Смирнов К.С.
Становление и развитие полиции в России:
историко-правовой экскурс
// Гражданин и право, 2011, №1
Обсуждение по инициативе Президента Российской Федерации
законопроекта о полиции требует от юристов, участвующих
в этом процессе, знания соответствующего исторического
наследия России, что позволяет выявить и использовать
его позитивный потенциал.
Так, развитие общественных отношений в населенных
пунктах Российской империи в XVIII в. обусловило
необходимость создания специальных органов, призванных
поддерживать порядок и безопасность в общественных
местах*(1). История первых полицейских подразделений
берет свое начало со столицы, поскольку в 1718 г. в
Санкт-Петербурге утверждается должность
генерал-полицмейстера, в обязанность которого вменялась
организация работы по обеспечению общественного порядка
и общественной безопасности. Положительные результаты
его деятельности способствовали учреждению четырьмя
годами позже аналогичной должности в Москве. Спустя
несколько лет должность полицмейстера была учреждена, и
назначенные на нее чиновники приступили к исполнению
служебных обязанностей в ряде крупных в то время городов
Российской империи - Астрахани, Кронштадте,
Шлиссельбурге, Ладоге*(2).
Первые полицейские подразделения практически повсеместно
получали названия полицейских контор*(3). В отличие от
современных органов внутренних дел полицейские конторы
того времени находились только в вертикальном
подчинении. Полиция представляла собой единый
централизованный орган, а главная полицмейстерская
канцелярия в Санкт-Петербурге имела значительный вес в
государственной и общественной жизни страны. Финансовую
основу их деятельности составляли местные доходы, а
также казенные средства, выделявшиеся на содержание
местных военных гарнизонов. Обязанности по поддержанию
общественного порядка исполнялись как на постоянной, так
и на временной основе. Обращает на себя внимание наличие
полицейской повинности. Обязанности по поддержанию
порядка исполняли даже крестьяне, не имевшие необходимой
для этого подготовки; следовательно, эффективность их
работы была крайне низка. В целях устранения указанных
негативных сторон деятельности вновь создаваемых органов
в 1721 и 1723 гг. генерал-полицмейстер вносил
предложения о введении должностей профессиональных
работников полиции*(4).
В 1782 г. была реформирована городская полиция: в
городах учреждаются управы благочиния, принимается
специальный Устав благочиния*(5). Управу благочиния
возглавлял генерал-полицмейстер в Санкт-Петербурге и
обер-полицмейстер в Москве, полицмейстер в губернском
городе или городничий в уездном городе. Поскольку управа
благочиния (как и нижний земский суд в уезде) являлась
не только полицейским, но и судебным органом по мелким
уголовным и гражданским делам, то в ее состав входили
два пристава (по уголовным и гражданским делам).
Изучение сохранившихся нормативных правовых актов, а
также иных служебных документов того периода позволяет
ученым утверждать о наличии ряда организационных
проблем, характерных и для современного исторического
этапа*(6). В целях обеспечения должного уровня
организационной составляющей деятельности городничих и
земских исправников запрещалось обременение
несвойственными им делами. В то же время компетенция
полицейских органов оставалась неопределенно широкой, а
развитие промышленности, торговли, значительный приток
населения в города, продолжающееся расслоение общества
требовали новых государственных преобразований*(7).
Согласно Учреждению для управления губерний 1775 г.,
была создана сельская полиция, что было запланировано
еще в "Наказе..." Екатерины II*(8). В каждом уезде
местные дворяне на своих собраниях выдвигали несколько
кандидатур в нижний земский суд, исполнявший
административно-полицейские и судебные функции*(9). При
выборах дворянское собрание руководствовалось порядком
выборов предводителей и депутатов в законодательную
комиссию 1767 г. Непосредственной опорой и помощниками
нижнего земского суда в деревнях и селах были сотские,
пятидесятские и десятские, избиравшиеся из крестьян. Их
функции были определены в "Инструкции сотскому со
товарищи", изданной 19 декабря 1774 г.*(10) Характерной
особенностью "Инструкции..." являлось распространение ее
действия не только на свободных крестьян, но и на
крепостных. Во время исполнения функциональных
обязанностей сотского, пятидесятского или десятского
крестьянин, по "Инструкции...", считался свободным от
работы, и помещик не мог послать его на работу в ущерб
служебным обязанностям*(11). За неисполнение же
"Инструкции..." полагалось жестокое наказание. Самой
"жизненной частью" "Инструкции...", как отмечают
исследователи, оказалась исключительно формальная ее
сторона - организация выборной сельской полиции*(12). Но
нового в этом отношении "Инструкция..." ничего не
вводила, ибо полицейские обязанности "низшего" характера
выполнялись сельским населением всегда, и в праве выбора
сотских, пятидесятских и десятских нельзя видеть
прогресса в местном крестьянском управлении.
