. Более того, законодательно функции различных полицейских учреждений строго не разграничивались, что и приводило к определенной слабости государственного контрольноследственного аппарата, росту преступности и социально-политической напряжённости в стране.

1.2. Центральные полицейские учреждения Российской империи в конце XIX - начале ХХ века
 

Структура центральных полицейских учреждений Российской империи окончательно оформилась в 1880 г. и оставалась практически неизменной до 1917 г.
Общее руководство полицией Империи осуществлял Министр внутренних дел. Он же заведовал Корпусом жандармов на правах Шефа жандармов.
Отдельный корпус жандармов (ОКЖ) представлял собой специальное воинское формирование, военные чины которого составляли основу штата жандармско-полицейских учреждений Российской империи с 1826 по 1917 гг. (губернских жандармских управлений, охранных отделений, жандармско-полицейских управлений железных дорог, жандармских дивизионов и полуэскадронов и др.). ОКЖ был создан на основании «Положения о корпусе жандармов», изданного 28 апреля 1827 г. (должность Шефа жандармов была учреждена 25 июня 1826 г.). По инспекторской, строевой и хозяйственной части ОКЖ входил в систему Военного министерства, а по «наблюдательной части» - организации и ведению политического розыска, проведению дознаний -34- и другим вопросам - учреждения ОКЖ (ГЖУ, охранные отделения и др.) подчинялись III Отделению СЕИВК (25 июня 1826 г. - 6 августа 1880 г.), а затем Департаменту полиции МВД (6 августа 1880 г. - 7 марта 1917 г.).
Непосредственно руководили корпусом жандармов, помимо Шефа жандармов, Главное управление ОКЖ, возглавляемое Командиром Отдельного корпуса жандармов. Исполнительным органом являлся состоящий из 6 отделений Штаб ОКЖ, который непосредственно руководил финансовыми и кадровыми вопросами местных учреждений политического сыска.
Центральным органом, направляющим деятельность полиции Российской империи в 1880 - 1917 гг. был Департамент полиции (ДП), входивший в состав Министерства внутренних дел.
Во главе Департамента полиции стоял директор, в обязанности которого вменялось докладывать обо всех делах Министру внутренних дел и, разрешать «... силою существующих законов и учреждений все затруднения, встречающиеся при исполнении»⁸⁷. Вторым человеком в департаменте был вице-директор. Именно на вице-директоре ДП чаще всего лежали обязанности по заведованию политическим сыском в империи⁸⁸. «Для исправления разных поручений» при Департаменте полиции состояли «чиновники для особых поручений». Эти чиновники отправлялись для инспекции в губернию - тайно или явно, где и действовали в соответствии с инструкцией, полученной ими от директора. Они проверяли на местах, как работу полицейских управлений, сыскных отделений, так и проводили инспекцию расходования тех или иных средств, выделяемых центром⁸⁹. Очень часто чиновники посылались непосредственно в помощь сыскному отделению или жандармскому управлению при расследовании дела, вызвавшего большой общественный резонанс. После исполнения возложенного на них поручения чиновники для особых поручений были обязаны представить директору Департамента -35- «особый доклад», в котором «излагались бы все обстоятельства, найденные ими при обозрении и исследовании с приложением своего мнения»⁹⁰.
Департамент полиции состоял из отделов или делопроизводств, руководств и их функции в зависимости от ситуации в стране менялось.
1-е делопроизводство (1880-1917 гг.) - распорядительное. Оно заведовало личным составом всех учреждений полиции, подготовкой полицейского резерва, здесь хранились материалы личного состава департамента и досье агентов и провокаторов.
2-е делопроизводство (декабрь 1880-1917 гг.) - законодательное, занималось составлением полицейских инструкций, циркуляров, а также законопроектов. С 1911 г. по решению П.А. Столыпина 2-е делопроизводство стало заниматься вопросами о реформе Департамента полиции, о паспортном уставе, а также разработкой фабрично-заводского законодательства. В 1906 году в составе 2-го делопроизводства работало несколько комиссий, занимавшихся проблемой реформы полиции. Это комиссии Фриша, Макарова и Коханова.
3-е делопроизводство (декабрь 1880-1917 гг.) - секретное, до конца XIX века было важнейшим во всей структуре департамента. Заведовало всеми делами политического розыска, надзором за политическими организациями и партиями. С 1 января 1898 г. важнейшие дела 3-го делопроизводства были переданы в Особый отдел.
4-е делопроизводство (февраль 1883-1902 гг.; 1903-1914 гг.) наблюдало за ходом политических дознаний в губернских и жандармских управлениях, а после 1907 г. осуществляло надзор за массовым рабочим и крестьянским движением и за деятельностью легальных обществ. Через это делопроизводство проходило утверждение уставов обществ, а также разрешение публичных лекций, чтений, выставок и съездов. -36-
5-е делопроизводство (1883-1917 гг.) ведало гласным и негласным надзором, а также наблюдало за иностранцами, проживавшими в России.
6-е делопроизводство следило за изготовлением, хранением и перевозкой взрывчатых веществ, пожарной охраной, а также фабрично-заводским законодательством.
7-е делопроизводство (1902-1914 гг.) - Особый отдел - наследовал функции 4-го делопроизводства по наблюдению и дознанию по политическим делам. Рассмотрим подробнее историю данного делопроизводства, так как оно играло определяющую роль в развитии политического сыска в России рассматриваемого нами периода.
До 9 января 1898 г. вся деятельность ДП по политическому сыску входила в обязанности 3-го («секретного») делопроизводства. В связи с ростом революционного движения значительно возросла работа в этом направлении, и 3-е делопроизводство перестало справляться с этими обязанностями. Таким образом, встал вопрос о выделении его Особого отдела, выполнявшего наиболее секретную и важную работу, в самостоятельную структуру⁹¹. С этой целью в январе 1898 г. было преобразовано 4-е делопроизводство, в функции которого вошло наблюдение за ходом политических дознаний в губернских жандармских управлениях и осуществление надзора за массовым рабочим, крестьянским и общественным движением. А затем, в 1902 г., было создано 7-е делопроизводство (Особый отдел), просуществовавшее до 13 апреля 1914 гг. С этого времени все дела упраздненного 7-го делопроизводства наследовало 9-е делопроизводство⁹².
К функциям Особого отдела относились: политический розыск в России и за границей; руководство внутренней и заграничной агентурой; наружное наблюдение за лицами, занимающимися противоправительственной деятельностью; негласное наблюдение за корреспонденцией частных лиц, за -37- политическим настроением учащейся молодежи, настроением рабочих и т.п.; розыск по делам политическим; составлением списков нелегальной литературы; составление общего каталога хранящихся в библиотеке ДП революционных изданий и выдача по ним справок.
8-е делопроизводство (1908-1917 гг.) заведовало сыскными отделениями. Образованное в 1908 г. хотя и явилось самым «молодым» делопроизводством департамента полиции, но приобрело огромное значение. Непосредственным «шефом» этого делопроизводства явился министр внутренних дел, который лично назначал начальников отделений, их помощников, надзирателей, переводчиков и даже канцелярских чиновников⁹³.
9-е делопроизводство (1914-1917 гг.) занималось делами, связанными с войной. В компетенцию этого делопроизводства входило: ведение политического сыска в Российской Империи и за ее пределами (в том числе и штаты розыскных органов), ведение разведывательной деятельности, надзор за военнопленными, розыск и поимка дезертиров, охранение и возобновление государственной границы Российской империи, охрана императорской семьи и самого императора⁹⁴. Так же 9-е делопроизводство наследовало все дела упраздненного 13 апреля 1914 г. 7-го делопроизводства⁹⁵.
Все делопроизводства могли взаимодействовать друг с другом посредством их руководителей, в том случае, когда одному из отделений требовались какие-либо сведения, являющиеся компетенцией другого делопроизводства.
Гордостью Департамента была фотолаборатория, оснащенная лучшей фототехникой мира, также использовавшаяся для нужд всех делопроизводств⁹⁶.
Штаты Департамента Полиции были невелики, в разные годы здесь работало от 70 до 150 человек, прошедших тщательный отбор. Почти все -38- сотрудники были выходцами из высших сословий Российской Империи, и большая их часть имела высшее образование⁹⁷. Однако, несмотря на эти положительные моменты, эффективность работы полиции снижалась в результате ее децентрализации и раздробленности.
Связь с органами полиции на местах Департаментом полиции осуществлялась чаще всего через губернаторов. ДП имел право непосредственного обращения к губернатору, хотя не мог «требовать от них объяснений, еще менее делать им замечания»⁹⁸. Губернатору подчинялись и полицейские управления городов, а также уездная полиция. Департамент не имел права непосредственно, в обход губернатора, обратиться к полицмейстеру или уездному исправнику. Однако было и одно исключение, когда 8-е делопроизводство (единственное в департаменте) могло непосредственного обращаться во все полицейские управления империи, вплоть до станового пристава. Это происходило, когда по этому делопроизводству циркулярно направлялись «Списки разыскиваемых лиц». Иногда точно такие же Списки направлялись по линии Особого Отдела. Но всегда эти списки, прежде всего, проходили через канцелярию губернатора. Что же касается обратного движения дел, то губернатор по всем вопросам, в том числе, связанных с делами по полицейскому ведомству «представлял рапорта лишь Государю Императору и Правительствующему Сенату»⁹⁹. Кроме того, губернатор был обязан доставлять в Министерство внутренних дел отчеты, срочные донесения и ведомости. Как известно, МВД включало в свою структуру не только Департамент полиции, но и Главное Управление Почт и Телеграфов. Хозяйственный департамент, Медицинский департамент и т.д. Отчеты губернаторов, приходившие в Центральную канцелярию МВД содержали не только сведения по полицейскому ведомству, но и хозяйственные отчеты, которые направлялись в соответствующие департаменты. -39-
Таким образом, губернатор находился по отношению ко всем департаментам МВД в одинаковом положении. Интересно, что губернатор, являясь непосредственным начальником полицмейстера, отдавая ему приказы, не имел права вмешиваться в непосредственное управление полицейскими силами. Свод Законов не регулировал никак взаимоотношения между этими должностными лицами. В результате получалось, что Департамент не имея права приказа или замечаний губернатору - главному лицу в губернии, обладал этим правом в отношении полицмейстера. В свою очередь губернатор, «являясь начальником губернии», обладал минимальной властью по отношению к полицмейстеру, который напрямую подчинялся Департаменту и строго следовал распоряжениям из Санкт-Петербурга. Это приводило к коллизиям в отношениях между полицмейстером и губернатором, когда
полицмейстер даже отказывался выполнять приказы губернатора, шедшие вразрез с циркулярами из столицы¹⁰⁰.
Ещё более сложными были взаимоотношения между губернаторами и начальниками политической полиции (начальником ГЖУ и начальником охранного отделения): отделения политической полиции были независимы от губернаторов, отвечавших за безопасность и спокойствие в губернии; такого рода двойственность вносила порой немалые сложности в их деятельность и отношения с властями.
Основной задачей, которую ставил перед собой Департамент полиции, была организация работы полиции. Причем организация не детальная, а, скорее, общетеоретическая, в виде руководства к действию. При этом департамент полиции практически никогда не вмешивался в работу местных полицейских органов. Происходило это по двум причинам: во-первых, департамент, как уже говорилось, не мог обойти власть губернаторов; во-вторых, штаты центрального ведомства не были рассчитаны на всеобъемлющий охват работы местных органов, не предусматривали детальный контроль -40- над ними. Это, в свою очередь, обуславливало сложность системы полицейских органов царской России и неоднозначные механизмы подчинения. Таким образом, изначально устанавливалась децентрализованная система работы полиции, где присутствовали расчет на инициативу и учет условий органами полиции на местах.

