Румянцева В.Г., Брижанин В.В. Исторические этапы
реформирования государственного управления в России в
конце XX - начале XXI века: результаты и перспективы
// История государства и права, 2008, №5
Административная реформа в России (в самом широком
смысле - перестройка советской системы и реализация
демократических принципов государственного управления)
идет непрерывно с 1991 г., с момента принятия
судьбоносных решений V Съезда народных депутатов РСФСР
(2 - 5 сентября 1991 г.) о переходе к новой системе
государственных отношений. В ходе этих преобразований
был воплощен принцип разделений властей, в субъектах
Федерации образованы законодательные (представительные)
органы власти и система исполнительных органов, до
настоящего времени идет реформа судебной власти,
организация муниципального самоуправления. Исследователи
этих процессов преобразований в Российской Федерации
выделяют несколько этапов проведения реформы, на каждом
из которых ставились и решались определенные задачи <1>.
--------------------------------
<1> Зайцева Т.В. Реформа государственной службы России:
история попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М.:
Весь мир, 2003. С. 11 - 25.
На первом этапе (1992 - 1993 гг.) были предприняты меры
к департизации государственного аппарата и формированию
федеральных органов исполнительной власти, которые по
своей типологии и компетенции ничем не отличались от
советских министерств и ведомств.
На втором этапе (1996 - 1998 гг.) в качестве основной
проблемы выделялась и обосновывалась необходимость
подготовки концепции новой системы исполнительной власти
и обеспечения правового порядка в государственном
управлении. Результатом явились подготовленные 12
вариантов Концепции административной реформы.
На третьем этапе (1999 - 2000 гг.) было принято решение
отложить начало административной реформы в связи с
критическим состоянием экономики: солидарные
обязательства России перед внешними кредиторами
превысили 200 млрд. долл., резко сократилось
производство валового внутреннего продукта, численность
населения с денежными доходами ниже прожиточного
минимума составляла, по официальным данным, 30,7 млн.
человек <2>.
--------------------------------
<2> История государственного управления России / Отв.
ред. В.Г. Игнатов. Ростов н/Д: Феникс, 2003. С. 555,
556.
Четвертый этап (2003 - 2005 гг.) осуществлялся на основе
Указа Президента от 23 июля 2003 г., основными
направлениями являлись реформирование государственной
службы, оптимизация структуры и функций центральных
органов исполнительной власти, упорядочение их
административных процедур. В итоге произошел переход к
трехзвенной системе федеральных органов исполнительной
власти с различием функций федеральных министерств,
служб и агентств.
Формально следует считать началом реформы центральных
органов исполнительной власти июль 2003 г., когда был
принят Указ Президента Российской Федерации "О мерах по
проведению административной реформы в 2003 - 2004
годах". Указ послужил правовой основой для
преобразования системы федеральных органов
исполнительной власти и изменений действующего
законодательства. В частности, Федеральный закон от 29
июня 2004 г. "О внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации и признании
утратившими силу некоторых законодательных актов
Российской Федерации в связи с осуществлением мер по
совершенствованию государственного управления" <3> внес
значительные коррективы более чем в 20 законодательных
актов, что послужило толчком для последующей
корректировки законодательства, связанного с изменением
функций центральных органов исполнительной власти.
Функциональная реорганизация была наиболее радикальным
из вносимых изменений: федеральные министерства
становились головным органом отраслевого управления с
исключительной компетенцией по выработке государственной
политики и регулированию во вверенной им сфере
государственного управления. Большая часть федеральных
служб и агентств с самостоятельными функциями
ведомственного контроля и оказания государственных услуг
переводились в ведение соответствующих федеральных
министерств. Кроме того, федеральные органы
исполнительной власти перераспределялись между
Президентом и Правительством Российской Федерации в
части осуществления руководства их деятельностью.
--------------------------------
<3> Федеральный закон "О внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации и признании
утратившими силу некоторых законодательных актов
Российской Федерации в связи с осуществлением мер по
совершенствованию государственного управления" от 29
июня 2004 г. N 58-ФЗ (с изм. по сост. на 26.04.2007) //
СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2711.
Но результаты нововведений оказались неоднозначными:
количество федеральных органов исполнительной власти
резко возросло (с 58 до 80), а их функциональные сферы
деятельности явно превысили порог управляемости <4>.
