В настоящее время, когда в Российской Федерации активно
осуществляется правовая реформа и закладываются основы
правового государства, особенно важно глубоко изучить
историю возникновения прокуратуры как государственного
органа, принесения на российскую почву сложившихся в
западных странах принципов ее организации и
деятельности, создания органов прокуратуры в Советской
России, а затем в СССР и в Российской Федерации.
Следует отметить, что в отличие от судопроизводства,
зародившегося в далеком прошлом, прокуратура в механизме
государственности возникла сравнительно недавно.
Считается, что впервые прокуратура была образована во
Франции в ХIV в. в период инквизиционного процесса.
Король Филипп IV Ордонансом от 25 марта 1302 года
учредил прокуратуру как орган представительства
интересов монарха.
С первых лет существования это был сугубо обвинительный,
карательный орган. Прокуратура Франции была
предназначена для исполнения воли короля, влияние
которого на формирование ее органов и определение
направлений в ее деятельности было весьма сильным. (Не
без причины прокуроры вплоть до ликвидации монархии во
Франции именовались "людьми короля".)
Сфера деятельности королевских прокуроров постоянно
расширялась. При этом функции прокуратуры с момента ее
возникновения отнюдь не сводились к сфере чисто
правовой. Прокурор, как утверждал русский историк В.И.
Веретенников, "является в точном и полном смысле глазами
короля, через посредничество которых король может
следить за правильностью хода всего государственного
механизма"*(1).
Во исполнение этих обязанностей генерал-прокурор "всегда
и во всем" защищал интересы королевской короны, вплоть
до того, что следил, чтобы кто-либо из вельмож
самостоятельно не присваивал себе титулы, не вмешивался
в проблемы промыслов и торговли, учреждения
университетов. Прокурор наблюдал за назначениями
королевских чиновников, оценивая, насколько они
удовлетворяют предъявленным им требованиям, чтобы и
здесь не нарушались интересы короля.
Со временем в круг обязанностей прокурора был включен
даже контроль за работой сеньориальных и церковных
судов. Велика была роль прокуроров и при производстве
дознания.
В 1586 году был принят Закон об организации и
деятельности прокуратуры во Франции, который определил
место прокуратуры в системе государственных органов. В
сферу полномочий прокурорского надзора закон включил:
деятельность прокурора административно-политического
характера; надзор за производством следствия;
судебно-правовую деятельность.
Очень важное значение для уголовного процесса Франции
имел Ордонанс 1670 г., которым разделялось расследование
в суде гражданского и уголовного исков, а сторона
публичного обвинения в лице королевских прокуроров
получила право предъявлять обвинение в совершении
преступлений, влекущих за собой позорящие и мучительные
наказания. Однако в те времена, как отмечал Н.Н.
Полянский, "прокурор не возбуждал дела самостоятельно:
он мог выступать лишь в качестве изобличителя, тогда как
инициативой возбуждения дела и правом расследования
обладал судья. Преимущество судьи перед прокурором было
очевидным: даже рассмотрение уголовных дел происходило
без участия прокуроров"*(2).
В дальнейшем прокуратура Франции претерпевала различные
преобразования, наиболее интенсивно проходившие в период
1789-1810 годов. Тем не менее ее основное предназначение
оставалось неизменным: выполнение так называемых
карательных функций, обеспечение незыблемости держателя
верховной власти в государстве. Эти функции прокуратуры
были особенно важны в связи с распространением
казнокрадства, взяточничества, бороться с которыми
представлялось возможным лишь с помощью специальной
государственной службы. Не случайно именно прокуратура
Франции послужила образцом для создания аналогичных
правовых институтов в других странах, в том числе в
России*(3).
Основателем прокуратуры как органа надзора за
соблюдением законности в России по праву считается Петр
I, который проводил в период своего нахождения на
престоле активное реформирование всей структуры
государственного управления, целенаправленную
деятельность по созданию единого централизованного
государства. Конец XVII и начало XVIII веков
характеризовались значительным ростом должностных
злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества,
неисполнением царских указов со стороны органов
государственного управления, всемерным возрастанием
всякого рода поборов и усилением бесправия населения.
