Байкеева С.Е. Эволюция
законодательства о кадровом обеспечении государственной
службы в Российской империи во второй половине XVIII
века
// История государства и права, 2008, №12
Во второй половине XVIII в. политика верховной власти по
отношению к институту государственной службы, его
кадровому обеспечению и законодательному оформлению по
сравнению с периодом дворцовых переворотов заметно
активизировалась. 18 февраля 1762 г. Петром III был
издан Манифест "О даровании вольности и свободы всему
российскому дворянству" <1>, согласно которому
дворянское сословие было освобождено от обязательной
государственной службы. Воспользовавшись дарованной
Манифестом свободой, многие дворяне покинули службу.
Только с 1762 по 1771 г. с государственной службы
уволилось около 7,5 тысячи человек <2>. Значительная
утечка кадров из государственных учреждений потребовала
от правительства расширения продвижения по службе
разночинцев. Изданный 20 апреля 1762 г. Указ "О
производстве в секретари приказнослужителей не из
дворян" законодательно закрепил сложившуюся практику
назначения секретарей из числа приказных <3>.
--------------------------------
<1> ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XV. N 11444.
<2> См.: Писарькова Л.Ф. От Петра I до Николая I:
Политика правительства в области формирования бюрократии
// Отечественная история. 1996. N 4. С. 30.
<3> ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XV. N 11510.
После прихода к власти Екатерины II законодательные
акты, изданные Петром III в отношении государственной
службы, корректируются. 11 февраля 1763 г. был издан
именной Указ "О рассмотрении акта, которым император
Петр III дал вольность благородному российскому
дворянству, и о приведении его содержания в лучшее
совершенство" <4>. Желание скорректировать Манифест о
вольности дворянства диктовалось стремлением обеспечить
преимущества действительно служащим дворянам перед теми,
кто в соответствии с Манифестом уйдет в отставку. На это
был направлен Сенатский указ от 17 октября 1763 г. "Об
определении отставных воинских и статских чиновников в
службу по их желанию" <5>. Кроме того, по изданному 8
марта 1764 г. сенатскому Указу "О наполнении мест,
назначенных при губерниях, провинциальных и воеводских
канцеляриях, положенных по апробированным вновь штатам
воинских чинов, из присылаемых к отставке офицерами" <6>
офицеры, уходившие в отставку, могли по решению Военной
коллегии определяться на службу в местные
государственные учреждения.
--------------------------------
<4> Там же. Т. XVI. N 11751.
<5> Там же. N 11951.
<6> Там же. N 12077.
В докладе Сената от 5 сентября 1765 г., Высочайше
утвержденном императрицей, вносились некоторые уточнения
в порядок чинопроизводства служащих, находившихся в
статской службе после отставки от военной службы. Доклад
Сената определял порядок приема малолетних дворян на
государственную службу в нижние чины и производства их
чинами наряду с действительно служащими чиновниками, а
также давал преимущества дворянам, даже маломестным, при
получении чина "перед теми, кои не из дворян". Этим же
законодательным актом устанавливался 12-летний срок
выслуги для получения очередного классного чина
коллежскими секретарями, "которые из приказных чинов, а
не из дворян". Чтобы исключить возможность поступления
на государственную службу представителей податных
сословий, был издан Сенатский указ от 13 апреля 1771 г.
"О неопределении податных людей в статскую службу" <7>,
которым категорически запрещалось всем присутственным
местам принимать в какие-либо чины людей из податных
сословий. Но, несмотря на запрет, содержащийся в этом
Указе, и меры, направленные на его выполнение, выходцев
из податных сословий продолжали принимать на
государственную службу, а в результате губернской
реформы 1775 г. резко увеличилось число местных
учреждений, что обусловило быстрый рост рядов
чиновничества.
--------------------------------
<7> Там же. Т. XIX. N 13596.
К концу правления Екатерины II общая численность
государственного аппарата превышала 50 тыс. человек, 49
тыс. из которых были заняты в местном управлении <8>.