Нижний земский суд создавался по "Учреждению для
управлений губерний Всероссийской империи" 1775 г.*(13)
(далее - "Учреждение для управления губерний"). Однако у
исследователей вызывает сомнение само название этого
административно-полицейского учреждения в уезде*(14). В
законе нет указания на то, что нижние земские суды и
земские исправники не являются судебными органами.
Специфика правового положения нижнего земского суда была
следствием того, что этот орган первоначально
планировался как чисто судебный*(15). Отсутствие в
сельской местности полиции было восполнено возложением
на него административно-полицейских функций, а судебные
функции, которые предназначались нижнему земскому суду,
были переданы уездному суду. Нижний земский суд стал
органом всесословным, но поскольку для дворян и
духовенства на уездном уровне были созданы свои
сословные учреждения, то нижний земский суд был
преимущественно направлен на работу с податным сельским
населением.
В "Учреждении для управления губерний" содержалась
обширная инструкция для капитан-исправника, определявшая
его компетенцию и основные функции. Исправник обязан был
предупреждать распространение эпидемий, принимать меры
по прекращению падежа скота, усмирять возмущения, давать
обиженным покровительство, искоренять банды воров и
беглых, наблюдать за состоянием мостов и дорог. Он
отвечал за расквартирование войск, отводил воинским
командам пастбища для лошадей, предотвращал и тушил
пожары, поощрял земледельца к земледелию и "трудолюбию",
заботился об обеспечении нищих и убогих питанием. Кроме
общих обязанностей, возложенных на нижний земский суд,
"Учреждение для управления губерний" перечисляет в ряде
статей особенные обязанности исправника. Ему поручалось:
принятие мер к охранению населения от эпидемий (ст.
238-240), эпизоотий (ст. 241), пожаров (ст. 249),
обеспечение народного продовольствия на случай голода
(ст. 251), призрение бедных, преследование нищенства
(ст. 252), преследование воровских шаек (ст. 244) и ряд
обязанностей по отношению к войскам - отвод квартир,
пастбищ, обеспечение их дровами, охранение обывателей от
притеснений со стороны воинских частей и наоборот (ст.
247, 248, 250)*(16).
Важной вехой в становлении и необходимом
совершенствовании института полиции явилось, как уже
отмечалось, издание в 1782 г. "Устава благочиния, или
полицейского", который преобразовывал старые полицейские
учреждения в новые городские административно-полицейские
органы - управы благочиния*(17). Большим преимуществом
вновь принятого "Устава..." было то, что им вводились
специальные должности служащих городской полиции, более
четко - что очень важно - определялись ее задачи и
компетенция*(18). Состав управы благочиния был определен
из городничего, двух приставов (уголовных и гражданских
дел) и двух советников (ратманов), избиравшихся
горожанами на три года из наиболее авторитетных и
уважаемых представителей городского купечества и
ремесленников.
Управа благочиния подчинялась непосредственно
губернскому правлению. Она выполняла ряд
административно-хозяйственных функций: надзор за
исправностью городских сооружений и чистотой улиц,
рассмотрение мелких судебных уголовных и гражданских
дел, осуществление паспортного режима. Штаты полиции
определялись отдельно для каждого города*(19). При
определении на должности в санкт-петербургскую полицию
приставов и квартальных надзирателей в целях улучшения
личного состава полицейских служащих предписывалось в
1782 г.: на должности приставов уголовных и гражданских
дел представлять из штаб-офицеров ведомства бывшей
полиции. На должности частных приставов и квартальных
надзирателей назначать из полицейских и других
чиновников, при этом на данные должности должны были
быть определяемы люди "поведения доброго и доказанной
исправности"*(20).
"Устав благочиния, или полицейский" 1782 г. впервые не
только устанавливал строго определенные,
профессиональные качества, необходимые полицейским
чиновникам для полноценного несения службы, но и
настойчиво прививал высоконравственные принципы
поведения и отношения к своему делу. "Уставом..."
