Тарасова И.А. Участие
полиции в реализации социальной функции государства в
дореволюционной России
// История государства и права.
2012. №21. С. 6-9.
Учрежденная в 1718 г. полиция создавалась как орган
управления общей компетенции. Согласно Инструкции
Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру 1718 г. и
Регламенту или Уставу Главного Магистрата, органам
полиции придавалась роль универсального инструмента для
решения самых разнообразных социальных, политических и
идеологических проблем.
В числе самых разнообразных административных функций,
направленных на поддержание общественного порядка,
Регламентом Главного Магистрата 1721 г. на полицию
возлагалось "призрение нищих, бедных, больных и прочих
неимущих, защита вдовиц, сирых и чужестранных по
заповедям Божьим" <1>.
--------------------------------
<1> Регламент или Устав Главного Магистрата от 16 янв.
1721 г. // История органов внутренних дел: Сб. док. /
Сост. А.Я. Малыгин, М.И. Сизиков. Курск, 1998. Вып. 2:
Общая полиция в России XVIII в. С. 13.
Однако органом, непосредственно осуществляющим
социальную деятельность, полиция не стала. Как заметил
И.Т. Тарасов: "Широковещательная задача ея (т.е.
полиции. - Авт.), выраженная в Регламенте Главному
Магистрату и заключавшаяся в достижении общего
благополучия, очень скоро низведена была к простому
охранению безопасности" <2>. Предпринятая Петром I в
1720 - 1721 гг. попытка учредить полицию в составе
городских магистратов также была неудачной.
Малочисленность и слабость российского купечества, с
одной стороны, и вполне сохранявшееся экономическое и
политическое господство дворянства, с другой, объективно
не позволили магистратам тогда стать всевластными и
сильными органами управления, какими они виделись
законодателю. Не став ни повсеместными, ни сильными, они
попали под влияние, а то и под прямое руководство
полиции, которая была в городах бюрократическим органом
управления чиновничье-дворянского государства <3>.
--------------------------------
<2> Тарасов И.Т. История русской полиции и отношения ея
к юстиции // Юридический вестник. 1857. N 11/12. С. 176.
<3> Сизиков М.И. Общая полиция в России XVIII века. М.,
1999. С. 14.
Таким образом, полицмейстерские канцелярии и конторы
постепенно из общеадминистративных превращались в
преимущественно карательно-правоохранительные. В отличие
от Регламента 1721 г., в Инструкциях Московским
обер-полицмейстеру и полицмейстерской канцелярии, а
также в последующих нормативно-правовых актах,
уточнявших функции и компетенцию полицейских органов,
полиция определяется, прежде всего, как орган по защите
самодержавия. Обязанность полиции по призрению нищих,
сирых, убогих становится второстепенной. Решая основную
задачу - поддержание общественного порядка, - последняя
вела активную борьбу с нищенством и проституцией,
применяя в основном репрессивные меры.
Обязанность борьбы с нищенством была возложена на
полицию с момента ее учреждения. Именным указом от 20
июня 1718 г. "О поимке их и об отсылке их, по наказании
на прежние места" полиции предписывалось: "Нищих,
пойманных в первый раз, отсылать по месту жительства, а
ежели который впервые будет пойман, таких бить нещадно
батожьем, отдавать в прежние их места; пойманных же во
второй и третий раз наказывать и ссылать на каторжную
работу, женщин отсылать в шпингауз, а несовершеннолетних
на суконную фабрику или определять к другому ремеслу.
Старых и увечных определять в богадельни" <4>. Вместе с
тем, осуществляя преследование и искоренение нищенства,
полиции приходилось проводить также некоторые
мероприятия благотворительного характера, направленные
на его предупреждение. Например, при Петре I полицейские
служащие привлекалась для осуществления единовременных
благотворительных мероприятий. В соответствии с Именным
указом от 16 февраля 1723 г. "Об описи в случае голода у
всяких чинов излишнего хлеба для раздачи оного неимущим
в долг" при выдаче хлеба во время голода они
осуществляли контроль за тем, чтобы государственную
помощь получали только голодающие <5>.