Говоря о недостатках последнего из названных этапов,
следует особо отметить, что сформированная новая
конструкция федеральных органов исполнительной власти,
введенная в действие Указом Президента Российской
Федерации от 9 марта 2004 г. <5>, долгое время
находилась в институциональном вакууме: министерства,
службы и агентства сначала создавались, а затем (в
течение полугода, а иногда и более) появлялись положения
о них. Произошло игнорирование принципов новационного
управления: любая реорганизация первоначально
сопровождается некоторым снижением управляемости, но
реорганизация без своевременного нормативного наполнения
приводит к фактической утрате полноценного управления.
Своевременно не были определены процедурные вопросы
функционирования новых федеральных органов
исполнительной власти, отсутствовали должностные
инструкции. Только в январе 2005 г. увидел свет общий
регламент взаимодействия федеральных органов
исполнительной власти между собой <6>. А в августе 2005
г. (спустя более года с начала функционировании органов)
был обнародован Типовой регламент внутренней организации
федеральных органов исполнительной власти <7>. Еще не
разрабатывались стандарты государственных услуг и
порядок их осуществления. Вновь создаваемые органы
исполнительной власти практически самостоятельно
разрабатывали и вводили ведомственное регулирование
административной деятельности.
--------------------------------
<4> Подробнее см.: Слатинов В.Б. Административная
реформа в России: промежуточные итоги // Образование и
общество. Орел, 2006. N 1.
<5> Указ Президента РФ "О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта
2004 г. N 314 (с изм. по сост. на 24 сентября 2007 г.)
// СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
<6> Постановление Правительства РФ "О типовом регламенте
взаимодействия федеральных органов исполнительной
власти" от 19 января 2005 г. N 30 (с изм. по сост. на
15.10.2007) // СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305.
<7> Постановление Правительства РФ "О типовом регламенте
внутренней организации федеральных органов
исполнительной власти" от 28 июля 2005 г. N 452 (с изм.
по сост. на 15.10.2007) // СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233.
О состоянии государственного управления в этот период
свидетельствуют рейтинги международных организаций,
оценивающих качество государственного управления. В
частности, в 2004 г. в международный рейтинг качества
государственного управления входили 209 стран,
процентный ранг Российской Федерации по эффективности
государственного управления в тот период равнялся 48,1
единицы (из 100 возможных), по качеству государственного
регулирования - 30,5 единицы (из 100 возможных). В
рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного
экономического форума за 2005 г. Российская Федерация по
показателю "качество государственных институтов"
опустилась с 81-го на 89-е место <8>.
--------------------------------
<8> Данные по публикации В.Б. Слатинова. См.: Слатинов
В.Б. Указ. соч. С. 14.
Проведенная радикальная структурная реорганизация
выявила определенные проблемы в административно-правовом
обеспечении реформы. Основные цели реформы: повышение
качества и доступности государственных услуг,
прекращение избыточного государственного регулирования и
повышение эффективности деятельности органов
исполнительной власти - пока не были достигнуты. В этом
отношении начало нового этапа реформы в 2005 г.
сопровождалось важными концептуальными и
организационными изменениями: распоряжением
Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г.
были утверждены Концепция административной реформы в
Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. и План
мероприятий по проведению административной реформы в
Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. <9>. А чуть позже
Постановлением Правительства Российской Федерации от 29
мая 2006 г. Министерство экономического развития и
торговли было определено федеральным органом
исполнительной власти, уполномоченным осуществлять
нормативно-правовую и методическую поддержку проведения
мероприятий в рамках административной реформы <10>.
Кроме того, задачи отдельных этапов проведения
административной реформы согласовывались с Программой
социально-экономического развития Российской Федерации
на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.) от 19
января 2006 г. <11>.
--------------------------------
<9> Распоряжение Правительства РФ "О Концепции
административной реформы в Российской Федерации в 2006 -
2008 годах" от 25 октября 2005 г. N 1789-р // СЗ РФ.
2005. N 46. Ст. 4720.
<10> Постановление Правительства РФ "О дополнительных
мерах по оказанию поддержки проведения федеральными
органами исполнительной власти и высшими исполнительными
органами государственной власти субъектов Российской
Федерации административной реформы в 2006 году" от 29
мая 2006 г. N 336 (с изм. по сост. на 23.11.2006) // СЗ
РФ. 2006. N 23. Ст. 2528.
<11> Распоряжение Правительства РФ "О программе
социально-экономического развития Российской Федерации
на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы)" от 19
января 2006 г. N 38-р // СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.
Главная