подробно регламентировалась деятельность управ
благочиния, других полицейских подразделений и
должностных лиц. Обращает на себя внимание, что
значительное внимание уделялось внутриорганизационным
вопросам, имеющим и в настоящее время актуальность*(21).
Статья 37 "Устава..." запрещала полицейским чинам
взимать деньги за рассмотрение конкретных дел,
отнесенных к их ведению. Важную роль играла правовая
норма, содержащаяся в ст. 40 и закреплявшая принцип
оперативности работы полиции*(22). Для решения служебных
вопросов управы благочиния должны были собираться в
любое время. Чиновники не могли выходить из управы до
окончания следствия по правонарушению и направления дела
в суд*(23).
"Устав..." не определял образовательный ценз при приеме
на службу в полицию и не регламентировал вопросы
профессиональной подготовки сотрудников. В то же время
развитие общественных отношений диктовало необходимость
объективного повышения уровня общей грамотности
работников полиции. В связи с этим безграмотному или
малограмотному полицейскому невозможно было выполнять
свои служебные функции в полном объеме*(24).
Характерно, что полиция рассматриваемого периода была
децентрализована, полицейские органы в губерниях всецело
подчинялись губернаторам, а генерал-полицмейстер
фактически руководил лишь столичной полицией. Следует
обратить внимание на то, что в XVIII в. делались попытки
превратить генерал-полицмейстера в руководителя всей
полиции Российской империи, но они, как отмечается в
специальной юридической литературе, не имели
успеха*(25).
Во второй половине 50-х - начале 60-х годов XIX в. был
предпринят ряд мер по реформированию полиции*(26). 25
марта 1859 г. Александр II утвердил "Главные начала для
устройства уездной полиции", которые легли в основу
дальнейших преобразований*(27). В это же время из
обязанностей полиции были исключены следственные и
хозяйственно-распорядительные функции, а в июле 1860 г.
учреждается институт судебных следователей, и,
соответственно, из ведения полиции выделяется проведение
следствия.
Одновременно в 1860 г. в "Наказе полициям о производстве
дознания по происшествиям, могущим заключать в себе
преступление или проступок"*(28) уточняются полномочия
полиции по производству дознания. В 1861 г. Александр
утверждает "Временный наказ полициям для действия в
чрезвычайных ситуациях", который был издан в развитие
"Главных начал для устройства уездной полиции" и
некоторым образом корректировал соответствующие разделы.
25 декабря 1862 г. Александр II утвердил "Временные
правила об устройстве полиции в городах и уездах",
которые должны были изменить структуру и организацию
деятельности полиции*(29). В соответствии с "Временными
правилами..." городская и земская полиция объединялись в
уездную полицию*(30). В столицах и губернских городах
сохранялась отдельная от уездной городская полиция. В
городе начальником полиции оставался полицмейстер,
дополнивший свой штат помощником и общим присутствием
городского полицейского управления. Основным элементом
городской полиции оставался участок, руководимый
участковым приставом; в его подчинении был один офицер и
один канцелярский служащий, участки делились на
околотки, во главе которых стояли околоточные
надзиратели. Те, в свою очередь, руководили городовыми
постовой службы и дворниками как низшими чинами
полиции*(31).
"Временные правила..." не меняли существовавшей системы
управления общей полицией и регулировали деятельность
полицейских структур лишь на уровне уезда. Городская
полиция (управа благочиния) и уездная полиция (уездный
земский суд) были объединены в один орган, получивший
название уездного полицейского управления. Уезды
делились на станы, полицейские функции в которых
выполняли становые приставы. Порядок замещения должности
начальника уездной полиции (уездного исправника) по
выбору от дворян был изменен. Теперь назначение на
должность и увольнение с должности классных и
исполнительных чинов полиции являлось компетенцией лично
губернатора*(32). Уездный исправник являлся опорой
губернатора в уезде. На него были возложены сложные
обязанности по организации деятельности уездной полиции.
Он лично обязан был руководить действиями полиции в
случаях совершения тяжких преступлений, общественных
бедствий, народных волнений и т.д. С 1874 г. в ведение
исправника перешел сбор податей, выкупных платежей и
другие вопросы, относившиеся ранее к компетенции земских
мировых посредников. Кроме того, он в качестве члена
входил в состав Уездного присутствия по крестьянским
делам, Присутствия воинской повинности, Особого
присутствия для срочных свидетельств Уездного
казначейства, Комитета общественного здравия,
председательствовал в Уездном распорядительном
комитете*(33).
