Максимова Н.А. Первый
опыт централизации и специализации полицейской службы
внутренней безопасности в Российской империи
// История государства и права,
2009, №7
Опыт Министерства полиции в Российской империи показал
актуальность вопросов централизации и исключительности
отправления полицейских функций в государстве, поэтому
определение компетенции полиции сохранилось в силе и
имело существенное значение.
Возникновение в России самостоятельных
специализированных полицейских институтов было связано
со становлением абсолютизма, реформаторской
деятельностью Петра I, учреждением Российской империи.
Известно, что полицейские функции в государстве
осуществлялись и ранее, но тогда еще не было специальных
полицейских учреждений, а их функции выполнялись
центральными и местными органами власти (приказами,
воеводами) <1>. И это не способствовало тотальному
контролю, который более отвечал интересам
абсолютистского государства, его видению полиции как
основного инструмента проведения в жизнь государственных
реформ.
--------------------------------
<1> Соборное уложение 1649 г. // ПСЗРИ. Собр. 1-е. СПб.,
1830. Т. 1. N 1; Наказ Алексея Михайловича 1649 г. "О
градском благочинии" // Там же. N 6.
Идея регулярной полиции была разработана 23 мая 1718 г.
полицейской инструкцией <2>, весьма похожей на наказы
объезжим головам в Москве и офицерам, исполнявшим в то
время полицейские функции в Петербурге, и практически
реализована по "Пунктам" Петра I <3> с его Указа от 7
июня 1718 г. <4>. Одной из ключевых задач созданной
Петром I полиции планировалась борьба с уголовной
преступностью и охрана общественного порядка, а также
обеспечение санитарной, пожарной безопасности <5>.
Однако эти и проведенные впоследствии реформы
государственного механизма не способствовали
специализации полицейских функций в руках исключительно
одного госаппарата, и их осуществление на фоне вроде бы
разрастающегося полицейского аппарата все еще являлось
полномочием гражданских чинов и учреждений <6>. Не
сломила коренным образом такие тенденции и проведенная
Екатериной II губернская реформа <7>. Постепенное
упрочение полицейского аппарата начинается с 1780 г.,
когда идет его перестройка и налаживается эффективная
борьба с преступностью <8>. В то же время МВД,
образованное в 1802 г. <9>, полицейские функции в рамках
которого "размывались" различными задачами
хозяйственно-экономического блока, также затемняли
силовую сторону деятельности полиции и превращали ее
более в хозяйственную службу государства. Поэтому
создание Министерства полиции было необходимой и одной
из наиболее значимых частей процесса формирования
системы министерского управления в России. И хотя с
середины XVIII в. по середину XIX в. в так называемый
дореформенный период система и структура органов
внутренних дел изменялись не раз, немаловажное значение
в этом сыграл Манифест от 25 июня 1811 г. "Учреждение и
наказ министру полиции" <10>, изданный Александром I на
основании Общего министерского учреждения <11> и с
учетом мнения Государственного совета. Этим Манифестом
было завершено, по сути, окончательное устройство
полицейской системы управления путем выделения из
состава МВД в самостоятельное ведомство Министерства
полиции. Добавим, что почти одновременно с этими
реформами было утверждено и Положение для внутренней
стражи <12>, которым на базе губернских батальонов и
губернской внутренней стражи была образована военная
внутренняя стража, ставшая предшественницей нынешних
внутренних войск МВД России.
--------------------------------
<2> ЦГИА РФ. Ф. 1260. Д. 500. Л. 22.
<3> См.: Указ от 25 мая 1718 г. "Пункты, данные
С.-Петербургскому Генерал-полицмейстеру. - О смотрении,
чтобы строение домов производилось по указу; о
содержании улиц в чистоте; о допущении торговых шалашей
в указанных местах; о съестных припасах, о
подозрительных домах, о гулящих людях, о приезжих и
отъезжающих; об определении с дворов караульщиков, в
каждой слободе или улице старост и при каждых десяти
дворах десятского и о распространении повинности постоя
на людей всякого чина и звания" // ПСЗРИ. Собр. 1-е. Т.