Глава II. Изменение функции и структуры полиции
2.1. Изменения в структуре городской полиции. Формирование сыскной полиции

Во второй половине XIX - начале ХХ века Россия переживала значительный экономический подъём. Бурное развитие капитализма сопровождалось и быстрым социальным развитием, включающим в себя и такие негативные последствия как устойчивую тенденцию роста криминальной напряженности в стране, повышение социальной мобильности общества, изменение ценностных ориентаций, ослабление института семьи (как результат рост преступности среди молодежи и женщин) и неподготовленность правоохранительных органов к работе в изменившихся условиях.
Общая полиция к середине XIX века организационно состояла из городских полицейских управлений (в городах) и уездных полицейских управлений в сельской местности. 25 декабря 1862 г. были введены «Временные правила об устройстве полиции губерний, по общему учреждению управляемых», определившие структуру и функции полиции до 1908 г. При этом, городская полиция Российской империи середины XIX века представляла собой скорее административный, нежели правоохранительный орган.
В 1860-1880-х гг. было проведено частичное реформирование полиции: следственная часть была отделена от полиции по закону 1860 г., учредившему должность судебных следователей, причём за полицией было оставлено производство дознаний, служащих поводом и первоначальным основанием для формальных следствий. Судебная реформа 1864 г. отстранила полицию также от участия в отправлении правосудия (бесспорные взыскания и права владения были переданы мировым судьям). Уменьшились и хозяйственные функции полиции: благоустройство города, продовольственное дело, контроль над состоянием дорог перешли к городским земствам. В 1873 г. был введён принцип вольного найма на работу в полицию, увеличивалось -42- жалование, введены пенсии, награждения за выслугу лет и некоторые другие льготы. По предложению МВД, утвержденному 9 июля 1878 г. Комитетом министров, в крупных городах ввели должности околоточных надзирателей, создали конно-полицейскую стражу, увеличили пешую полицию¹⁰¹. Инструкция околоточным надзирателям, утверждённая министерством Внутренних дел, для увеличения численности полицейских служителей, возлагала на дворников вспомогательные полицейские функции, которые они должны были осуществлять под руководством околоточных надзирателей.
Таким образом, к началу ХХ века структура городской наружной полиции приобрела следующий вид.
Возглавлял городское полицейское управление полицмейстер. Он назначался губернатором и формально ему подчинялся. Кроме наблюдения за полицейской службой, в обязанности полицмейстера входили надзор за исполнением постановлений вышестоящей власти, наблюдение за нравственностью горожан, забота о чистоте и безопасности улиц, надзор за порядком, а также арестованными, содержащимися в городской тюрьме. В его функции также входил и сбор сведений по иностранцам, жившим в городе¹⁰².
Помощник полицмейстера заведовал его канцелярией и осуществлял «непосредственный надзор за делопроизводством»¹⁰³. Канцелярия полицмейстера состояла из секретаря, столоначальника, двух помощников столоначальника, бухгалтера, регистратора и архивариуса¹⁰⁴.
Следующими по старшинству чинами в городской полиции были полицейские надзиратели. Они не отвечали за какую-либо определенную территорию, а являлись скорее инспекторами, строго следившими за правильностью исполнения младшими полицейскими чинами своих служебных обязанностей. -43-
Город делился на части. Каждую часть возглавляли участковые приставы и их помощники. Пристав отвечал за всю организацию полицейской службы на участке: расстановку постов, графики дежурств, проведение занятий с городовыми, первичный розыск по совершённым преступлениям, арест преступников, допрос их по горячим следам. Также в его обязанности входили надзор за поведением публики в общественных местах и «пресечение праздных разговоров о высоких особах»¹⁰⁵. На должность пристава мог быть назначен офицер, прослуживший в армии не менее трёх лет, имевший образование не ниже четырёх классов среднего учебного заведения (городского училища) или сдавший соответствующий экзамен.
Территория полицейского участка делилась на 10 околотков, за каждым из которых присматривал околоточный надзиратель. Околоточные руководили городовыми и дворниками, наблюдали за внешним порядком, освещением, паспортным режимом. Ежедневно в 10 утра околоточные надзиратели докладывали в участке о происшествии за ночь, получали к исполнению задания¹⁰⁶. Околоточным надзирателем мог стать городовой «служивший в военной или гражданской службе, не моложе 21 и не старше 40 лет; хорошо грамотные, развитые и видной наружности». Также претенденту на должность околоточного надзирателя необходимо было иметь хотя бы начальное гимназическое образование.
Должность околоточного надзирателя носила уникальный характер. Он был главным передаточным звеном между государственной машиной и простыми горожанами. «В случаях, когда полиции для исполнения возложенных на неё законами обязанностей, - гласила инструкция, - необходимо входить в личные отношения с обывателями по месту их жительства, сношения эти делаются через околоточных надзирателей»¹⁰⁷. В переводе с бюрократического языка это означало, что любая казённая бумага (например, -44- судебная повестка), направленная, например, в адрес жителя Самары, вручалась лично околоточным надзирателем.
Околоточный надзиратель, хоть и относился к младшим полицейским служителям, но уже имел определённые привилегии, так, он получал права чиновника XIX класса, даже если не имел классного чина. Но и работы у околоточных хватало. Он был обязан как можно чаще обходить свой околоток днём и ночью, проверяя несение службы городовыми, дворниками и ночными стражниками. Любые нарушения порядка тут же фиксировались в протоколе. При малейшем подозрении на совершённое преступление околоточному надзирателю следовало немедленно приступить к дознанию. При этом вызывать к себе на квартиру или в участковое правление нужных по делу лиц околоточному надзирателю не разрешалось, а ему самому следовало идти к означенному лицу для составления протокола.
Нижние чины полиции, начиная с околоточного надзирателя, были практически «бесправными существами». Так, околоточный надзиратель был прикован инструкцией к своей территории: покидать её он мог только с разрешения пристава. Каждый раз, выходя из квартиры или участкового правления, околоточный был обязан сообщать ближайшему городовому, чтобы в случае необходимости его удалось легко разыскать.
Низшим чином городской полиции был городовой. Число городовых в городе зависело от количества жителей. Согласно «Учреждению полиции» в среднем 1 городовой должен был приходиться на 400 человек. 1 из 5-ти
назначался старшим городовым. На 10 городовых полагался полицейский надзиратель¹⁰⁸.
В отличие от столиц, где существовало особое подразделение - коннополицейская стража, провинциальные города не имели подобного маневренного отряда, а потому здесь существовала особая должность - конный городовой. Конные и пешие городовые входили в единую службу внешней -45- полиции, имели одинаковые права и обязанности. Единственное существовавшее различие заключалось в том, что пеший городовой имел постоянный участок, за состояние порядка в котором и нес полную ответственность, а конный городовой такого участка не имел, так как главная его обязанность заключалась в оказании содействия пешему городовому в поддержании порядка на улице при проведении различных мероприятий.
Городовые выполняли основную работу по охране правопорядка в городе. На них возлагался широчайший круг обязанностей. Прежде всего, это внешний уличный надзор. Городовые должны были обеспечивать охрану общественного порядка на улицах и площадях. Они следили за чистотой и санитарной гигиеной города, пожарной безопасностью горожан. Необходимо было надзирать за соблюдением правил выпаса скота, своевременной уборкой мусора, безопасностью мостовых, наличием песка, которым тушились пожары и посыпались дорожки во время гололёда. Если на территории полицейского участка находилась церковь, то городовые оберегали порядок во время богослужений и крестных ходов, следили за правильностью совершения православных обрядов. Полицейские должны были осведомляться о состоянии здоровья людей на своём участке и доносить об этом. Они контролировали безопасность уличного движения; разнимали драки, пресекали «площадную ругань», следили за свежестью продуктов, которыми торговали на базарах. Нижние чины городской полиции помогали осуществлять розыск обвиняемых, скрывающихся от следствия и суда, а также задерживать подозрительных лиц. В их компетенцию входило и негласное наблюдение за ссыльными. Им также вменялось в обязанность поддерживать связь с «агентурой»: дворниками, ночными караульщиками, десятскими, сотскими.
К числу основных прав городовых относились следующие: право проверять у Российских подданных документы; право входить в жилые помещения и в помещения хозяйственные при преследовании лица, подозреваемого в совершении преступления; право воспретить извозчику заниматься извозом -46- до особого распоряжения полицмейстера. Городовой имел также право наложения штрафа. При проведении предварительного следствия городовой имел право произвести дознание, начальные розыски «путем расспросов и негласным наблюдением», однако он не обладал правом проведения обыска или выемки вещественных доказательств. В исключительных случаях (например, при массовых беспорядках) городовой мог применить и оружие, что, однако, строго регламентировалось в Своде Законов.
На посту городовой стоял по 6 часов. Поэтому, чтобы город круглосуточно был под охраной, городовые работали в три смены. Кроме того, ночью им помогали ночные стражники. Со службы городовой мог отлучиться только в экстренном случае. В такой ситуации он должен был вызвать двух дворников: одного оставить вместо себя, а другого послать в участок с объяснением причин оставления поста. Городовой, сменившийся с поста, от службы не освобождался. Следующие шесть часов он числился «подчаском». В этом качестве его могли определить на дежурство при участке или послать в наряд, его могли послать конвоировать арестанта или даже снова заступить на пост, чтобы подменить заболевшего товарища. В лучшем случае городовой, не получивший никакого назначения, был обязан безотлучно находиться дома - вдруг он экстренно понадобится. Например, при пожаре все городовые части спешили на место происшествия для организации оцепления и охраны имущества погорельцев.
Выглядели представители полиции вполне солидно. Офицеры ходили в темных (по праздникам - белых) мундирах, штанах-галифе, фуражках или кубанках с кокардами, саблями на портупее. У офицеров, и у младшего состава полиции были серые шинели. Городовые надевали темные или белые длиннополые мундиры с двумя рядами пуговиц, штаны-галифе, сапоги и фуражку с козырьком. Они носили погоны, нередко - сабли на боку. При этом, на посту они должны были стоять «при полном параде». В канун празднования 300-летия Дома Романовых царское правительство начинает -47- переоснащение стражей порядка. Табельное оружие систем «Бульдог», «Смит и Вессон», «Лефаше» заменяется скорострельными наганами и пистолетами¹⁰⁹.
Зачисление городового на службу в провинциальных условиях было делом достаточно лёгким. Запасной или отставной солдат приносил в Канцелярию полицмейстера свои документы, а через два, максимум три дня, выходил приказ о зачислении без какой-либо оценки образовательного уровня приблизительно такой формы: «Запасный ефрейтор Буянской Конвойной Команды Григорий Яковлев Картмазов, срок службы 1889 г., из крестьян села Зыкова, той же волости Саранского уезда Пензенской губернии, зачисляется на службу городовым второй части, с присвоением знака № 131, с 8 января»¹¹⁰. И начиналась служба нового городового городской полиции.
До 1874 г. нижние полицейские чины служили в счёт отбывания полицейской повинности. Они числились на действительной государственной службе, но правом на производство в чины и на получение пенсии из государственного казначейства не пользовались. После замены сословного принципа комплектования полиции на службу по контракту, ситуация несколько изменилась, но только в Москве и Санкт-Петербурге, где существовало разделение городовых на разряды, у городовых была возможность продвижения по службе и получения чинов. Однако была возможность, в случае, если у городового имелось среднее образование, по истечении пятилетнего срока службы сдать экзамены на чин околоточного надзирателя. Но лица со средним образованием могли сдать этот экзамен и без службы в должности городового, а потому с 1900 по 1916 гг. мы не найдем ни одного примера, когда бы человек со средним образованием подал прощение о зачислении его в городовые. Служба городового, сопряженная с немалыми трудностями, неудовлетворительным материальным вознаграждением и -48- отсутствием перспектив продвижения по служебной лестнице, не могла привлечь хорошо обеспеченные слои населения.