Деятельность урядников строилась на основе Инструкции
полицейским урядникам, разработанной Департаментом
полиции в 1878 г.*(34) Урядник, подчиненный становым
приставам, стал низшим звеном профессиональной уездной
полиции, поэтому на нем и было сконцентрировано все
многообразие задач полиции. В прямом подчинении
урядников находились сотские и десятские. В случаях,
когда происшествие на участке урядника содержало
признаки политического преступления, урядник обязан был
сообщить об этом судебному следователю и жандармскому
офицеру*(35).
Реформа полиции в дореволюционной России предусматривала
внесение существенных изменений в структуру и методы
полицейской службы Российской империи начавшегося XX
столетия*(36). Российская полицейская служба на данный
период представляла собой сложную организацию без единой
и четкой законодательной регламентации. Входившие в ее
состав различные структуры образовывались разновременно,
чем "в общем-то и объяснялась ее многосложность,
бюрократичность и иерархичность"*(37). Полицейское дело
регулировалось множеством разновременно изданных, не
всегда согласованных между собой и во многих случаях
устаревших узаконений и распоряжений. Так, некоторые
постановления "Устава о предупреждении и пресечении
преступлений", которыми руководствовалась полиция,
относились к XVI-II и даже XVII в.*(38) Говоря о
существующем полицейском аппарате, о царившей в нем
неразберихе, об отсутствии четких положений,
регулирующих и направляющих его деятельность, А.А.
Лопухин, директор Департамента полиции (в 1902-1905
гг.), писал: "Отсутствие специального сборника правил об
устройстве полиции и ее службы, полицейского устава,
составляет пробел в своде законов, особенно существенный
ввиду исключительной сложности полицейских учреждений в
России... Существовали, да могут и теперь оказаться
такие относящиеся к полиции распоряжения законодательной
власти, которые в Свод законов и не вносились, и даже не
публиковались"*(39). Департамент полиции, оценивая в
1907 г. организацию сыскного дела в Российской империи,
констатировал, что "вся постановка сыскного дела лишена
всякой организованности, предоставлена инициативе
отдельных лиц и по сравнению с устройством этого дела в
Западной Европе представляется совершенно
неудовлетворительной и даже ничтожностью"*(40).
Изменившиеся условия политической и общественной жизни
после революции 1905 г. потребовали радикальных мер по
перестройке полиции в Российской империи*(41). По
инициативе П.А. Столыпина была создана Особая
"междуведомственная" комиссия для подготовки полицейской
реформы в Империи под председательством сенатора А.А.
Макарова, которая приступила к работе осенью 1906 г. Как
и в 2010 г., когда активно обсуждался законопроект о
полиции, в 1909 г. сведения о реформе полиции и
подготовленных проектах также были представлены в
средствах массовой информации. На страницах печати
обсуждался прежде всего вопрос о доверии полиции, об
улучшении ее материального положения, о видах полиции.
Интересны в связи с этим высказывания газеты "Русское
слово", которая писала, что Запад давно уже отказался от
деления полиции на общую и специальную политическую; что
там давно установилась система судебно-исковой
ответственности полицейских агентов*(42).
В 1912 г. проекты Комиссии Макарова, одобренные Советом
Министров, доработанные по замечаниям, были отправлены
на рассмотрение в Государственную Думу. Однако новый
министр внутренних дел Н.А. Маклаков, сменивший А.А.
Макарова, сразу же вернул проект реформ из
Государственной Думы для нового обсуждения и доработки.
Он утверждал, что "полицейская реформа разрабатывается с
1907 г., но по исключительным условиям своим она только
недавно доползла до Совета Министров. Когда я
познакомился с основаниями проекта этой реформы, я сразу
почувствовал, что дело это мы сделали не так, что если
мы его проведем по выработанному проекту, то мы себе
свяжем руки"*(43).
Как отмечают исследователи, 26 октября 1917 г.
международная революционно-террористическая организация,
именовавшаяся РСДРП, захватила власть в России*(44). 28
октября (10 ноября) 1917 г. нарком внутренних дел А.И.
Рыков подписал и направил на места Декрет "О рабочей
милиции". Следует отметить, что в 1905-1907 гг.
