Байкеева С.Е. Правовая регламентация
кадрового обеспечения органов государственной власти и
управления в первой четверти XVIII века //
История государства и права, 2008, №10
Важнейшим элементом организации государственной службы в
России была созданная Петром I иерархическая система
чинов, титулов и званий, положившая начало формированию
порядка кадрового обеспечения органов государственной
власти и управления. По замыслу императора такая система
должна была, с одной стороны, способствовать укреплению
дисциплины и субординации при взаимодействии "мест и
властей" как внутри каждого ведомства, так и между ними,
а с другой - быть стимулом последовательного продвижения
по служебной лестнице каждого государственного служащего
в соответствии с его способностями и заслугами. Создание
Правительствующего Сената и коллегий определяло новую
систему органов государственной власти и управления.
Реформы центрального и местного управленческого аппарата
потребовали новой организации государственной службы и
ее кадрового обеспечения.
Процесс преобразований, начатый Петром I, сталкивался с
противодействием со стороны старой приказной бюрократии,
которая не могла быстро перестроиться и усвоить новые
порядки. Кадровые проблемы в комплектовании органов
государственной власти и управления создавались также
сложностью и непопулярностью государственной службы,
отсутствием правовых основ чиновничества. В ходе
Петровских реформ государственного управления появляются
новые чины, которые царь раздавал, основываясь главным
образом на личных качествах назначаемых. Необходимо было
упорядочить новую систему назначений, отрегулировать
производство в чины, законодательно закрепить правовые
основы работы с кадрами государственного аппарата.
Формирование кадрового состава чиновников
государственных органов сопровождалось выработкой
принципов подбора и расстановкой государственных
служащих. Генеральный регламент Петра I от 28 февраля
1720 г. <1> определил организационное устройство
коллегий, порядок их деятельности и делопроизводство,
обязывал руководителей госучреждений постоянно
заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали
на штатные должности компетентных лиц. Профессионализму
и специальной подготовке чиновников придавалось важное
значение. Для государственных служащих было обязательным
знание законов Российского государства.
--------------------------------
<1> ПСЗ. Собр. 1. Т. VI. N 3534.
Генеральный регламент определял основные обязанности
государственных служащих. От них требовались "верность
службе", правильное оформление документов, сохранение
государственной тайны, соблюдение правил
делопроизводства. Выполнение служебных обязанностей
должно было осуществляться "верно и прилежно, ни по
дружбе, или вражде, или из-за взяток". Чиновники должны
были воспитываться на началах "добродетели" и "любочестия",
им предписывалось воздерживаться от "пития и игры, лжи и
обманства".
Требования к государственным служащим, установленные в
петровском Генеральном регламенте, в последующие
десятилетия конкретизировались и дополнялись в различных
уставах, указах и инструкциях. 24 января 1722 г. Петр I
утвердил Табель о рангах <2>, которая устанавливала три
вида государственной службы - военную, гражданскую и
придворную. На основании этого закона была введена
единая система чинов, их номенклатура и иерархия в
каждом виде государственной службы. Все чины, помещенные
в Табели, разделялись на 14 классов или рангов. Всего
номенклатура Табели включала 262 должности, которые
подразделялись на три параллельных ряда чинов, в том
числе: военных - 126, государственных (статских) - 94,
придворных - 42. Согласно Табели о рангах чиновничество
делилось на две группы, первую из них составляли
табельные чиновники 14 классов. Во вторую группу входили
государственные служащие, не вошедшие в Табель о рангах.
Эта группа, в свою очередь, входила в институт
"канцелярских служителей" в качестве начальной ступени
государственной службы. Канцелярские должности
комплектовались, как правило, разночинцами. По мнению
Н.Ф. Демидовой, это означало "что низшее звено
гражданской администрации, сохраняя свое
привилегированное положение к податным сословиям,
выводится за пределы класса дворянства" <3>. По
существу, создавались две самостоятельные служебные
лестницы: чиновная для дворян и канцелярская для детей
приказных и разночинцев <4>.
--------------------------------
<2> ПСЗ. Собр. 1. Т. VI. N 3890.
<3> Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного
абсолютизма в XVII - XVIII вв. // Абсолютизм в России.
Сборник статей. М., 1964. С. 238.
<4> См.: Писарькова Л.Ф. От Петра I до Николая I:
Политика правительства в области формирования бюрократии
// Отечественная история. 1996. N 4. С. 30.
Служащий, обладающий чином, назывался чиновником. Новый
закон определил порядок поступления на службу и ее
прохождение от низших чинов к высшим. Примечательно, что
личные заслуги, способности, профессиональные знания и
опыт чиновников считались основой для их продвижения по
службе. Признак знатности происхождения, носивший
определяющее значение при замещении государственных
должностей в административных органах и учреждениях, в
определенной степени утратил свою былую силу. Новый
порядок чинопроизводства предполагал, что служебную
карьеру может сделать каждый чиновник, опираясь лишь на
свои знания, служебное рвение и способности. В
комментариях к Табели о рангах, так называемых пунктах,
содержались основные принципы государственной службы в
России. Этот документ предусматривал обычный порядок
прохождения государственной службы, при котором вакансии
замещались путем продвижения по службе непосредственно в
учреждении, что предполагало ответственность
госучреждений за свой кадровый персонал. В "пунктах" был
установлен порядок производства в чины гражданской
службы после службы в предыдущих чинах с учетом
полученного образования. Молодые дворяне, получившие чин
коллегии юнкеров, должны были изучать делопроизводство,
экономику и право. В целях совершенствования знаний их
могли направлять за границу <5>. Обучение дворян для
работы в аппарате госуправления определялось
обязательным. В соответствии с "пунктами" был определен
порядок выдачи дворянству дипломов, присвоения гербов и
получения привилегий, которые полагались по должности
<6>.
--------------------------------
<5> См.: Российское законодательство X - XX веков. В 9
т. Т. 4. М., 1996. С. 75 - 76.
<6> См.: Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в
России. Исторический очерк. СПб., 1888. С. 39.
Значение Табели о рангах для правовой регламентации
государственной службы, правового оформления дворянского
сословия и чиновничества трудно переоценить. Она
являлась нормативным актом, который подвел итог
преобразованиям государственного аппарата и
законодательно закрепил новый порядок кадрового
обеспечения государственной службы.
В годы правления Петра I государственная служба
становится объектом специальной отрасли государственного
управления. Государственная служба выделилась в
самостоятельную сферу деятельности. Сформировалась
особая, профессиональная, социально и корпоративно
выделенная группа государственных служащих. Создаются
правовые основы чиновничества как новой социальной
категории. По сведениям Н.П. Ерошкина, в период
правления Петра I было издано 3314 указов, регламентов и
уставов, значительная часть которых была посвящена
регламентации правового положения существующих сословий
и регулирования их социальных действий <7>. В целом
петровское законодательство первой четверти XVIII в.
закрепило правовые основы государственной службы и
формирования кадрового состава чиновников
государственных органов. Нормативно-правовые акты,
относящиеся к этому периоду, определяли принципы
подбора, подготовки и расстановки государственных
служащих, устанавливали требования к их деловым
качествам и образовательному уровню и имели
долговременное значение для организации кадровой работы
с персоналом государственных учреждений.
--------------------------------
<7> См.: Ерошкин Н.П. История государственных учреждений
дореволюционной России. М., 1983. С. 73.
Главная