Общая неграмотность городовых порождала и определённые проблемы с делопроизводством: для составления каждого протокола по факту правонарушения необходимо было обращаться к околоточному надзирателю, чего зачастую не хотелось ни городовому, ни околоточному, ни правонарушителю. Всё это приводит нас к проблеме коррупции в городской полиции.
Коррупции способствовало ещё и то, что городовые прекрасно знали людей, работающих или проживающих на их участке, и за определённую плату могли закрыть глаза на их проступки. Причём и наказание для населения зачастую было несоразмерно вине и достаточно тяжёлым. Так, за «площадную ругань» и другое нарушение тишины следовало наказание в виде штрафа в размере 25 рублей или арест от 4-х суток до 2-х недель, а за продажу негодных продуктов или еды следовал арест от 15 дней до 5 недель, или штраф от 5 рублей. В таком случае, небольшая взятка вполне могла «устроить» обе стороны.
Наряду с городовыми в ночное время порядок в городе охраняли и ночные стражники. В их функции входило несение службы в вечернее и ночное время, задержание и препровождение в полицию подозрительных прохожих, оказание помощи полиции в задержании преступников, контроль за пожарной безопасностью и т. д.
Число полицейских служителей городского полицейского управления должно было соответствовать разряду города. Распределение городов по этим разрядам и определение числа полицейских чинов, согласно Российскому законодательству, зависело от министра Внутренних дел, с тем, чтобы он «не выходил из общей суммы, положенной на содержание уездной и городской полиции»¹¹¹. Но городским властям предоставлялась право ходатайствовать -49- об учреждении новых полицейских должностей на собственные средства.
Своеобразно решался вопрос о финансировании городской полиции. С одной стороны, она была одним из органов государственного управления, с другой стороны, полиция снабжалась в основном за счёт городского бюджета. Это приводило к тому, что органы городского самоуправления стремились, во-первых, финансировать только те статьи расходов полиции, которые приносили ощутимую пользу городу (как, например, отслеживанию санитарного состояния города), во-вторых, постоянно искали возможности переложить часть расходов на содержание полиции на государственный бюджет, различные ведомства или на самих же полицейских. Например, на средства Жигулевского пивного завода в Самаре в начале прошлого столетия была учреждена должность старшего городового с содержанием 205 рублей годовых (плюс к основному жалованью). Из них 180 рублей являлись собственно жалованьем, а 25 предназначались на покупку обмундирования. Причем оговаривалось, что городовому завод «обязался предоставить квартиру с отоплением и освещением, а также оплатить расходы на вооружение¹¹².
Попытка изменить ситуацию была произведена во время Первой мировой войны вследствие принятия Положения Совета министров от 30 октября 1916 г. «Об усилении полиции в 50-ти губерниях России и об улучшении службы и материального положения полицейских чинов». Оплата труда классных чинов складывалась из жалования, столовых и квартирных денег. В зависимости от разряда управления полицмейстер мог получать от 3000 до 50 00 рублей в год; участковый пристав - от 1800 до 2800 рублей; пеший городовой - 540-600 рублей в год; полицейский служитель - 300-400 рублей в год¹¹³. -50-
Функции, возлагаемые на полицию в XIX веке, были чрезвычайно широки. На полицию возлагались исполнение, как предписаний губернского начальства, так и других ведомств (особенно судебного), и содействие почти всем ведомствам в исполнении их обязанностей. Как писал известный историк русского права А.Д. Градовский: «Трудно исчислить все обязанности полиции этого рода; но без преувеличения можно сказать, что нет законоположения, положения, или общего распоряжения, в которых бы не рассчитывалось на «содействие» или «исполнение» местной полиции и не возлагалось на неё каких-либо обязанностей»¹¹⁴.
Функции полиции регламентировали «Общее учреждение губернское»¹¹⁵ и «Устав о предупреждении и пресечении преступлений»¹¹⁶. При всём функциональном многообразии основные направления деятельности служащих полиции можно свести в пять больших блоков:
1. Наблюдение за исполнением закона, охрана общественной безопасности и благоустройства;
2. Исполнение обязанностей по делам судебного и военного ведомств, казённого управления общественного хозяйства;
3. Непосредственная уголовно-охранительная деятельность;
4. Исполнение поручений в интересах политической полиции;
5. Документально-исполнительская работа;
При этом в начале ХХ века возрастает административная роль полиции, которая наблюдает за санитарной и пожарной безопасностью города, занималась учётом населения и осуществляла контроль за его перемещением.
В целом полицейская служба признавалась государством насколько и необходимой, настолько и тяжёлой. В то же время труд этот оценивался как малоквалифицированный, то есть не требующий творческого начала, а складывавшийся лишь из набора стандартных ситуаций. -51-
В 1909-1912 гг. проблема загруженности чинов полиции бумажной работой было частично разрешена. С полиции были сняты обязанности по разносу судебных и призывных повесток, а также разного рода официальных уведомлений, взимания штрафов и т.п. В конце 1916 г. их перечень ещё был уменьшен, но окончательно устранение нехарактерных профилю направлений деятельности так и не произошло.
Обратим внимание на то, что с началом революции 1905-1907 гг. объектом усиленного внимания городской полиции становятся военнослужащие, особенно прибывшие с Русско-японской войны. При подозрении о проведении ими антиправительственной деятельности полицейские чины обязывались привлекать таковых к уголовной ответственности, действуя в обход обычного порядка, предусмотренного для наказания военнослужащих.
С начала 1916 г. полиции вменялась в обязанности проверка удостоверений у военнослужащих и при необходимости задержание их не только в случае нарушения общественного порядка, но и при неправильном оформлении увольнительных и отпускных документов.
Поощрялись полицейские тогда примерно также, как и сейчас. Особо отличившимся вручались ордена, медали и денежные премии. Наравне с этим им объявлялось «официальное спасибо». В 1876 г. указом императора Александра II была учреждена специальная серебряная медаль «За беспорочную службу в полиции». Ею награждали нижние чины полиции и пожарные команды за безупречную службу в должности не менее 5 лет. Прослужившие не менее 10 лет получали право носить медаль и после увольнения из команд. С 18 января 1887 г. медалями стали награждать и полицейских урядников. Ежегодно участковые приставы подавали списки городовых, выслуживших пятилетний срок и не получивших серьёзных нареканий по службе для награждения их медалью «За беспорочную службу в полиции». Так, например, в 1908 г. во второй полицейской части Самары из 48 городовых и 16 стражников этим требованиям удовлетворяло 6 городовых и 2 стражников. -52-
Из них было выбрана 3 человека, чья служба была наиболее безупречна, однако медаль из этих троих получили только двое: городовой Фёдор Игнатьевич Николаев и городовой Александр Густавович Саров¹¹⁷.
В 1892 г. были установлены правила о преимуществах службы городовых в 169 городах, куда входила и Самара. Преимущества эти состояли:
1) в прибавке жалованья в размере 1/3 получаемого оклада за 7-летнюю беспорочную и непрерывную службу;
2) в единовременном пособии в размере 250 рублей за 20-летнюю службу;
3) в назначении пенсии в 90 рублей за 30 лет службы¹¹⁸.
Все эти расходы относились на средства города. Однако даже эти деньги выплачивались не регулярно.
В 1910 г. по указу императора Николая II нижних полицейских чинов было разрешено награждать медалью «За храбрость» на Георгиевской ленте. Обо всех награждённых писал журнал «Вестник полиции», их фотографии помещались в полицейских частях и в местной прессе, но все эти меры не могли решить главной проблемы - мизерного финансирования городских полицейских управлений и копеечного жалованья нижних полицейских чинов.
По указу Николая II, день 5 октября с 1913 г. стал отмечаться как «День полиции».
Вместе с тем, бурное капиталистическое развитие российской экономики в конце ХК - начале ХХ века вызвало динамический рост преступности в стране. Число осуждённых окружными судами и судебными палатами с 1885 г. по 1899 г. выросло на 12%, а за период с 1899 по 1908 г. оно возросло на 66 %. Число убийств за то же время увеличилось в 2 раза. Наибольший их рост был отмечен в 1907 г. В первые 8 лет ХХ века, особенно в период революции 1905-1907 гг., произошло резкое увеличение числа краж и насильственного похищения имущества. Преступлением против собственности -53- вообще занимали доминирующее место в общем количестве преступлений. Их удельный вес по всем судам за 1901-1908 гг. составил 60 %¹¹⁹. В Самаре в 1902 г. кражи составляли 77 % от всех преступлений¹²⁰. Также всё большее распространение получали преступления против жизни, свободы и чести частных лиц; против порядка управления; против общественного благоустройства и благочиния; по службе государственной и общественной; против веры; поджоги нарушения устава питейного и другие.
События революции 1905-1907 гг. активизировали работу по расширению штатов городских полицейских управлений и качественного улучшения их личного состава. В период революции случаи открытого посягательства на личность и имущество обывателей резко возросли. Это обстоятельство подталкивало государственную власть к форсированному повсеместному созданию органов, занимающихся уголовным сыском.
Законодательно до 1908 г. борьба с преступностью всецело составляло обязанность общей полиции. Однако, из-за многочисленности обязанностей, лежащих на ней, она, зачастую, была не в состоянии оказывать организованное сопротивление преступным посягательствам. Рост профессиональной преступности, как показывают исследования, неуклонно продолжался¹²¹. Для борьбы с уголовными преступлениями предусматривалось выделение кредита на сыскные надобности. В 1898-1900 гг. для европейской части России он составлял 100.000 руб., а к 1907 г. составил 130 000 руб.¹²² Однако этим решить проблему было невозможно. В 1900 г. в европейской части России было 50 губерний¹²³, таким образом, в год на губернию выделялось до 2 тыс. рублей, из которых необходимо было покрывать все расходы по оплате услуг -54- негласных агентов, ведению учёта преступников, по командировкам, связанным с розыском и т.д. И если учесть, что ассигнования следовало более или менее равномерно распределить в соответствии с количеством уездов в губернии (в Самарской губернии в 1900 г., например, было 7 уездов), то на каждый уезд в год выделялась ничтожная сумма, не превышающая 286 рублей (23-24 рубля в месяц).
Начиная с 1866 г. в крупных городах Российской империи стали появляться сыскные части, однако единой системы уголовного розыска до 1908 г. не существовало. Формы и методы сыскных частей в ряде городов и губерний не регламентировались. Таким образом, к 1908 г. создание специализированного учреждения, занимавшегося уголовным сыском, было остро необходимым.
Создание сыскной полиции было подготовлено финансово, структурно и кадрово. Во-первых, для создания сыскных отделений царское правительство отпустило МВД только на первое полугодие 143450 рублей (без Туркестанского генерал-губернаторства)¹²⁴. Во-вторых, в составе ДП для общего руководство деятельностью сыскных отделений создается специальное подразделение - восьмое делопроизводство. В-третьих, было предусмотрено открытие школы для прохождения предварительной подготовки лиц, предназначенных для работы в уголовном розыске, а также намечено «... улучшить розыскное дело, поставив его на применяемых в Западной Европе началах»¹²⁵.
Основной нормативно-правовой базой создания сыскной полиции Российской империи стал Закон «Об организации сыскной части» от 6 июля 1908 года, согласно которому с 1909 года: «Сыскные отделения образованы: первого разряда - в городах: Киеве, Харькове и Тифлисе; второго разряда - в городах: Астрахани, Елизаветграде, Вильно, Кишиневе, Воронеже, Казани, Минске, Нижнем Новгороде, Самаре, Саратове., третьего разряда - в -55- городах: Витебске, Двинске, Иваново-Вознесенске, Житомире, Гродно, Белостоке, Новочеркасске и др....»¹²⁶. Всего в России было создано 89 отделений. Как мы видим, деление сыскных отделений на разряды зависело от величины города. Первый разряд присуждался сыскным отделениям в городах, численность населения которых была не меньше 200 тыс. человек, второй разряд - 100-150 тыс. человек, третий - 90-36 тыс. человек; четвёртый - менее 36 тыс. человек, но имеющий заводы или фабрики, которые притягивали «наиболее беспокойные элементы населения».