Продвижение по служебной лестнице в ряды чиновничества
разночинцев и выходцев из податных сословий заставило
правительство определить их социальный статус. 21
сентября 1782 г. был издан Сенатский указ "О написании в
подушный оклад однодворцев, дослужившихся до штаб- и
обер-офицерских чинов" <9>. В соответствии с Указом
однодворцы, дослужившиеся до штаб- и обер-офицерских
чинов, имеющие достижения в службе, и их дети, "в
офицерстве рожденные", освобождались от подушного
оклада. Впоследствии эти вопросы были подняты в Указе от
16 декабря 1790 г. "О правилах производства в статские
чины" <10>, который упорядочивал всю систему
чинопроизводства.
--------------------------------
<8> См.: Писарькова Л.Ф. Государственное управление
России с конца XVII до конца XVIII века: Эволюция
бюрократической системы. М., 2007. С. 537.
<9> ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXI. N 15512.
<10> Там же. Т. XXIII. N 161930.
14 августа 1798 г. был издан Сенатский указ "Об
исключении приказного звания людей из подушного оклада и
о неопределении в статскую службу из купеческого,
мещанского и другого подушные подати несущего звания без
представления Сенату о надобности в оных" <11>, который
имел решающее значение для превращения чиновничества в
особую социальную группу. Указ фактически закрепил
привилегированное положение служащих в государственных
учреждениях, оформив особый юридический статус этой
социальной группы.
--------------------------------
<11> Там же. Т. XXV. N 18622.
Важные изменения в системе чинопроизводства были
произведены в 1799 г. Павлом I были подписаны два Указа
- "О порядке представления в чины за выслугу лет и за
отличия" и "О сроках к производству дворян в чины" <12>.
В этих Указах были установлены новые сроки выслуги и
градация чинов 7 - 5-го классов. Указы завершали
формирование чинов. Они стали классами и отделились от
должности. Иерархия чинов стала параллельной иерархии
должностей. Чины подразделялись на следующие классы: I
класс - канцлер; II класс - действительный тайный
советник; III класс - тайный советник; IV класс -
действительный статский советник; V класс - статский
советник; VI класс - коллежский советник; VII класс -
надворный советник; VIII класс - коллежский асессор; IX
класс - титулярный советник; X класс - коллежский
секретарь; XI класс - корабельный секретарь; XII класс -
губернский секретарь; XIII класс - сенатский
секретарь-регистратор; XIV класс - коллежский
регистратор. К концу XVIII в. чин стал носить
двойственный характер: с одной стороны, в силу выслуги
лет он являлся правом, которым служащий мог
воспользоваться и получить чин по рассмотрению
ходатайства Сенатом; с другой стороны, чин, пожалованный
"за отличие в службе", становился особой наградой <13>.
В исторической литературе существуют различные сведения
о числе классных чинов к концу XVIII в. По данным П.А.
Зайончковского, в 1796 г. на гражданской службе состояло
от 15 до 16 тысяч чиновников I - XIV классов <14>. Б.Н.
Миронов считает, что в конце правления Екатерины II в
России было 21,3 тыс. чиновников и канцелярских
служителей, соответственно 15,5 и 5,8 тыс. человек <15>.
--------------------------------
<12> Там же. Т. XXV. N 19158, 19219.
<13> См.: Глазунова Н.И. Из истории профессиональной
подготовки к государственной службе // Вестник
государственной службы. 1993. N 11. С. 27.
<14> См.: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат
самодержавной России. М., 1978. С. 20 - 21.
<15> Миронов Б.Н. Социальная история России. Т. 2. СПб.,
2000. С. 200.
Таким образом, развитие российской государственности во
второй половине XVIII в. происходило путем чередования
периодов централизации и децентрализации
государственного управления. Развитие законодательства о
кадровом обеспечении государственной службы в этот
период было направлено на реформирование местного
управления, создание эффективного механизма
взаимодействия между центром и территориями,
совершенствование чинопроизводства, обеспечение
слаженной работы государственного аппарата.
Главная