5. N 3203. См.: Палибин М.К. Повторительный курс
полицейского права // Российское полицейское
(административное) право: Конец XIX - начало XX века:
Хрестоматия / Сост. и вступит. ст. Ю.Н. Старилова.
Воронеж, 1999. С. 271.
<4> Сизиков М.И. Становление центрального и столичного
аппарата регулярной полиции России в первой четверти
XVIII в. // Государственный аппарат (историко-правовые
исследования): Науч. тр. Вып. 44. Свердловск, 1975. С. 7
- 8.
<5> История полиции России. Краткий исторический очерк и
основные документы: Учеб. пособие. М., 1998. С. 6.
<6> "Полицеизация" аппарата начиналась с введения
отдельных полицейских должностей, а затем и полицейских
контор в губерниях и провинциальных городах. Но их
компетенция была довольно узкой, и полицейские функции
оставались за губернаторами и воеводами. А с 1760-х
годов число местных полицейских учреждений сократилось,
и оставшиеся попали в подчинение губернаторов и воевод.
См.: Министерская система в Российской империи: К
200-летию министерств в России. М., 2007. С. 131.
<7> Указ от 7 ноября 1775 г. "Учреждение для управления
губерний Всероссийской империи" // ПСЗРИ. Собр. 1-е. Т.
20. N 14392.
<8> Устав благочиния или полицейский от 8 апреля 1782 г.
// ПСЗРИ. Собр. 1-е. Т. 21. N 15379; Манифест от 2
апреля 1801 г. "Об уничтожении Тайной Экспедиции и о
ведении дел, производящихся в оной, в Сенате" // ПСЗРИ.
Собр. 1-е. Т. 26. N 19813.
<9> Манифест от 8 сентября 1802 г. "Об учреждении
министерств" // ПСЗРИ. Собр. 1-е. Т. 27. N 20406.
Отметим, что большой новинкой было постановление о том,
чтобы подпись государя на указах контрасигнировалась
соответствующим министром, что свидетельствовало о
попытке ввести ответственность власти за свои действия.
См.: Шмурло Е.Ф. История России 1862 - 1917. М., 2001.
С. 459.
<10> ПСЗРИ. Собр. 1-е. Т. 31. N 24687.
<11> Манифест от 25 июня 1811 г. "Общее учреждение
министерств" // ПСЗРИ. Собр. 1-е. Т. 31. N 24686. Данный
законодательный акт состоял более чем из 400 параграфов
и фактически развивал Генеральный регламент Петра I,
определив, по сути, общие черты центральной
исполнительной власти на весь период до 1917 г. См.:
Административные реформы в России: история и
современность. М., 2006. С. 129.
<12> Императорский Указ от 3 июля 1811 г. "Положение для
внутренней стражи" // ПСЗРИ. Собр. 1-е. Т. 31. N 24704.
В организационно-политическом плане административная
функция обеспечения внутренней безопасности впервые
юридически размежевывалась от дел государственной
экономии, которыми тогда наряду с МВД ведали Минфин,
Главуправление путей сообщения и Минпросвещения. И
несмотря на отмечаемое в специальной литературе
существование некоторое время дублирования полномочий
МВД и Министерства полиции, негативно проявившегося на
деятельности местной администрации <13>, дальнейшая
централизация государственного управления в сфере
внутренних дел, может, Министерство полиции и не
сохранила, но саму идею специализации не изменила <14>.
По своей структуре рассматриваемый Манифест состоял из
преамбулы и двух частей, в первой из которых
регламентировались вопросы внутренней организации
Министерства полиции, а во второй - "наказывались"
основные направления и вопросы его сношения с иными
министерствами. Части разделялись, в свою очередь, на
главы, а главы - на параграфы, которые могли при этом
объединяться в отделения, как, например, в главе III.