Известный русский историк В.О. Ключевский состояние
работы государственного аппарата того времени оценивал
так: "Непослушание чиновников предписаниям высшего
начальства и даже царским указам стало при Петре I
настоящей язвой управления, превосходящей даже смелость
старых московских дьяков, которые, бывало, на 15-м указе
непременно послать подьячего по делу стойко отвечали: "И
по тому его Великаго государя указу подьячий не послан".
Не помогали ни штрафы, ни угрозы лишить чина и "весьма
отставить", ни даже сослать на каторгу*(4). Император
понимал, что чиновничий бюрократизм являлся силой,
которая становилась опасной для государства и общества,
серьезной помехой в достижении его целей.
Это вызывало насущную потребность в создании
государственной службы по борьбе с этими негативными
явлениями. Указом Петра I от 2 марта 1711 года в России
для возбуждения дел "гласа о себе неимущих" учреждается
фискальная служба, назначение которой состояло в том,
чтобы "над всеми делами тайно надсматривать и
проведывать про неправый суд, также сбор казны и
прочего". В задачу фискалов также входило "обличение
преступлений, направленных против указов, обнаружение
взяточничества и всяких нарушений казенных интересов,
преследование преступлений, по которым нет челобитчиков,
и донесение о медленности в производстве дел в
присутственных местах". За образец указанной службы Петр
I взял государственные органы Германии. В 1713 году в
России вводится должность генерал-фискала. Полномочия
фискалов, процессуальные средства их деятельности были
определены в Указе от 17 марта 1714 года "О фискалах и о
их должности и действии". В Указе получила четкое
разграничение компетенция обер-фискалов,
провинциал-фискалов, городских и низших (рядовых)
фискалов. Фискальная служба являлась службой сугубо
тайной, поэтому она была весьма непопулярной в
общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки
законности и правопорядка. К тому же фискалы всех рангов
не получали материального обеспечения от казны,
существовали за счет "собственных кормовых", а это вело
к поборам, взяточничеству и иным злоупотреблениям. В
результате за взяточничество был казнен обер-фискал
Нестеров*(5).
Подчинение фискалата Юстиц-коллегии знаменует начало
новых форм надзора, в том числе надзора за самим
Сенатом. Для этих целей в 1715 г. была введена должность
генерал-ревизора (для надзора за исполнением указов
Сената). Дежурившие в Сенате гвардейские офицеры
унаследовали некоторые функции сенатского обер-секретаря:
надзор за порядком производства и законностью при
решении дел Сенатом и право доносить царю о
злоупотреблениях и упущениях сенаторов.
Итак, появлению прокуратуры в России предшествовало
несколько различных форм надзорной власти: фискалы,
генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные
гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что
надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам
царь, и Сенат.
В 1722 году Петр I ввел новый государственный институт,
доселе не существовавший в России, - прокуратуру. Цель,
поставленная перед прокуратурой, - проведение в жизнь
экономических, социальных и политических реформ царя
вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению
местных органов власти. Средства, используемые
прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер.
По замыслу императора прокурорский надзор был
сформулирован как институт контроля за деятельностью
государственного аппарата и в первую очередь - за
Сенатом, ставшим по Указу "О должности Сената" от 27
апреля 1722 года законодательным и высшим органом
подзаконной исполнительной власти*(6).
Прокуратура была учреждена тремя петровскими указами:
"Быть при Сенате Генерал-прокурору и обер-прокурору,
также во всякой коллегии по прокурору, которые должны
будут рапортовать Генерал-прокурору" от 12 января 1722
года; "Об установлении должности прокуроров в надворных
судах и в пределах компетенции надворных судов в делах
по доносам фискальных и прочих людей" от 18 января 1722
года; "О должности Генерал-прокурора" от 27 апреля 1722
года. Последний указ поставил прокурора над Сенатом и в
прямое подчинение императору. "Генерал-прокурор должен
сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою
должность хранил и во всех делах: истинно, ревностно и
порядочно без потеряния времени по регламентам и указам
отправлял", "также должны накрепко смотреть, дабы Сенат
в своем звании праведно и нелицемерно поступал"*(7).
Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий
выделить его из иных видов государственной деятельности.