экстремистские политические партии готовили вооруженный
захват власти, для чего создавали различного рода
незаконные вооруженные формирования. Среди них были и
формирования "народной" либо "рабочей милиции",
обладавшие высоким уровнем специальной
диверсионно-террористической подготовки. Вот почему, как
полагает В.Д. Путятин, нарком внутренних дел Рыков,
подписывая Декрет "О рабочей милиции", меньше всего
думал о создании органа охраны общественного
порядка*(45). Речь в Декрете шла о создании вооруженных
формирований для захвата и удержания власти.
В 1921-1922 гг. милиции пришлось вести широкую борьбу с
бандитизмом, для чего при Главном управлении милиции
РСФСР была образована специальная комиссия, а также
сформированы особые части*(46). В 1924 г. возникла идея
передачи милиции в подчинение ОГПУ, правда, она не была
реализована*(47).
В дальнейшем несколько изменяются основные направления и
формы работы советской милиции. По Положению о Народном
комиссариате внутренних дел РСФСР 1922 г., на милицию
было возложено поддержание порядка и спокойствия в
стране, обеспечение проведения в жизнь законов
Советского государства, охрана учреждений, предприятий и
т.п. Большую роль сыграла милиция в охране народного
достояния и борьбе с хозяйственными и должностными
преступлениями. В 1925-1926 гг. ей вменили в обязанность
оказание содействия органам государственного управления
в охране лесов, сборе налогов, исполнении решений судов
по гражданским делам и др. Вообще, функции милиции со
временем все больше расширялись, причем порой на нее
возлагались обязанности, вовсе не свойственные этому
органу. Так, в 1921 г. ее обязали участвовать в
обеспечении топливом железных дорог, в борьбе с трудовым
дезертирством, оказывать содействие коммунальным
отделам, комитетам труда, здравотделам и другим органам
в области соблюдения санитарных правил.
Как отмечалось, широкомасштабное привлечение населения в
советский период к выполнению военных и
правоохранительных задач относится к 1917 г.*(48) Общий
демократический подъем, предшествовавший Февральской
буржуазно-демократической революции, сменился
противостоянием Временного правительства и Советов,
выразившимся в том числе в создании своих боевых
подразделений и милиции. Советская милиция строилась
именно на основе рабочей милиции и боевых отрядов
народного вооружения, активно функционировавших в то
время*(49).
Революционная идея о "всеобщем вооружении народа"
получила свое развитие в конце 20-х годов XX в. Но если
в первые послереволюционные годы она себя не оправдала,
в связи с чем от нее пришлось отказаться и перейти к
построению штатной милиции, то на данном этапе возникли
достаточно радикальные взгляды на использование
населения в борьбе с преступностью и в охране
общественного порядка. Суть новации заключалась в
привлечении населения к выполнению функций отдельных
должностных лиц, в частности участкового надзирателя,
постовых милиционеров и т.д. Для этого все
профессиональные организации должны были согласно
очередности направлять граждан на работу в милицию,
причем каждый из привлекаемых обязан был отработать не
менее 7 дней, и за это время сохранялся по месту его
работы средний заработок. Данная позиция отражала прежде
всего интересы правоохранительных органов, поскольку,
во-первых, расширяла их численный состав за счет
привлечения добровольных помощников, а во-вторых,
повышала ответственность населения перед требованиями
закона, формировала общую атмосферу противодействия
преступности и способствовала созданию действенной
системы профилактики*(50). Так, в первые годы советской
власти неплохо зарекомендовали себя части особого
назначения - вооруженные формирования трудящихся, основу
которых составляли коммунисты. Состав этих формирований
подразделялся на так называемые кадровые и милиционные;
первые представляли в основном командные кадры, которые
занимались подготовкой бойцов частей особого назначения
и числились на действительной воинской службе*(51).
Участие трудящихся в охране общественного порядка
принимало в 20-е годы различные формы. Авторы,
исследовавшие этот процесс, отмечают, что организации
трудящихся "не всегда имели четкую структуру,
разнообразны были права и обязанности их членов, не был
установлен и единый порядок взаимоотношений
самодеятельных организаций с органами милиции. Но всюду
это были добровольные объединения людей, желающих
навести строгий порядок в селах и городах и объявить
борьбу хулиганам, дебоширам, пьяницам, помочь милиции в
борьбе с преступностью"*(52).