Всего в составе Манифеста насчитывалось 103 параграфа
<15>. За Министерством в сфере обеспечения внутренней
безопасности закреплялись три основные функции, а
именно: хозяйственно-полицейская,
полицейско-исполнительская и полицейско-медицинская. Под
стать им именовались и департаменты, которые делились на
отделения, объединявшие в себе так называемые столы,
т.е. коллегии министерских чинов <16>. За Министерством
закреплялся и ряд квазисудебных полномочий, в частности,
по административному прекращению запрещенных игр,
неправомерного имущественного роста и принуждению к
выплате различных долгов. Министерством полиции
рассматривались дела не только о раскольниках - лицах,
возбуждающих социальную смуту, но и по жалобам на
бездействие местного полицейского начальства. В
фискальном плане Министерство рассматривало дела о
банкротствах, о взыскании казенных недоимок по всем
частям.
--------------------------------
<13> См.: Министерство внутренних дел России 1802 -
2002: Исторический очерк: В 2 т. Т. 1. СПб., 2002. С.
42, 45; Альхименко В.В. Реформы Министерства внутренних
дел: история и современность // История становления и
современное состояние исполнительной власти в России:
Сб. ст. / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2003. С. 184.
<14> Манифест от 4 ноября 1819 г. "О присоединении
Министерства полиции к Министерству внутренних дел" //
ПСЗРИ. Собр. 1-е. Т. 36. N 27964.
<15> По поводу учреждения Министерства полиции он видел
его подразделение на полицию учредительную, состоящую из
учреждений, которыми предупреждаются правонарушения
(паспортный режим, надзор зрелищ, публичных собраний,
высшая полиция), и полицию исполнительную, пресекающую
нарушения общественной безопасности. См.: Сперанский
М.М. Записка об устройстве судебных и правительственных
учреждений в России // Руководство к познанию законов.
СПб., 2002. С. 276 - 280.
<16> По такой схеме в принципе строилась структура всей
министерской "машины", которая была приведена со стороны
внешней организации в полный порядок. См.: Пушкарев С.Г.
Россия 1801 - 1817: власть и общество. М., 2001. С. 34.
В составе Министерства полиции функционировала также
Особенная канцелярия, заведовавшая политическим сыском и
контрразведкой, а также осуществлявшая надзор за
деятельностью цензуры. Таким образом, "высшая полиция",
о необходимости которой писали многие общественные и
научные деятели того времени <17>, должна была быть
сосредоточена в Министерстве полиции. Вместе с тем
данную мысль не пошатнуло и то, что само Министерство
полиции просуществовало недолго и было упразднено в 1819
г. с передачей большей части его делопроизводства в МВД
<18>.
--------------------------------
<17> См.: Кочубей В.П. Записка от 28 марта 1806 г. "Об
учреждении Министерств" // Сборник Императорского
Русского исторического общества. Т. 90. СПб., 1894. С.
199 - 211; Плавильщиков А.А. Рассуждение о прошениях и
жалобах, подаваемых в правительственные и судебные
места. СПб., 1811. С. 8 - 15; Гуляев П.Н. Права и
обязанности градской и земской полиции. СПб., 1824. С.
5.
<18> В составе МВД оказались следующие подразделения:
Совет министра, Канцелярия министра Особенная
канцелярия, Департамент государственного хозяйства и
публичных зданий, Хозяйственный департамент, Департамент
полиции исполнительной, Медицинский департамент,
Канцелярия генерал-штаб-доктора по гражданской части,
Строительный комитет.
Таким образом, с момента создания Министерства полиции
исполнительные действия, предупреждение, пресечение,
принуждение, административная расправа и суд по
маловажным преступлениям и проступкам в точно указанных
пределах отошли в область полиции. Данный порядок в
принципиальных чертах просуществовал до самого "заката"
Российской империи, и без всякого преувеличения можно
сказать, что был перенят советской и современной
научно-теоретической и практической полицеистикой.
Главная