Этот признак заключался в том, что прокурор не
пользовался решающим голосом ни по одному
административному вопросу. "Органы управления производят
и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим
производством и решением, охраняют их закономерность, но
не принимают другого ближайшего участия в самом существе
дела, в их возбуждении, постановлении и
направлении"*(8). Таким образом, средства прокурора
носили чисто надзорный характер, и основным среди них
являлась так называемая протестанция, то есть принесение
протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий
орган.
Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы
высший государственный орган - Сенат - рассматривал все
относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом
соответствии с Регламентом и императорскими указами.
Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере
правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по
вопросам, не урегулированным правом. Ему подчинялись
обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он
же был подотчетен только императору. "Генерал-прокурор,
- писал русский политолог А.Д. Градовский, - по
старшинству последнее, по значению первое место в
Сенате; он заседает в Сенате, именем императора
контролирует все, что там происходит, имеет единственное
и решительное влияние на мнение сенаторов"*(9).
Надзирала прокуратура за законностью деятельности и
других государственных органов и структур. Так, она вела
наблюдение за интересами казны, вела надзор по
арестантским делам, за местами содержания заключенных
под стражей. Подчеркивая это обстоятельство, видный
российский государственный деятель, бывший министр
юстиции, генерал-прокурор Н.В. Муравьев
свидетельствовал, что в России "прокуратура с момента ее
создания (1722 г.) и до судебных реформ Александра II
(1860-е гг.) была преимущественно органом общего
(административного) надзора, а собственно судебная,
обвинительная или исковая деятельность: составляла лишь
одно из частных дополнений к функции надзора, едва
намеченное в законе, слабое и незначительное на
практике"*(10).
По утверждению В.О. Ключевского, Петр I долго размышлял
над учреждением прокуратуры и работал над
законопроектами непосредственно. Устройство надзора за
высшим учреждением, которое само надзирало за всем
управлением, было, по мнению известного историка,
мудреным делом, его надо было согласовывать с формами
ответственности.
Указ "О должности Генерал-прокурора" поставил прокурора
над Сенатом и в прямое подчинение императору. В Табели о
рангах прокурорам были присвоены высокие классы:
генерал-прокурору - третий, соответствующий
генерал-лейтенанту; обер-прокурору - четвертый;
коллежским прокурорам - шестой, прокурорам надворных
судов - седьмой наравне с обер-фискалами. Тем временем
продолжается тщательная проработка законопроектов,
определивших статус прокуратуры: о Сенате, о
Генерал-прокуроре, о прокурорах коллегий. 5 апреля 1722
года Регламент Адмиралтейств-коллегии был дополнен
указом о должности прокурора коллегии*(11).
Вскоре были приняты (одновременно - 27 апреля 1722 года)
указы о должности Сената и о должности
Генерал-прокурора*(12). "Должность Генерал-прокурора"
оставалась основным законодательным актом о прокуратуре
на протяжении всего XVIII столетия. Главное отличие
апрельской редакции Указа от последней январской состоит
в пункте об ответственности прокуроров. Так же, как и
прокурор коллегии, генерал-прокурор освобождался от
ответственности за не подтвердившееся доношение или
протест, но, как указал Петр, "ежели то часто будет
употреблять, то не без вины будет".
Петр I полагал, что прокуратура должна стоять на страже
интересов государя, государства, церкви и всех граждан.
Создавая прокуратуру, возлагая на генерал-прокурора
надзор за соблюдением интересов государства и
исполнением законов, Петр говорит и о защите интересов
граждан, об охране их прав, предоставленных законом.
Поэтому не случайно уже 17 апреля 1722 года он издает
Указ "О хранении прав гражданских", в котором, в
частности, говорилось: "Понеже ничто так по управлению
государством есть, как крепкое хранение прав
гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не
хранить, или ими играть как в карты, прибирая масть к
масти: кто сей наш Указ преступит под какой отговоркою:
тот, яко нарушитель прав государственных и противник
власти, казнен будет смерти, без всякие пощады. И чтоб
никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в вину
попадет"*(13).
Защищая и охраняя права гражданские, Петр I, наряду с
другими задачами, возлагал решение этой проблемы на
прокуратуру как орган надзора.