27 декабря 1924 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли Декрет "О
сельских исполнителях"; согласно данному документу, за
исполнителями закреплялся обширный круг обязанностей по
охране общественного порядка, личной и имущественной
безопасности граждан. Органы милиции с ведома сельских
Советов привлекали сельских исполнителей к выполнению
различного рода заданий. Их деятельность сыграла большую
роль в повышении политической активности крестьянства, в
укреплении порядка и законности на селе. Впоследствии
сельские исполнители, действовавшие на общественных
началах, руководствовались уже указаниями милиции.
В декабре 1926 г. Декретом Совнаркома РСФСР должностным
лицам милиции было предоставлено право привлекать
граждан к задержанию хулиганов. Для борьбы с
хулиганством на фабриках и заводах создавались
добровольные дружины, которые сосредотачивали свою
деятельность при клубах предприятий. По рекомендации
партийных, профсоюзных и других общественных организаций
в них вступали наиболее сознательные рабочие,
действовавшие в тесном контакте с милицией. Работники
милиции инструктировали дружинников, определяли им
конкретные задачи.
4 октября 1928 г. нарком внутренних дел РСФСР разослал
на места специальное письмо, в котором указал на
необходимость со стороны всех органов НКВД резко усилить
работу по привлечению общественности к борьбе с
преступностью. В числе методов этой работы и мер по
усилению роли общественности в профилактике преступности
намечалось широко использовать прессу, развивать
отчетность органов милиции как на собраниях рабочих на
фабриках и заводах, так и в деревнях на сходах граждан,
оповещать население о некоторых фактах преступной
деятельности и разъяснять меры помощи по собиранию
доказательств, сохранению следов преступлений и т.д.
Важным шагом на пути организационного укрепления и
правовой регламентации участия общественности в борьбе с
преступностью явилось принятие 25 мая 1930 г.
Постановления СНК РСФСР "Об обществах содействия органам
милиции и уголовного розыска". Была установлена четкая
структура подобных обществ милиции, определены права и
обязанности их участников, указана роль партийных,
советских и профсоюзных органов в деле их формирования и
руководства*(53).
26 апреля 1932 г. Совнарком РСФСР принял Постановление
"О реорганизации обществ содействия милиции и уголовного
розыска". Результатом проведенной реорганизации стало
формирование бригад содействия милиции. Отличительная
черта их правового положения - создание по инициативе
милиции и функционирование под руководством районных,
городских органов милиции. В эти бригады принимались
граждане СССР, достигшие 18 лет, но только по
рекомендации партийных, профсоюзных, комсомольских и
других общественных организаций и через органы милиции.
Им поручалось нести постовую службу в общественных
местах, где они обычно патрулировали вместе с
работниками милиции, дежурить в отделениях милиции, а
также участвовать в обеспечении порядка во время
праздников и массовых гуляний. Они задерживали и
вооруженных преступников, хотя основная их обязанность
заключалась, естественно, лишь в содействии милиции в
охране общественного порядка*(54).
Таким образом, начиная с конца 20-х годов
партийно-государственным руководством и органами
внутренних дел уделяется особое внимание развитию
различных форм взаимодействия населения и милиции,
привлечению граждан к выполнению функций охраны
общественного порядка. В 30-40-х годах участие
трудящихся в охране общественного порядка и борьбе с
преступностью принимает все больший размах. Народные
дружинники и десятки других самодеятельных организаций
оказывали помощь милиции в борьбе с нарушениями
общественного порядка и преступностью, работая в тесном
взаимодействии*(55).
Милиция периода 1992-2003 гг., входившая в состав
органов внутренних дел, в целом сохраняла свою
организационную модель государственной централизованной
многопрофильной правоохранной структуры. Это означало,
что продолжали функционировать основные отраслевые
оперативные службы в виде уголовного розыска и
подразделений по борьбе с экономическими преступлениями.
Специфика здесь проявилась в формировании дополнительных
оперативных аппаратов по противодействию незаконному
обороту наркотических средств, а также по борьбе с
организованной преступностью, становление и развитие
которых началось с конца 80-х годов XX в.*(56)
В целом система органов внутренних дел изменилась за
счет перемещения в 1995 г. в состав Министерства юстиции
Российской Федерации органов уголовно-исполнительной
системы, а в состав Министерства по чрезвычайным
ситуациям - органов, обеспечивающих пожарную
безопасность. В этот же период в экспериментальном
порядке стала апробироваться концепция создания наряду с
государственной централизованной многопрофильной
милицией органов охраны общественного порядка вне
системы Министерства внутренних дел Российской
Федерации. Этот вопрос был обусловлен интенсификацией
процессов развития Российской Федерации как
федеративного государства*(57).