В соответствии со статьей 3 «Закона» на служащих данных отделений возлагались все права и обязанности общей полиции по расследованию уголовных преступлений. Сыскные отделения подчинялись полицейскому ведомству, однако, право контроля над ними получили органы прокуратуры. Таким образом, выделив, с одной стороны, сыскную полицию из системы общей полиции, с другой стороны, Закон от 6 июля 1908 г. определил её двойное подчинение.
Следует отметить, что в «Законе» от 6 июля 1908 г., во-первых, не нашли детального отражения цели и задачи сыскной полиции, не была четко определена ее компетенция; во-вторых, не было предусмотрено создание сыскных отделений в уездах; в-третьих, ничего не говорилось о создании единого центрального органа, в обязанности которого вменялось бы управление деятельностью сыскных отделений. Практическая деятельность полиции требовала принятия нормативного акта, более детально регламентирующего деятельность сыскных отделений. Подготовка такого нормативноправового акта заняла чуть более двух лет. И 9 августа 1910 г. была принята Инструкция чинам сыскных отделений.
В Инструкции регламентировалась деятельность органов уголовного сыска, определялась их внутренняя структура, оговаривался район деятельности, компетенция сыскных отделений, а также права и обязанности чинов -56- сыскной полиции¹²⁷. Инструкция также регламентировала делопроизводство сыскной полиции, ведение регистрационного справочного бюро, составление альбомов профессиональных преступников по категориям преступлений, коллекций почерков, орудий преступлений, воровских инструментов и так далее.
Однако и Инструкция не была лишена определенных недостатков. Во-первых, как отмечали сами полицейские чиновники, она была изложена слишком «туманно»¹²⁸; во-вторых, она, так же как и Закон от 9 июля 1908 г., ставили чинов сыскной полиции в подчинение вышестоящим лицам: губернатору, полицмейстеру и прокурору окружного суда.
Кроме вышеперечисленных нормативных актов деятельность уголовной полиции регламентировалась еще и всеми нормативно-правовыми актами общего характера, определяющими права и обязанности общей полиции (Общий устав счетный, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г., Устав уголовного судопроизводства 1864 г., Общее учреждение губернское, Устав о предупреждении и пресечении преступлений), а также целым рядом ведомственных циркуляров и распоряжений Департамента полиции, касающихся, например, порядка делопроизводства, применения оружия и использования в служебной деятельности служебных собак и др.¹²⁹ .
Таким образом, законодательно сыскная полиция была поставлена в зависимость от губернатора, полицмейстера и от прокурора окружного суда. В частности, начальник сыскного отделения и его помощники назначались на свои должности лишь после предварительного соглашения между губернатором и прокурором окружного суда. Также, лица прокурорского надзора -57- имели право давать непосредственные поручения чинам сыскного отделения в отношении производства розыскных действий (ст. 5 Закона от 6 июля 1908 г)¹³⁰.
Кроме прокурорских работников чины сыскного отделения в процессе расследования уголовного преступления тесно взаимодействовали с судебными следователями. Это было обусловлено, прежде всего, основной задачей, стоящей перед этими службами - борьбой с уголовной преступностью. Органы сыска должны были добывать материалы, которые в процессе предварительного следствия будут служить доказательствами по делу. Что же касается судебного следователя, то он должен был на основе предоставленного сыскной полицией материала расследовать уголовные преступления. Ст. 269 Уголовного судопроизводства предоставляет судебному следователю достаточно широкие полномочия в процессе взаимодействия с полицией в процессе проведения ею дознания.
Видный исследователь полиции Р.С. Мулукаев отмечал, что зависимость сыскных отделений от судебно-прокурорского аппарата объяснялась тем, что последний состоял из более квалифицированных работников, которые были признаны оказывать профессиональное воздействие на сотрудников сыскных отделений, повышать результативность их работы¹³¹.
Максимальное приближение сыскного отделения к судебнопрокурорскому ведомству открывало возможности тесного взаимодействия сыскных отделений и судебных следователей при раскрытии и расследовании уголовных преступлениях, а также преобразования результатов проведённых оперативно-розыскных мероприятий в доказательства по уголовным делам.
Вопрос компетентности кадров сыскной полиции, как мы видим, с самого начала был одним из основных для руководства ДП. Здесь следует выделить три основные проблемы, с которыми столкнулись чиновники: -58- крайняя недостаточность штатов, дисциплина и отсутствие надлежащей профессиональной подготовки.
Желающих поступить на службу в сыскное отделение было много. Каждый месяц в сыскное отделение могло придти по 5 - 6 прошений. Однако требования к кандидатам были достаточно жёсткими. Претендент на должность служащего сыскного отделения должен был пройти тщательный отбор. Требования предъявлялись к возрасту (не моложе 30 лет), к образованию (не ниже церковно-приходского училища), к компетентности (то есть претендент должен был пройти испытание в сыскном отделении). Данные о приёме в обязательном порядке утверждались в ДП. Списки об утверждении в должности и увольнении также предоставлялись и в Инспекторский департамент Военного министерства.
Численность штата сотрудников сыскного отделения была от 4 до 20 человек, в зависимости от его разряда. К обязанностям начальника сыскного отделения Инструкция чинам сыскных отделений относила общее руководство деятельностью отделения, распределение обязанностей личного состава, производство розысков и расследований по особо выдающимся делам¹³². Помощник начальника сыскного отделения осуществлял общий надзор за ходом всего дела и руководил чинами отделения при производстве дознаний и расследований. Одновременно на него возлагались обязанности по управлению работой канцелярии и организацию делопроизводства. Следует отметить, что помощники начальников набирались из полицейских, которые проявили значительные способности в деле расследования преступления и задержания преступников. Однако чин полицейского значения не имел.
На должность полицейских надзирателей также подбирали преимущественно лиц, имеющих опыт службы в полиции, и, как правило, образование не ниже начального. В обязанности полицейского надзирателя входили ведение дознаний и регистрация преступников, а также сбор сведений о -59- различных подозрительных лицах, наблюдение за театрами, увеселительными заведениями, клубами, ломбардами, ресторанами, гостиницами, постоялыми дворами, ночлежными приютами и т.п. Особо следует подчеркнуть, однако и то, что хоть и заведовал регистрационным бюро один из полицейских надзирателей, но с регистрационной работой были ознакомлены все чины сыскного отделения. Полицейские надзиратели и городовые назначались на должность полицмейстером по представлению начальника отделения. Сыскную работу вели в основном городовые под руководством начальника и помощника начальника отделения.
Дважды в день, в утренние и вечерние часы (по усмотрению начальника), личный состав собирался для докладов о ходе розысков и получения новых поручений. При сыскном отделении организовывалось несение дежурства для круглосуточного принятия заявлений о преступлениях. Время работы не нормировалось.
Служебная деятельность чинов сыскного отделения фиксировалась в стандартных формулярных списках о прохождении службы¹³³. Очень большое место в кадровой политике сыскных отделений уделялось служебной дисциплине. По каждому случаю нарушения служебной дисциплины или служебных обязанностей проводилось расследование, и виновные привлекались к ответственности в виде штрафа, внеочередного дежурства или ареста на срок до нескольких суток. Кроме того, все сведения о чинах сыскной полиции, зарекомендовавших себя с отрицательной стороны, секретными циркулярами направлялись во все сыскные отделения и уездным исправни-кам¹³⁴. Однако и добросовестное отношение к своим служебным обязанностям не оставалось без внимания полицейских властей.
Район действия сыскного отделения - город, в котором было образовано сыскное отделение, но по поручениям начальства и прокурорского надзора производились розыски и дознания по всей губернии, не ограничиваясь и -60- ее пределами до той поры, пока полиция другой губернии не возьмет на себя уголовное преследование по делу (п.5 «Инструкции...»)¹³⁵. При необходимости розыска преступника за пределами своей территории начальники сыскных отделений были вынуждены сноситься с Департаментом полиции через начальников уездных полицейских управлений, полицмейстеров и губернаторов¹³⁶.
При создании такого вида полиции, каким стали сыскные отделения, особенно важным стал вопрос обучения кадров. Как уже упоминалось, для руководящего состава при ДП была создана школа для начальников СО. Однако этого было недостаточно. Зная это, ДП постоянно выпускались специальные пособия¹³⁷ и циркуляры, обучающие регистрационному делу, дактилоскопии, фотографированию преступников, составлению словесных портретов¹³⁸. Здесь следует отметить, что данные циркуляры имели под собой подлинно научную основу. На Западе в конце XIX - начале ХХ веков появились работы по антропометрии, методике словесного портрета, сигналитической и метрической фотосъёмке Бертильона во Франции, дактилоскопия Гершеля, Гальтона и Фолдса, а также фундаментальные исследования Ганса Гросса, Руфольда Рейса и других учёных - создателей новой науки -криминалистики. Начиная с 90-х гг. XIX века, полицейские чины в России получили возможность ознакомиться в переводе с некоторыми трудами западноевропейских криминалистов, в первую очередь с работой Ганса Гросса «Руководство для судебных следователей как система криминалистики»¹³⁹. В 1899 г. в некоторых номерах журнала «Право» публиковалась  -61- статья того же автора «Новые данные из области криминалистики»¹⁴⁰. В 1911-1912 гг. выходят в русском переводе работы А. Вейнгарта «Уголовная тактика»¹⁴¹ и Р. Рейса «Словесный портрет» и «Научная техника расследования преступлений»¹⁴². В них описывались приёмы допроса подозреваемого, способы установления личности преступника по системе А. Бертильона, отыскивания документов, осмотра одежды и тела, рассылки фотографий, ведения полицейского наблюдения. Все эти работы, несомненно, сыграли не последнюю роль в постановке уголовного розыска, а также идентификации и регистрации преступника на подлинно научную основу.
На основе изучения западноевропейских работ стали появляться и работы отечественных криминалистов. Например, в 1908 г. вышла книга И.М. Снегирёва «О сыске»¹⁴³. Она содержала ряд полезных указаний для чинов сыскной полиции по проведению дознания и частично по оперативнорозыскной деятельности.
В 1912 г. по инициативе заведующим 8 делопроизводством ДП В.И. Лебедева для чинов сыскных отделений была создана и «Школа дрессировщиков Российского общества поощрения применения собак к сторожевой и полицейской службе», где проходили обучение унтер-офицеры, работающие со служебными собаками. Так, например, в мае 1912 г. Самарским полицмейстером Н.В. Армфельтом было выдано свидетельство околоточному надзирателю 3-й городской части Самары Павлу Феоктистовичу Чиликину, прикомандированному к Самарскому сыскному отделению, в том, что он с 1 июня по 1 сентября с разрешения Самарского губернатора командируется в Санкт-Петербург в школу дрессировщиков¹⁴⁴. -62-
Однако вследствие нехватки кадров, посылать сотрудников для обучения в Санкт-Петербург было практически невозможно. Поэтому для распространения прикладных знаний и повышения профессионального образования полицейских служащих на местах создавались полицейские музеи, при которых организовывались практические обучающие занятия с чинами сыскных отделений.
В отношении урегулирования финансового обеспечения сыскных отделений «Инструкция чинам сыскных отделений» установила, что штатное содержание они получают в полицейском управлении, при котором состоят. Средства на канцелярию, фотографию и агентуру должны были выдаваться авансами полицмейстеру. Полицмейстер же в свою очередь выдавал их начальнику сыскного отделения с истребованием необходимых оправдательных документов и занесением движения сумм в приходно-расходные книги. Контролировать финансовую деятельность сыскного отделения должен был лично начальник полиции. По расходам на агентуру следовало представлять расписки агентов, но допускалось в виде исключения, при невозможности их получения, оправдывать расходы документами за подписью начальника сыскного отделения¹⁴⁵.
Ещё в 1906 г. Министерство внутренних дел разработало нормы для исчисления кредита на сыскные расходы и канцелярские издержки сыскных отделений¹⁴⁶:
 