По мнению С.М. Казанцева, в России, таким образом,
возникает институт надзора, который, хотя и получил
французское название, однако был создан не по образу и
подобию французской прокуратуры, а явился результатом
творчества Петра I и включал элементы французской
прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фискалов и
чисто русские изобретения. Из Франции, помимо названия,
была заимствована главная функция - надзор за точным
исполнением закона тем органом, при котором находится
прокурор (но французские прокуроры были при судебных
органах, а русские - главным образом при
административных)*(14).
По своему назначению русский генерал-прокурор был ближе
шведскому омбудсмену, основной задачей которого была
защита прав и свобод населения от нарушений со стороны
властей.
По-другому объясняют возникновение должности
генерал-прокурора теоретики прокурорского надзора
дореволюционной России А.Д. Градовский и Н.В. Муравьев.
Первый рассматривал возникновение прокуратуры как одно
из проявлений борьбы двух начал в государственном
строительстве Петра I - коллегиальности и единоначалия:
"Должность Генерал-прокурора воплотила и резюмировала
личное начало, подобно тому как Сенат начало
коллегиальное"*(15). Н.В. Муравьев усматривал причины
учреждения прокуратуры главным образом в недостатках
фискальной формы надзора: "Недостаточность, а вместе
крайняя непопулярность фискального надзора, естественно
приводили к мысли о другой, иначе организованной форме
его, которая могла бы действовать совокупно с
фискальством, так как это последнее в известной степени
все-таки приносило свою долю пользы и правительство не
находило еще возможным совсем отказаться от него в делах
местного управления"*(16).
А вот С.А. Петровский главную причину возникновения и
развития органов надзора вообще и прокуратуры в
частности в период петровских реформ видел в "крайнем
упадке нравственности в обществе"*(17).
Первым генерал-прокурором Петр I назначил Павла
Ивановича Ягужинского. Способный от природы, энергичный
и честный, Ягужинский пользовался полным доверием Петра
I, сказавшего про него однажды: "Что осмотрит Павел, так
верно, как будто я сам видел". Это доверие Ягужинский
оправдывал всегда. В то время как многие крупные, даже
приближенные к императору вельможи нередко погрязали в
лихоимстве и других злоупотреблениях, на
генерал-прокурора даже не падала тень такого подозрения.
Никаких особых личных требований для службы в
прокуратуре в тот период не определялось: велено было
избирать "их из всяких чина", но "лучших". Прокуроры
назначались на должности Сенатом по предложению
генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли
быть наказаны только Сенатом. Сам же генерал-прокурор
или обер-прокурор несли ответственность только перед
императором. В то время существовал такой порядок
действий прокуроров. Заметив нарушение, прокурор вначале
устно предлагал устранить его, а если его обращение не
помогало, он приносил протест. Письменный протест
поступал в тот орган, который нарушил закон и от
которого зависело на том "протесте утвердиться", то есть
принять его или же "остаться при своих мнениях". В
последнем случае руководитель учреждения обязан был
направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с
протестом прокурора свои объяснения о причинах
несогласия с прокурором. Принесение прокурором протеста
приостанавливало действие того постановления, которое
опротестовывалось. В то же время прокурор, чей протест
был отклонен, направлял специальное "доношение"
генерал-прокурору, от которого зависело, поддержать
своего подчиненного или нет. Непосредственное уголовное
преследование лежало вне компетенции прокурора. Он
только наблюдал за ходом расследования дела и имел
"попечение" о "колоднических", то есть арестантских
делах.
В круг ведения прокуроров входил также надзор за
фискалами, за которыми они должны были "иметь крепкое
смотрение". Фискалы в коллегиях и надворных судах
доносили о всех замеченных ими злоупотреблениях
прокурорам. Прокуроры на местах наблюдали также за
правильным "собиранием" казенных доходов, за
безубыточным для казны производством по подрядам и
откупам, за правильностью финансовой отчетности и др.
По мнению академика О.Е. Кутафина, прокуратура
создавалась в России как представительный орган прежде
всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и
по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и
контроль за действиями и решениями Правительствующего
сената, других центральных и местных учреждений. Суть
самой должности прокурора Петр I выразил такими словами:
"Сей чин яко око наше". Функции прокуратуры были
довольно широки, хотя и видоизменялись*(18).