Анализ исторического опыта борьбы с негативными
явлениями в деятельности советской милиции
свидетельствует о том, что противодействие
распространению негативных явлений в работе
правоохранительных органов современной России может быть
эффективным в рамках системного подхода, включающего
меры социально-экономического, политического,
юридического, культурно-воспитательного,
психолого-педагогического и духовно-нравственного
характера*(58).
Одной из характерных черт современного этапа развития
Российского государства является актуализирующийся
интерес к правовым и нравственным факторам общественной
жизни, который все более проявляется в стремлении
рассматривать государственно-правовые явления сквозь
призму нравственных категорий*(59). Неслучайно Президент
России Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному
Собранию Российской Федерации уделил особое внимание
общественным идеалам и нравственным принципам
организации и деятельности властных структур. Говоря о
ценностях, Президент России выделил такие из них, как
справедливость, требующая преодоления бедности и
коррупции, общая и национальная свобода, жизнь человека,
его благосостояние и достоинство, семейные традиции,
патриотизм*(60).
По мнению автора статьи, для исторического наследия
России характерно наличие не милицейских, а именно
полицейских структур, формируемых на постоянной и
профессиональной основе. Тем не менее они практически
всегда опирались в своей деятельности на представителей
народа, что обуславливало высокую эффективность их
деятельности и должно получить развитие в законопроекте
о полиции России.
Примечания
*(1) См.: Дугенец А.С., Мухортов А.А.
Организационно-правовые формы деятельности городской
полиции России в конце XVIII века // Административное
право и процесс. 2007. N 5. С. 23-25.
*(2) См.: там же.
*(3) См.: там же.
*(4) См.: Дугенец А.С. Создание полиции в городах России
в XVIII веке // Вестник Восточно-Сибирского института
МВД России. Иркутск, 2002. С. 21.
*(5) См.: Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ).
Собр. I. Т. XXI. N 15379. СПб, 1862.
*(6) См.: Дугенец А.С., Мухортов А.А. Указ. изд.
*(7) См.: там же.
*(8) См.: Учреждение для управления губерний 1775 г. //
Российское законодательство X-XX вв. / Под ред. О.И.
Чистякова. Т. 5. Законодательство периода расцвета
абсолютизма. М., 1987. С. 167.
*(9) См.: Красильников С.В. Сельская полиция и ее место
в системе органов местного самоуправления во второй
половине XVIII в. // История государства и права. 2009.
N 2. С. 18-22.
*(10) См.: ПСЗРИ. Собр. I. Т. XIX. N 14231. СПб, 1862.
*(11) См.: Красильников С.В. Указ. изд.
*(12) См.: там же.
*(13) См.: ПСЗРИ. Собр. I. Т. XX. N 14392. СПб, 1862. С.
229-304.
*(14) См.: там же.
*(15) См.: Григорьев В. Реформа местного управления при
Екатерине II (Учреждение о губерниях от 7 ноября 1775
г.). СПб, 1910. С. 65.
*(16) См.: ПСЗРИ. Т. XX. N 14392. С. 229-304.
*(17) См.: Устав благочиния, или полицейский, от 8
апреля 1782 г. // Российское законодательство X-XX
веков. Т. 5. М., 1987. С. 324-387.
*(18) См.: Дугенец А.С., Мухортов А.А. Указ. изд.
*(19) См.: ПСЗРИ. Изд. 1. Т. XXI. N 15047, 15347, 15390,
15397, 15530.
*(20) См.: Санкт-Петербургская столичная полиция и
градоначальство: Краткий исторический очерк. СПб, 1903.
С. 66.
*(21) См.: Дугенец А.С., Мухортов А.А. Указ. изд.
*(22) См.: Российское законодательство X-XX веков. Т. 5.
М., 1987. С. 324-387.
*(23) См.: Дугенец А.С. Указ. изд. С. 23.
*(24) См.: Дугенец А.С., Мухортов А.А. Указ. изд.
*(25) См.: Курицын В.М. Краткий исторический очерк и
основные документы. М., 1999. С. 8.