-63-

Помимо этих средств, предусмотренных в «Расписании о расходах МВД» выделялись дополнительные кредиты, которые по Поволжским губерниям были распределены следующим образом¹⁴⁷:

По проекту нормального штата сыскного отделения I-го разряда (за образец был взят штат сыскного отделения г. Киева) ассигнования на него должны были быть в размере 19 700 руб. в год¹⁴⁸. Сумма высчитывалась из расчёта 1 тыс. рублей на 500 тыс. душ населения обоего пола¹⁴⁹. Таким образом, нормальный штат сыскного отделения II разряда требовал расходов Государственного Казначейства не более 2/3 от I-го разряда, то есть 13 200 руб. в год. Сообразно этому число чинов уменьшалось, понижались классы должностей на 1 ступень, а содержания и расходы соответствовали местным условиям, но не выше 13 200 руб. в год¹⁵⁰.
При этом в глаза бросалась разница между жалованьем младших чинов и офицеров. Так, в 1912 г. денежное довольствие офицеров было следующим: -64-
- полный генерал - 2100 руб. в год (после всех вычетов);
- генерал-лейтенант - 1800 руб. в год;
- полковник - 1200 руб. в год151 152 153.
А вот жалованье городового I разряда составляло лишь 430 руб. в год¹⁵²
Жалованье медицинских работников тоже превышало жалованье сыскных чинов. Так, младший медицинский врач получал от 720 до 1080 руб. в год, плюс столовые деньги - от 90 до 420 руб. Старшие врачи имели жалованье от 1080 до 1700 руб. в год, плюс столовые от 900 до 1700 руб.¹⁵³
При этом на сыскные расходы отделениям I-го разряда максимально отводилось всего 5000 руб. в год; II-го разряда - не более 3 300 руб. в год. Однако реальное финансирование было заметно меньше. Так, Самарское сыскное отделение, вместо положенных 3 300 руб. по II-му разряду, получало на розыскные нужды всего 2 700 руб. в год (225 руб. в месяц)¹⁵⁴.
Проблема недостаточного финансирования сыскного отделения поднималась и в периодической печати. Неоднократно обращалось внимание на общую недостаточность окладов денежного содержания, отсутствия учёта дороговизны и географических особенностей городов, несогласованность окладов чинов сыскных отделений и окладов общей полиции, отсутствие указаний по выплате квартирного довольствия чинам сыскных отделений, несбалансированность статей расходов сыскного кредита¹⁵⁵.
В период 1911-1913 гг. МВД, встревоженное общим состоянием сыскного дела, провело целый ряд инспекций (ревизий) в отдельных полицейских органах. Ревизии выявили неурядицы в устройстве системы органов уголовной полиции. Для обсуждения наиболее значимых вопросов деятельности с -65- 26 июня по 3 сентября 1913 г. в Санкт-Петербурге был проведён первый и единственный съезд начальников сыскных отделений. В результате его работы в ноябре 1913 г. Департамент полиции наметил ряд практических мероприятий, которые призваны были устранить недостатки в деятельности сыскных отделений.
Предложенный проект реформы не вносил кардинальные изменения. Прежде всего, предлагалось учреждение 3-х разрядов сыскных отделений с некоторым повышением штатной численности во 2-м и 3-ем разрядах по сравнению с предыдущими штатами и введением новых должностей. Новая структура сыскных отделений так и не была введена, так как выделение средств на столь масштабное мероприятие должно было осуществляться с осени 1917 г.
Однако, по результатам Съезда начальников сыскных отделений из-за неудовлетворительного общего состояния сыска в Российской империи, ДП начал проводить реформу в области уголовного сыска, которую не остановила даже начавшаяся Первая мировая война.
Реформа проходила по 3-м направлениям:
1. Ревизия личного состава сыскных отделений;
2. Изменение форм денежных и статистических отчётностей;
3. Упорядочивание техники уголовного розыска.
Так как вопрос профессионального кадрового обеспечения, был одним из самых острых, то с него и решили начать. ДП провёл своего рода смотр представителей уголовного розыска. На всех без исключения служащих сыскных отделений были затребованы выписки из послужных списков, а на классных чиновников ещё и фотографии. В архивах департамента и из других источников были наведены справки об их нравственных качествах. Всё это позволило ДП организовать запасные кадры уголовного розыска, которые направлялись для работы на местах. Вместе с тем были приняты -66- меры и к тому, чтобы лица, отличившиеся на работе, немедленно награждались¹⁵⁶.
Кроме того, ДП, имея в своих руках контроль над розыскными суммами, позаботился о назначении отдельным лицам и целым сыскным отделениям денежных пособий.
После этого ДП приступил к упорядочиванию техники уголовного сыска. В этой области реформа в первую очередь коснулась регистрации преступников. До реформы регистрация преступников сводилась к фотографическим снимкам, дактилоскопическим оттискам и описанию по словесному портрету. На каждого зарегистрированного изготавливалось:
1. Полная регистрационная карта из 120 вопросов с тремя фотографическими снимками и дактилоскопическими оттисками в 2-х экземплярах (2-й экземпляр - для регистрационного бюро);
2. Фотографическая карточка для альбома преступников;
3. Особая карточка с фотографическими снимками на профессиональных преступников;
4. Алфавитная карточка.
В ходе реформы классификация по словесному портрету была заменена регистрацией по дактилоскопии. Антропометрия была сохранена, но только для опознания старых рецидивистов, могущих быть зарегистрированными в сыскных отделениях, существовавших до 1908 г.
Весь регистрационный материал, находившийся в Центральном бюро (более 200 тыс. фотографий) и в сыскных отделениях, к 1 января 1915 г. был перерегистрирован по новой, специально выработанной таблице родов преступности¹⁵⁷.
Одной из важнейших функций Центрального регистрационного бюро стало издание сыскных ведомостей. Ведомости выходили каждую неделю, а в экстренных случаях даже через несколько часов по получению требований  -67- о сыске, делались особые выписки, которые бесплатно рассылались во все полицейские учреждения.
Было установлено представление розыскных статей на:
1. Все похищенные и утраченные вещи и процентные бумаги, превышающие стоимостью каждая 500 руб.;
2. Разные предметы, имеющие историческое значение или особую ценность, рыночная стоимость которых не могла быть определена точно.
И последнее, что было сделано по форме, это отмена розыска потерянных временных паспортов, а розыск бессрочных и заграничных паспортов остался делом сыскной полиции. Но и эти мероприятия не могли сдерживать рост профессиональной и организованной преступности. К тому же вопрос финансового обеспечения по предлагаемым проектам урегулирован не был, и вопрос об увеличении штатов также не был решён.
Во время Первой мировой войны проблемы финансирования сыскных отделений ещё больше обострились, что привело в 1916 г. к последнему реформированию органов уголовного сыска Российской империи. 23 октября, минуя законодательные органы, в рамках 87 статьи Основных Законов был введен в действие закон "Об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов". В отношении сыскной полиции предусматривался ряд организационных изменений.
Закон увеличивал штаты Санкт-Петербургской и Московской сыскной полиции. Учреждались новые сыскные отделения в Екатеринбурге, Гомеле, Ельце, Рыбинске, Сызрани, Челябинске. Постановлялось отпускать из казны 300 тыс. руб. в год на расходы, связанные с розыском вне мест нахождения сыскных отделений¹⁵⁸.
Значительно увеличивалось денежное содержание сотрудников полиции, в том числе сыскной. Так, например, проект нормального штата сыскного -68- отделения II-го разряда теперь высчитывался не из суммы 13 200 руб. в год, а из суммы 28 575 руб. в год¹⁵⁹:

С целью повышения квалификации полицейских предусматривалось проведение для поступающих на полицейские должности экзаменов на -69- профессиональную пригодность по программам, утвержденным МВД (на деле такие программы так и не были созданы). Для качественного улучшения личного состава полиции вводились образовательные и служебные цензы, дающие право на занятие соответствующих должностей.
Сложности с укомплектованием личного состава полицейских органов в условиях войны привели еще к одному существенному нововведению. Закон от 23 октября 1916 г. разрешал прием на службу в полицию женщин, которые допускались на все канцелярские должности, в том числе в сыскной полиции, за исключением должностей заведующих регистрацией преступников. Всего ко времени Февральской революции 1917 г. в Российской империи существовало 115 сыскных отделений. Из них 72 были реорганизованы по штатам, введенным законом от 23 октября 1916 г.
Прохождение полицейской службы было сопряжено и с рядом ограничений для чинов общей полиции. Жёнам и членам семей воспрещалось занятие торговлей и промыслами, содержать частные мастерские, публичные дома, меблированные комнаты, легковых и ломовых извозчиков и т.п. Самим чинам полиции воспрещалось носить длинные волосы; принимать какие-либо подарки от подчинённых; посещать в пределах обслуживаемых участков трактиры и другие подобные заведения для свободного времяпрепровождения, игры на бильярде и т.п.; участвовать в торговых и промышленных предприятиях, а также частных и общественных кредитных учреждениях; заниматься какой либо другой деятельностью, кроме служебной¹⁶⁰.
Делопроизводство в сыскных отделениях велось в соответствии с циркуляром ДП от 11 сентября 1886 г. Обязательными для ведения были:
- настольный реестр;
- разносная книга;
- опись дел и имущества отделения;
- книга записи денежных сумм, вещественных доказательств и предметов; -70-
- секретный журнал начальника сыскного отделения;
- книга постановлений о личном задержании;
- наряды по делам об однородных преступлениях.
Хранение служебной переписки регламентировалось §4 «Совершенно секретных правил» (дополнение к Инструкции чинам сыскных отделений)¹⁶¹.
В 1910 г. была введена единая форма ежемесячной и годовой отчётности - «Ведомость о деятельности сыскного отделения». Она имела следующую структуру:
1. Указывалось количество сообщений о раскрытии дел и преступлений (в том числе в % отношении к общему количеству дел по различным видам преступлений).
2. Указывалось число лиц, задержанных по постановлению сыскного отделения, зарегистрированных преступников, рецедивитов, случаи установления личности и применения в деятельности отделения дактилоскопии, описание раскрытых, наиболее выдающихся дел, статистика принятых к производству и неоконченных дел.
Отчёты предоставлялись в ДП и непосредственно руководителю начальника сыскного отделения к 1 марта того же года, который следовал за отчётным¹⁶².
Только после появления этой формы отчётности стало возможно более или менее объективные оценки борьбы сыскного отделения с преступностью.
Оперативно-розыскная работа сыскной полиции строилась на основе Инструкции чинам сыскных отделений. Законодательно ею предусматривалось образование в каждом сыскном отделе четырех структурных подразделений: 1) личного задержания; 2) розысков; 3) наблюдения; 4) справочного регистрационного бюро. В параграфе 1 цель деятельности сыскной полиции была определена, как «негласное расследование и производство дознаний в видах предупреждения, устранения, разоблачения и преследования преступных -71- деяний общеуголовного характера»¹⁶³. Основной метод работы заключался в использовании наружного наблюдения и негласных сотрудников: «... отделения через своих чинов имеют систематический надзор за преступными и прочими элементами путем негласной агентуры и наружного наблюдения».¹⁶⁴ Непосредственное осуществление наружного наблюдения возлагалось на штатных сотрудников сыскных отделений - полицейских надзирателей. В основном они сосредоточивали свое внимание на возможных местах скопления преступных элементов: трактирах, ресторанах, ночлежных приютах, постоялых дворах, домах терпимости, ломбардах и т.п.
Что касается негласного (или внутреннего) наблюдения, то оно велось агентами, вербовавшимися, главным образом, из представителей преступного мира, хозяев притонов, проституток, скупщиков краденого и других асоциальных элементов общества. Агентурная сеть была законспирирована. Встречаться с агентом можно было лишь с ведома начальника сыскного отделения. Для такого рода встреч использовалась, как правило, конспиративная квартира. Благодаря работе этих агентов удавалось не только раскрывать, но и предотвращать значительное количество преступлений.
Агенты сыскного отделения обязаны были оказывать помощь в процессах расследования и судопроизводства. Поэтому обыденным делом было обращение судебных приставов к сыскным агентам для реализации наказания осуждённым.
Нормативно отношения полиции с информаторами не регулировались. Стремление ДП создать разветвлённую сеть осведомителей во всех слоях общества не подкреплялось ни правительственными субсидиями, ни законодательными актами. В то время как в политической полиции имелась подробная «Инструкция по организации и ведению внутреннего (агентурного) наблюдения», которой руководствовались чины ГЖУ и охранных отделений, в Инструкции чинам сыскных отделений в двух пунктах говорилось лишь о -72- том, что агентам запрещены провокации, и они не имеют права ссылаться на свою службу в полиции.
В основу работы сыскных отделений был положен линейный принцип, или, принцип специализации. «Наиболее правильная организация борьбы с преступностью, заключается в специализации, как общих мер розыска, так и розыскной деятельности членов сыскных отделений по главным родам преступлений»¹⁶⁵. Это в значительной степени способствовало повышению эффективности выполняемой работы. Предусматривалась специализация по трем основным видам преступлений: 1) убийства, грабежи, разбои и поджоги; 2) кражи (в том числе профессиональные воровские организации -конокрады, взломщики, карманные, железнодорожные, хипесные и т.п. шайки); 3) мошенничество, подлоги, обманы, фальшивомонетничество, подделка документов, шулеры, аферисты разного рода, контрабанда, продажа женщин в дома терпимости и за границу.
В соответствии с этим весь личный состав сыскного отделения (где это допускалось количеством чиновников) делился на три группы, каждая из которых преимущественно выполняла поручения начальника сыскного отделения по какой-либо одной группе преступлений.
В случае розыска подозреваемых Начальник сыскного отделения направлял прошения, так называемые «отношения», в различные Уездные полицейские управления. При задержании подозреваемого лица обязательно проводилась тщательная проверка личности. Далее подозреваемый вместе с сопроводительным письмом отправлялся в сыскное отделение для производства дознания.
Дознание являлось постоянной текущей работой сыскных отделений. Прежде чем возбуждать дознание сыскной полицией проверялись оговоры и доносы на основании циркуляра ДП от 26 июня 1891 г. № 169. Порядок возбуждения дознания регулировался циркуляром ДП от 5 сентября 1884 г. -74- № 1900¹⁶⁶. Кроме того, необходимо было предоставить список обвиняемых вместе с донесением об окончании дознания в ДП. После произведения дознания чинами сыскных отделений, дела, вместе со всеми документами, относящимися к делу, передавались судебным следователям Самарского окружного суда, которые осуществляли производство. Чины сыскных отделений также вызывались к судебным следователям для дачи свидетельских показаний.
Характерно, что для чинов сыскной полиции затруднено было проводить обыски (для этого нужно было дождаться специального циркуляра ДП), а также не имели права проводить допрос.
При этом одной из самых трудоёмких и постоянных направлений деятельности сыскного отделения Деятельность было в канцелярское делопроизводство, выдача различных справок просителям, а также в прием заявлений о всякого рода происшествиях.
По закону от 6 июля 1908 г. сыскные отделения образовывались в составе полицмейстерских канцелярий городов. Согласно точному смыслу закона, сыскная полиция не являлась самостоятельным подразделением, а учреждением в составе общей полиции. Вместе с тем сыскные отделения в своей деятельности были автономны и могли непосредственно взаимодействовать с другими органами. Начальник сыскного отделения состоял в подчинении полицмейстера. По своему статусу он был равен помощнику полицмейстера и в силу своего должностного положения мог требовать содействия со стороны чинов общей полиции.