Смерть Петра и возведение на престол Екатерины I привели
постепенно к сосредоточению фактической власти в руках
аристократии. Это не могло не сказаться на положении
генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры.
Генерал-прокурор нужен был Петру для надзора за
вельможами, а в условиях, когда монарх находился во
власти вельмож, должность генерал-прокурора была
излишней. При Екатерине I отмечается значительный отход
от установленного Петром I порядка осуществления высшего
надзора прокуратуры за соблюдением законов в
государстве; сужается государственное значение
прокуратуры и возглавляющего ее генерал-прокурора. Во
главе правительства был установлен Верховный тайный
совет, а затем Кабинет, что привело к существенному
ограничению полномочий Сената. Устремления "верховников"
и "временщиков" к захвату верховной власти в
государстве, их олигархические и своекорыстные намерения
не могли найти совмещения с осуществляемым прокурорами
надзором за состоянием режима законности. В этой связи в
некоторых сферах деятельности государственных органов
возрождается фискальная служба.
В октябре 1730 года императорским указом
восстанавливалась должность генерал-прокурора и
прокуроров в коллегиях и надворных судах. Указ
констатировал, что состояние законности в стране ниже
всякого уровня: ":в государственных делах слабое чинится
управление и челобитчики по делам своим справедливого и
скорого решения так, как указы повелевают, получить не
могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения
претерпевают"*(19). Возрожденным органам прокуратуры
вверялся надзор за тем, "чтобы челобитчики правым и
нелицемерным судом удовольствованы, а в государственных
делах рассмотрение и решение чинимы были со всякою
ревностию и добрым порядком". Таким образом, прокуратура
восстанавливалась во имя тех же благородных целей, что и
создаваемая Петром I.
Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны
Леопольдовны. 17 ноября 1740 года генерал-прокурор князь
Н.Ю. Трубецкой был неожиданно отстранен от должности и
направлен в Ригу. Встал вопрос о существовании
прокуратуры как государственного органа. 15 декабря
последовал Указ об утверждении обер-прокуроров в Сенате
и Святейшем Синоде, который повелевал "о произведении в
коллегии, канцелярии и губернии прокуроров по прошлому
указу исполнения не чинить, понеже об оных иметь будет
рассмотрение вновь", упразднив, таким образом, должность
генерал-прокурора, а обер-прокурора оставив без
подчиненных*(20).
Роль прокурора возрастает при Екатерине II. С
разделением Сената на департаменты генерал-прокурор
охватывает своим контролем всю их деятельность, а к
концу XVIII века, продолжая оставаться органом надзора,
фактически становится высшим органом управления общей
компетенции*(21). Укрепляя прокуратуру как орган
надзора, Екатерина II в Наставлении вновь назначенному
генерал-прокурору князю А.А. Вяземскому писала о наличии
в Сенате двух партий: "Вам не должно уважать ни ту, ни
другую сторону, обходиться учтиво и беспристрастно,
выслушивать всякого, имея только единственно пользу
Отечества и справедливость в виду, и твердыми шагами
идти кратчайшим путем к истине"*(22).
Как видно из этого Наставления, в нем также ставился
вопрос о защите государства и справедливости, в том
числе и о защите интересов подданных российского
государства.
В таком значительном для государственного управления и
судебной системы правовом акте, как "Учреждение для
управления губерний Российской империи" от 7 ноября 1775
года, предусматривалась специальная глава "О
прокурорской и стряпческой должности", в которой
устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему
и судебному надзору, а также надзору за местами лишения
свободы, конкретизировались должностные обязанности. В
статье 404 "Учреждения..." было сказано: "Вообще
губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят и
бдение имеют о сохранении везде всякого порядка,
законами определенного, и в производстве и отправлении
самих дел. Они сохраняют целостность власти
установленной и интереса императорского величества,
наблюдают, чтобы запрещенных сборов с народа никто не
собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные
взятки". "Нравственно-полицейские его обязанности, -
говорил Н. Дмитриев об обязанностях прокурора во времена
Екатерины, - состояли в наблюдении за порядком в
обществе: он доносил о непослушании или ропоте жителей
губернии, о нарушении правил благочиния, соблазне и
нарушении общественного спокойствия, о запрещенных
торгах"*(23).