*(26) См.: Седунов А.В. Реформирование исполнительной
полиции России во второй половине XIX - начале XX века
// Миграционное право. 2006. N 3. С. 25-29.
*(27) См. подробнее: Тот Ю.В. Реформа уездной полиции в
правительственной политике России в XIX веке. СПб, 2002.
*(28) См.: ПСЗРИ. Собр. II. Т. XXXV. Отд. 1. N
35890-35892. СПб, 1862.
*(29) См.: Русский консерватизм XIX столетия. М., 2000.
С. 245.
*(30) См.: ПСЗРИ. Собр. II. Т. XXXVII. Отд. 2. N 39087.
*(31) См.: Седунов А.В. Указ. изд.
*(32) См.: там же.
*(33) См.: там же.
*(34) См.: Инструкция полицейским урядникам от 19 июля
1878 г. // Сборник циркуляров и инструкций МВД за 1878
год. СПб, 1880. N 130.
*(35) См.: Седунов А.В. Указ. изд.
*(36) См.: Путятин В.Д., Кузнецова Т.А. Из исторического
опыта реформирования полиции Российской империи (по
материалам Особой междуведомственной комиссии по
преобразованию полиции в империи сенатора А.А. Макарова,
1906-1912 гг.) // История государства и права. 2009. N
6. С. 23-28.
*(37) История полиции России (1718-1917 гг.) / Под ред.
М.И. Сизикова. М., 1992.
*(38) См.: Альхименко В.В. Реформы Министерства
внутренних дел: история становления и современное
состояние исполнительной власти в России. М.: Новая
правовая культура, 2003.
*(39) Лопухин А.А. Из итогов служебного опыта. Настоящее
и будущее Российской империи. М., 1907.
*(40) Министерство внутренних дел России: 1802-2002 гг.:
Исторический очерк: В 2 т. Т. 2. СПб, 2002. С. 57.
*(41) См.: Путятин В.Д., Кузнецова Т.А. Указ. изд.
*(42) См.: Путятин В.Д., Кузнецова Т.А. Указ. изд.
*(43) Цит. по: Аврутин Ю.Е. Полиция и милиция в
механизме обеспечения государственной власти в России.
М., 2003.
*(44) См.: Путятин В.Д. Становление и развитие системы
органов правопорядка на железнодорожном транспорте
Советской России. 1917-1937 гг. (исторические,
организационно-правовые аспекты // Транспортное право.
2009. N 1. С. 34-35.
*(45) См.: там же.
*(46) См.: История отечественного государства и права.
ч. 2. / Г.А. Кутьина, Р.С. Мулукаев, Т.Е. Новицкая и
др.; Под ред. О.И. Чистякова. 3-е изд., перераб. и доп.
М., 2002. С. 89.
*(47) См.: Малыгин А.Я. Органы внутренних дел в период
проведения новой экономической политики (1921-1929 гг.)
// Полиция и милиция России. Страницы истории. М., 1995.
С. 116.
*(48) См.: Емелин С.М. Основные формы содействия
населения деятельности милиции накануне Великой
Отечественной войны: развитие, региональные особенности,
профилактическое значение // История государства и
права. 2009. N 10. С. 24.
*(49) См.: там же.
*(50) См.: там же.
*(51) См.: Советская милиция: история и современность
(1917-1987). М., 1987. С. 93.
*(52) Еропкин М.И. Участие трудящихся в охране
общественного порядка. М., 1959. С. 9.
*(53) См.: Дементьев Н.В. Трудящиеся на страже
общественного порядка. М., 1959. С. 10.
*(54) Цит. по: Емелин С.М. Указ. изд. С. 24.
*(55) См. там же; см. так же: Кваша Л.Ф. Возможности
реформирования российской милиции в переходный период //
Административное право и процесс. 2006. N 1. С. 33;
Советская милиция: история и современность (1917-1987).
С. 249-334.
*(56) См.: Кваша Л.Ф. Указ. изд. С. 19-22.
*(57) См.: там же.
*(58) См.: Костин Ю.В. Исторический опыт борьбы с
негативными явлениями в деятельности советской милиции в
1920-е годы // История государства и права. 2009. N 22.
С. 26-29.
*(59) См.: там же.
*(60) См.: Послание Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. //
Парламентская газета. 2008. 7-13 ноября.
Главная