Однако на практике чины общей полиции не всегда признавали начальника сыскной полиции своим руководителем. В статье статского советника и служителя провинциальной полиции, именующего себя «М.Л. Гр.» сказано, что чины общей полиции «нередко умышленно стараются не исполнять -74- законных требований начальника сыскного отделения»¹⁶⁷. В другой статье на эту же тему автор, видимо сам начальник сыскного отделения, указал, что чины общей полиции при каждом удобном случае стараются показать, что «начальник сыскного отделения к ним ровно никакого отношения не имеет, а потому до всех его требований им нет дела»¹⁶⁸.
В 1909-1910 гг. на страницах издаваемого ДП журнала «Вестник полиции» разразилась дискуссия о месте и роли сыскной полиции в системе полицейских учреждений Российской империи¹⁶⁹. Участники дискуссии выделили недостатки новой структуры, среди которых 4 основных: малочисленность штатного состава, неудовлетворительное жалование; отсутствие самостоятельности, отсутствие инструкции, «в которой бы ясно излагались обязанности сыскных отделений»¹⁷⁰. Однако главный вопрос - вопрос о целесообразности создания подобной структуры был решён положительно, однако вопрос о подчинении сыскных отделений ГПУ так и остался¹⁷¹.
Значение этой дискуссии состоит в том, что она помогла привлечь внимание чинов МВД к местным проблемам в организации деятельности новых полицейских подразделений в ходе разработки Инструкции чинам сыскных отделений 1910 г. Но, поскольку выделение сыскной полиции в самостоятельную структуру потребовало бы разработки новых законодательных актов, то МВД ограничилось Инструкцией, предписывающей чинам сыскных отделений «в служебной своей работе стремиться к полному единению с чинами общей полиции». При этом в Инструкции подчёркивалась руководящая роль сыскных отделений при борьбе с уголовной преступностью. -75- Здесь же указано, что чины общей полиции обязаны всегда и во всём оказывать законное содействие чинам сыскных отделений¹⁷².
Разногласия между чинами общей полиции и сыскных отделений, по-видимому, возникали также из-за отсутствия соответствующей инструкции для чинов общей полиции, которые, не имея адресованных им нормативноправовых предписаний в расследовании уголовных преступлений, не исполняли законных требований начальников сыскных отделений и их помощников. Отсутствие детально разработанной нормативно-правовой регламентации взаимодействия общей и сыскной полиции, вызывало массу противоречий между этими органами при расследовании преступлений. В результате на практике в целом не произошло чёткого разделения сфер деятельности между органами, производящими негласный розыск и официальное расследование.
Более того, в ходе проведения Съезда начальников сыскных отделений 26 июня - 3 сентября 1913 гг. неожиданно выяснилось, что большая часть полицмейстеров была даже не знакома с Инструкцией чинам сыскных отделений, из-за чего пришлось читать им её вслух¹⁷³.
На практике, городская полиция немедленно сообщала в сыскное отделение обо всех преступлениях, даже самых незначительных. Сообщение, как правило, направлялось в письменной форме. И лишь в особых случаях, не терпящих отлагательства, сообщение передавалось по телефону или телеграфу, но позже обязательно дублировалось в письменной форме¹⁷⁴. Также для производства обходов, розысков и различных проверок городская полиция командировала нужное число городовых для помощи сыскным отделениям. Кроме того, все чины наружной полиции, в случае получения ими негласных сведений, касающихся уголовного сыска, немедленно сообщали их начальнику сыскного отделения. -76-
В свою очередь сыскная полиция также оказывала посильное содействие в работе общей полиции. Оно выражалось главным образом в направлении чинов сыскной полиции для присутствия при обходах, которые проводились наружной полицией в местах скопления публики, а также при выполнении различных нарядов. Кроме того, зачастую приставы обращались к начальнику сыскной полиции с просьбой направить агентов для наблюдения за беспатентной торговлей, когда чину наружной полиции не было возможности установить такое наблюдение. Вместе с тем, приставы не могли приказывать начальнику Сыскной полиции или обращаться к нему с требованиями, так как, во-первых, Начальник сыскного отделения не подчинялся приставам по службе, а, во-вторых, его должность стояла по классу выше должности пристава¹⁷⁵. Таким образом, несмотря на то, что общая и сыскная полиция формально были одним и тем же ведомством, единства и взаимосвязи в их взаимоотношениях практически не наблюдалось.
Что касается взаимоотношения с чинами жандармской полиции, то они были гораздо менее активны, чем с общей полицией. Чины сыскных отделений не принимали никакого участия в расследовании по политическим делам. Хотя § 11 «Инструкции чинам сыскных отделений» предписывал служащим уголовного сыска при получении сведений о преступлении политического характера передавать их незамедлительно (либо письменно, либо по телефону) начальнику ГЖУ или охранного отделения, но на этом их обязанности по отношению к политической полиции и заканчиваются¹⁷⁶. Тем не менее, на практике всё оказывалось сложнее. Руководители политического сыска пользовались своей властью, возлагая часть своих обязанностей на сыскную и общую полицию. Так, в архиве Самарской области сохранился циркуляр ДП от 18 октября 1911 г., где отмечалось, что вопреки указаниям Инструкции, начальники ГЖУ и охранных отделений обращаются к начальникам полиции с требованиями о содействии в производстве обысков и -77- арестов. Начальники полиции, в свою очередь, возлагали подобные поручения помимо общей полиции, также на чинов сыскных отделений. Циркуляр категорически предписывал задания, связанные с политическим розыском, сыскным отделениям не поручать¹⁷⁷.
Характерной чертой полицейских учреждений Российской империи была их замкнутость и отсутствие должной координации и взаимообучения. Так, к 1910 г. политической полиции России удалось создать мощную агентурную сеть и практически полностью контролировать общественные партии, движения и организации. При этом, служащие сыскной полиции такую сеть создать не смогли, что во многом снижало процент раскрытия преступлений, особенно совершённых организованной преступностью, и вообще не позволяло проводить профилактическую работу. Можно считать типичным мнение служащего 8 делопроизводства ДП Б.Л. Бразоля: «В России ... фактически отсутствует организованная деятельность полиции по предупреждению и пресечению преступлений в смысле систематического наблюдения за преступной средой и разнообразными явлениями преступного мира»¹⁷⁸.
Подводя итог вышесказанному, можно отметить, что во второй половине Х1Х - начале ХХ века были заложены основы системы уголовного сыска. В теории и на практике отрабатывалась организация, форма и методы оперативно-розыскной деятельности и дознания. Создание сети сыскных отделений в рамках всей страны привело к складыванию и развитию нормативной базы уголовного сыска - формированию профессионального ядра, накоплению опыта. Вместе с тем в деятельности первых сыскных отделений существовал целый ряд недостатков, которые, наверное, в исторической ретроспективе могут быть оценены как проблемы роста, тем более, что они отслеживались руководством Департамента полиции и предпринимались попытки их разрешения.-78-
 

Примечания

67 Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России. СПб., 1913. С. 20-21.

68 Фёдоров А. Из тьмы веков // Вестник полиции. 1909. № 23, 24; 1910. № 13, 15, 18, 20, 22, 24, 33.

69 Шинджикашвили Д. И. Сыскная полиция царской России в период империализма. Омск, 1979; Сизиков М.И., Борисов А.В., Скрипилев А.Е. История полиции России (1718-1917). Вып. 2. М., 1992.

70 Лучинин А.В. Горная полиция в России Х1Х - начало XX вв. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2000. С. 13-15.

71 Реент Ю.А. Общая и политическая полиция России... Указ. соч. С. 7-21.

72 Судебник 1497 г. // Судебники ХV-XVI вв. М. - Л., 1952. С. 78.

73 Мулукаев Р.С. Полиция в России (IX — начало XX вв.) Нижний Новгород, 1993. С. 9.