По "Учреждению..." прокуроры осуществляли надзор за
деятельностью всех присутственных мест губернии.
Характеризуя "прекрасную должность губернского
прокурора" как наследие петровских времен и одно из
лучших екатерининских учреждений, А. Ф. Кони писал:
"Блюститель закона" и "царское око", охранитель закона и
свободы частных лиц в случаях учреждения опеки с
ограничением их прав, ходатай за арестованных и
наблюдатель за содержанием их : внимательный "читатель"
определений всех присутственных мест:, губернский
прокурор, по существу своих прав и обязанностей, был
представителем центральной правительственной власти,
вдвинутым в среду местного управления"*(24).
Однако стремление правительственной власти самодержавной
России на всех уровнях к бесконтрольности,
всепроникающая регламентация и полицейская опека,
отсутствие гласности, безнаказанность всякого рода
чиновничьих злоупотреблений - все это в сильнейшей
степени стесняло права человека, и именно с этим
приходилось бороться прокурорам того времени.
Во время царствования Александра I (1801-1825 гг.)
прокурорский надзор был возрожден, причем начиная с 1802
г. генерал-прокурор стал одновременно и министром
юстиции. Первым министром юстиции России с одновременным
исполнением обязанностей генерал-прокурора и
руководством всей прокурорской системы был назначен
знаменитый поэт Гавриил Романович Державин. Он ревностно
взялся за работу, больше внимания стал уделять
обер-прокурорскому и местному надзору.
22 сентября 1802 года Г.Р. Державин подписал циркулярный
ордер, направленный губернским прокурорам. Основываясь
на Учреждении для управления губерний и законах от 8
сентября 1802 года, министр юстиции сводит свою
инструкцию для местного надзора к семи главным
положениям. В том числе Г.Р. Державин в своем ордере к
прежним ведомостям, представляемым губернскими
прокурорами в Петербург (о числе решенных и нерешенных
дел и о "колодниках"), прибавил еще подробные ведомости
по делам о должностных и общеуголовных преступлениях. В
ведомостях о "колодниках" должны были уточняться
сведения о режиме их содержания и состоянии тюрем.
Прокуроры должны были докладывать, "имеют ли тюрьмы
необходимые к человеческой жизни выгоды, как-то -
теплоту, сухость и свежий воздух, не изнуряются ли
какими тяжкими сверх меры работами и проч.".
Ордер впервые возлагал на прокуроров надзор за
следствием как особую сферу контроля. Они должны были
наблюдать, "не происходит ли где кому пристрастных
допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого
рода", но вместе с тем должны были бороться с сокрытием
преступлений и послаблениями преступникам.
В надзоре по делам гражданским главное внимание
прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении
подсудности и пресечении "всякого рода притеснений и
волокит".
Как известно, Державин принимал активное участие в
действиях правительственных войск по усмирению восстания
Е. Пугачева, хорошо знал, что такое "русский бунт,
бессмысленный и беспощадный", а потому понимал, что в
интересах дворянства не доводить дело до вооруженных
выступлений, и требовал от своих подчиненных "блюсти
закон" на местах во имя общего блага. Характерен в этом
отношении Указ Правительствующего сената от 28 сентября
1828 года. В нем говорилось: "Губернские прокуроры, на
основании узаконений, везде смотрят и бдение имеют, дабы
в губерниях ничего противного закону и общей пользе не
происходило"*(25).
Следует отметить, что согласно воспоминаниям
современников, "история Министерства юстиции с тридцатых
до шестидесятых годов (XIX века. - В.Б.) представляла
немало примеров энергической борьбы губернских
прокуроров с местными злоупотреблениями. Борьба эта не
всегда была успешна, но само уже возникновение ее,
основанное на предписании закона, определявшего
обязанности губернского прокурора, действовало
благотворно, не говоря уже о тех случаях, когда
последствиями ее являлись сенаторские ревизии, несшиеся,
как грозовые тучи, на местность, пораженную правовою
засухою:"*(26).