74 Попов И.В. Борьба с терроризмом в Российской империи (на примере Московского охранного отделения. 1905—1914 гг.) / под ред. В.Н. Ратушняка. — Краснодар, 2004. С. 13.

75 Сизиков М.И. Становление регулярной полиции в России (1718 — 1741 гг.). Автореф. дис. канд. юрид. наук. Свердловск, 1972. С. 5, 11.

76 Органы и войска МВД России. М., 1996. С. 14.

77 «Россия под надзором»: отчеты III отделения 1827-1869: сб. док. / под ред. М. Сидорова и Е. Щербакова. М., 2006. С. 7.

78 Реент Ю. А. Указ. соч. С. 20.

79 Реент Ю.А. Указ. соч. С. 21.

80 Существующие в России виды полиции // Вестник полиции. 1913. № 6. С. 143.

81 Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. СПб, 1894. Т. 47. С. 521.

82 Лурье Ф. Указ. соч. С. 87.

83 Нарбутов Р.В. Проект развития полицейских органов России. 1907 г. // Советское государство и право.1990. № 11. С. 58.

84 Там же.

85 Нарбутов Р.В. Указ. соч. С. 60.

86 Шинджикашвили Д.И. Сыскная полиция царской России в период империализма. Омск, 1973. С.14

87 Учреждение Министерства внутренних дел // Полный свод законов Российской Империи. С. 217.
88 Падение царского режима. Т.3. С. 95.
89 Кошко А.Ф. Очерки истории уголовного мира царской России. Т. 1. С. 101.

90 Учреждение Министерства внутренних дел // ПСЗРИ. Кн. 1 Т. 2. С. 217.

91 Департамент полиции в 1892-1908 гг. (из воспоминаний чиновника) // Былое. № 5 и 6. Ноябрь - декабрь 1917 г. С. 17.
92 Перегудова З.И. Политический сыск в России... Указ. соч. С. 45.

93 Кошко А.Ф. Указ. соч. С. 54.
94 ЦГАСО. Ф. 472. Оп.1. Д. 372 «с». Л. 102.
95 Там же. Л. 101.
96 Линдер Р.В. Мысли о прошлом (Записки сыщика). Варшава. 1934. С. 94.

97 Список лиц служащих по ведомству МВД. СПб., 1905. Ч.1. С. 56-67.
98 Учреждение Министерства внутренних дел // ПСЗРИ. Кн. 1. Т. 2. С. 219.
99 ГАРФ. Ф. 102. Оп. 234. Д. 2 ч.17. Л. 1.

100 Алексушин Р.В. Развитие полицейской губернаторской власти // Общество и безопасность. 2004. №1. С. 58.

101 Полиция и милиция... С. 51.
102 Там же. С. 51.
103 Календарь и памятная книжка Самарской губернии на 1902 год. Самара, 1901. С. 190.
104 Памятная книжка Самарской губернии на 1910 год. Самара, 1910. С. 6.

105 Высоцкий И.П. Санкт-Петербургская столичная полиция и градоначальство. 1703— 1903: Крат. ист. очерк. СПб., 1903. С. 185.
106 Алексушин Г. Между революционным... Указ. соч. С. 51.
107 Высоцкий И. П. Указ. соч. С. 190.

108 Учреждение полиции. СПб., 1913. С. 39.

109 Демидов А., Демидова И. Мелодии старой Самары. Самара, 1992. С. 5.
110 ЦГАСО. Ф. 465. Оп. 1. Д. 2340. Л. 62.

111 Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. III. СПб., 1883. С. 2550.

112 Семенов Е. Поведай биографию, самарский дядя Степа // Будни. 1999. 10 ноября. С. 6
113 Реент Ю.А. Указ. соч. С. 77.

114 Градовский А. Д. Указ. соч. С. 391.
115 Общее учреждение губернское // ПСЗРИ. Кн. 1. Т. 2. С. 501-731.
116 Свод уставов о предупреждении и пресечении преступлений // ПСЗРИ. Кн. 2. Т. 14. С. 3375-3426.

117 ЦГАСО. Ф. 465. Оп. 1 Д. 2083. Л. 10, 150.
118 Брокгауз Ф. А., Ефрон И. А. Указ. соч. С. 329.

119 Матиенко Т.Л. Сыскная полиция Российской империи (1866-1917). М., 2007. С. 26.
120 Рогач Ю. А. Девиантное поведение горожан в конце XIX - начале ХХ века (на примере Самарской и Саратовской губерний) // Материалы ХТТ Всероссийской конференции молодых историков. г. Самара 10 -11 ноября 2006 г. Самара, 2006. С. 151.
121 Рыжов Д.С. Указ. соч. С. 11.
122 Организация и деятельность уголовного сыска в дореволюционной России (конец Х1Х - начало ХХ века). М., 1984. С. 54.
123 Настольный атлас А.С. Маркса. СПб., 1903.: [URL]: http://rodmurmana.narod.ru/Karty.htm Дата обращения: 16.08.2010.

124 Шинджикашвили Д.И. Указ. соч. С. 10.
125 Там же. С. 11.

126 ГАРФ. Ф. 102. Оп. 55. Д. 162. Л. 62.

127 Инструкция чинам сыскных отделений. (Утв. МВД 9 / VIII. 1910). СПб., 1910. С. 3 - 10.
128 Вестник полиции. 1913. № 14. С. 318.
129 Циркуляр МВД по Департаменту полиции от 11 сентября 1886 г. № 2657; Приложение к ст. 688 (Прим.) Общего учреждения губернского // ПСЗРИ. Кн. 1. Т. 2. С. 605; Циркуляр МВД Департамента полиции по 2-му д-ву №16951 от 18 мая 1910 г. // ПСЗРИ. Кн. 1. Т. 2. С.3543.

130 Там же. С. 183.
131 Мулукаев Р.С. Полиция России (IX-XX вв.). Нижний Новгород, 1993. С. 88.

132 Инструкция чинам сыскных отделений... Указ. соч. С. 7.

133 ЦГАСО. Ф. 465. Оп. 1. Д. 2101. Л. 4.
134 Там же. Д. 2545. Л. 92.

135 Инструкция чинам сыскных отделений... С. 7.
136 Тумшис М., Алексеев П. Из истории российского сыска // Общество и безопасность. 2003. № 5. С. 8.
137 Лебедев В.И. Справочный указатель для чинов полиции. М., 1903.
138 ЦГАСО. Ф. 468. Оп. 1. Д. 1008. Л. 1-8.
139 Гросс Г. Руководство для судебных следователей как система криминалистики. СПб., 1908.

140 Гросс Г. Новые данные из области криминалистики // Право. 1899. № 1. С. 37-39.; № 3. С. 79 - 184.; № 15. С. 919-923.
141 Вейнгарт А. Уголовная тактика. СПб., 1912.
142 Рейс Р.А. Научная техника расследования преступлений. СПб., 1912.
143 Снегирёв И.М. О сыске. СПб., 1908. С. 18.
144 Из истории органов внутренних дел Самарского края... Указ. соч. С. 52.
147 ГАРФ. Ф. 102. Оп. 261. Д. 215. Л. 11,12.
148 Там же. Оп. 215. Д. 52. Л. 1.
149 Там же. Л. 30 об.
150 ГАРФ. Ф. 102. Оп. 215. Д. 52. Л. 52.

151 Захватов Д.В. Указ. соч. С. 17.
152 21 факт о сыскной полиции - Статьи - Каталог статей - Преступление в стиле модерн. URL: http://modernstyle.3dn.ru/publ/1-1-0-5. Дата обращения: 18.08.2010.
153 Захватов Д.В. Указ. соч. С. 17.
154 ГАРФ. Ф. 102. Оп. 223. Д. 26. Л. 7.
155 Асетланц Е. Недочёты закона об организации сыскной части // Вестник полиции. 1913. № 26. С. 607-608; № 27. С. 630-631.

156 Шинджикашвили Д.И. Указ. соч. С. 18.
157 Там же. С. 20.

158 Сичинский Е.П. Уголовный сыск России в X - начале XX вв.: учеб. пособ. Челябинск, 2002. С. 106.

159 ГАРФ. Ф. 102. Оп. 223. Д. 26. Л. 19.

160 Юдин Е.Г. Указ. соч. С. 58.

161 Вестник полиции. 1913. № 30. С. 688
162 Рыжов Д.С. Указ. соч. С. 20.

163 Инструкция чинам сыскных отделений. С. 3.
164 Там же. С. 3.

165 Инструкция чинам сыскных отделений... С. 35

166 Захватов Д.В. Сыскная полиция Нижегородской губернии во второй половине XIX -начале ХХ века: историко-правовое исследование. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Владимир, 2005. С. 15.

167 М.Л. Гр. К вопросу о постановке дела в провинциальных сыскных отделениях // Вестник полиции. 1909 г. № 30. С. 637-638.
168 Начальник сыскного отделения. К вопросу о постановке дела в провинциальных сыскных отделениях // Вестник полиции. 1909 г. № 35. С. 744.
169 Косунович Л. Сыскные отделения // Вестник полиции. 1909 г. № 34. С. 721; Начальник сыскного отделения. Кое-что по поводу статьи Л. Косуновича // Там же. № 38. С. 813.;
170 Г. Ф. В. Сыскные отделения // Вестник полиции. 1909. № 45. С. 981.
171 Косунович Л. Итоги спора // Вестник полиции. 1909. № 49. С. 1105-1107; Рацио С.В. Ещё о сыскных отделениях // Там же. 1910. № 22. С. 541; Неудачное выступление // Там же. № 27. С. 657.

172 Инструкция чинам сыскных отделений... Указ. соч. С. 1.
173 К съезду деятелей уголовного сыска // Вестник полиции. 1913. № 27. С. 620-623.
174 ГАРФ. Ф. 102. Оп. 217. Д. 162. Л. 4.
175 ГАРФ. Ф. 102. Оп. 217. Д. 162. Л. 5.
176 Там же.

177 ЦГАСО. Ф. 465. Оп. 1. Д. 2334. Л. 14.
178 Бразоль Б.Л. Очерки по следственной части. Пг., 1916. С. 51.

далее

2004-2025 ©РегиментЪ.RU