И все же, объективно оценивая роль дореформенной
(имеется в виду судебная реформа 1864 г.) прокуратуры,
следует отметить, что она, как и большинство
государственных органов царской России накануне реформы
60-х гг. XIX в., находилась в сложном положении. Система
надзора в России в первой половине ХIХ в. сохраняла лишь
относительное единство. Наряду с генерал-прокурором
высший надзор осуществлял Сенат, а на местах -
губернаторы. Обер-прокуратура, осуществлявшая надзор за
решением дел в Сенате, была связана с губернской
прокуратурой лишь подчинением генерал-прокурору. Не было
и единого законодательного акта о прокурорском надзоре.
По мнению С.М. Казанцева (мы разделяем эту точку
зрения), беспомощность прокуратуры и низкий уровень
законности в тот период были обусловлены не только
пороками всей системы общества и бюрократического
аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого
этого института. Во-первых, прокурорский надзор был
подчинен исполнительной власти в лице одного из
министров. Во-вторых, сфера надзора и функции прокуроров
стали к тому времени столь обширны и неопределенны, что
их добросовестное исполнение было нереально. Все это
привело к тому, что прокуратура, как и общество в целом,
требовала серьезных преобразований*(27).
Вот почему, как только во второй половине 50-х годов ХIХ
в. встал вопрос о необходимости судебной реформы в
России, выяснилось, что применение даже некоторых
принципов буржуазного судоустройства и судопроизводства
неизбежно влечет за собой и реорганизацию прокуратуры.
В.Г. Бессарабов, заместитель директора НИИ проблем
укрепления законности и правопорядка при Генеральной
прокуратуре РФ, доктор юридических наук
Примечания
*(1) Веретенников В.И. Очерки истории
генерал-прокуратуры в России доекатерининского времени.
Харьков, 1915. С.27.
*(2) Полянский Н.Н. Судьба процессуальных гарантий и
личной свободы во Франции. М.-Л., 1946. С.49.
*(3) См.: Басков В.И. История прокуратуры Российской
империи // Вестник МГУ. Сер.11, "Право". 1997. N 2. С.3.
*(4) См.: Ключевский В.О. Сочинения. Т. 4. М., 1958.
С.177-179.
*(5) См.: Cлучевский В. Учебник русского уголовного
процесса. СПб., 1913. С.198.
*(6) См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.4.
М., 1986. С. 182-186.
*(7) См.: Там же. С.184-200.
*(8) Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве
и деятельности. М., 1889. С.284.
*(9) Градовский А.Д. Высшая администрация России ХVIII
столетия и генерал-прокуроры. СПб., 1866. С.209.
*(10) Муравьев Н.В. Указ. соч. С.266.
*(11) См.: ПСЗ. Т.VI. N 3937.
*(12) См.: Там же. N 4037.
*(13) Соловьев С.М. История России с древнейших времен.
Т.18. Кн.9. М., 1993. С.441.
*(14) См.: Казанцев С.М. История царской прокуратуры.
СПб., 1993. С.134.
*(15) Градовский А.Д. Указ. соч. С.75.
*(16) Муравьев Н.В. Указ. соч. С.356-357.
*(17) Петровский С.А. О Сенате в царствование Петра
Великого. М., 1875. С.156.
*(18) См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево.
Российская прокуратура. XVIII век. М., 1994. С.8-27.
*(19) ПСЗ. Т.VIII. С.5625.
*(20) Ключевский В.О. Указ. соч. С.177, 179.
*(21) См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 5.
М., 1987. С.127.
*(22) Прокуратура Санкт-Петербурга: Исторический очерк.
СПб., 1997. С.11.
*(23) См.: Веретенников В.И. Указ. соч. С.53.
*(24) Кони А.Ф. Избранные произведения. Т. 4. М., 1980.
С.123.
*(25) См: Проблема развития правового статуса российской
прокуратуры в условиях переходного периода. М., 1998.
С.7.
*(26) Кони А.Ф. Сочинения. Т.5. М., 1968. С.8.
*(27) См.: Казанцев С.М. Дореволюционные юристы о
прокуратуре: Сборник статей. СПб., 2001. С.19.
Главная