--------------------------------
<4> ПСЗ. Собр. I. Т. V. N 3213. С. 578 - 579.
<5> ПСЗ. Собр. I. Т. VI. N 4168. С. 24 - 25.
С усилением и укреплением государства власть принимает
на себя функции социальной защиты населения и
материальной помощи нуждающимся. С развитием так
называемого полицейского государства в период
утверждения абсолютизма все виды деятельности по
оказанию помощи нуждающимся были сосредоточены всецело в
руках государственной власти. Их осуществление
правительство пыталось возложить на центральный
общеадминистративный орган, формирующийся в этот период,
- полицию.
В первой половине XVIII в. социальная деятельность
полиции не имела самостоятельного значения, а сводилась
лишь к административным мерам при осуществлении функции
преследования и предупреждения нищенства в рамках
решения основной задачи - охраны общественного порядка.
Представления государственной власти о характере
социальной помощи и способах ее осуществления
кардинально изменились в конце XVIII в. С восшествием на
престол в 1762 г. Екатерины II правительство начинает
пересматривать репрессивную политику по отношению к
нищим. Императрица, узурпировав престол и незаконно
удерживая его в течение тридцати четырех лет, вынуждена
была проявлять особую заботу о создании вокруг себя
благоприятной социально-психологической сферы,
лавировать, быть восприимчивой к прогрессивным
политическим идеям <6>. Именно в этот исторический
отрезок времени государство характеризуется самой
тщательной опекой органов государственной власти над
нуждами и интересами своих подданных <7>. Законодательно
оформляются основные направления административного
производства во внутриполитической деятельности
самодержавия. Это обеспечение "безопасности" и
обеспечение "благочиния". Осуществление этих направлений
деятельности абсолютистского самодержавного
правительства было возложено на полицию. Развитие
благочиния отразилось в правовых нормах,
регламентировавших деятельность полиции по обеспечению
"благосостояния", в частности, призрению нищих, больных,
нетрудоспособных.
--------------------------------
<6> Сизиков М.И. Указ. соч. С. 47.
<7> Кистяковский Б.А. Философия и социология права.
СПб., 1998. С. 420.
Задача попечения о нуждавшихся и нетрудоспособных
получила конкретизацию в последующих нормативно-правовых
актах, регламентировавших деятельность полиции по
обеспечению "благосостояния". Так, 12 августа 1775 г.
Указом императрицы "Об учреждении под ведомством
тамошней полиции особой больницы, богадельни и работных
домов" Московскому обер-полицмейстеру Архарову было
предписано учредить в ведении полицмейстерской
канцелярии больницу и богадельню, а также работный дом
для праздношатающихся "ленивцев". Безвозмездно в
названных учреждениях могли содержаться отставные
солдаты, неимущие лица и члены их семей, увечные и
престарелые. Простые обыватели обслуживались за плату.
При этом средства на учреждение богадельни и больницы
предписывалось изыскать самостоятельно. С этой целью
предполагалось использовать средства хлебных "магазейнов",
находившихся в ведении полиции и средства, собранные у
Варварских ворот, а также часть вырученной суммы "за
отпущенную в полиции муку" <8>. Таким образом,
государственная власть возлагала на служащих полиции
проведение государственных социальных мероприятий и
обязывало их самостоятельно добывать средства для их
осуществления.
--------------------------------
<8> ПСЗ. Собр. I. Т. XX. N 14357. С. 198 - 199.
Согласно этому нормативному акту, 19 июня 1776 г. в
Москве был открыт Императорский Екатерининский
богадельный дом (Матросская богадельня), который состоял
в ведении обер-полицмейстера. Сюда входили больница,
богадельня, сиротский дом, отделение для душевнобольных.
Одновременно были учреждены женский и мужской работные
дома. Работный дом для мужчин был открыт за Сухаревой
башней в Карантинном доме. Здесь их заставляли пилить
камень. Для женщин было предоставлено место в бывшем
Андреевском монастыре на берегу Москвы-реки, возле
Воробьевых гор. Их работа состояла в прядении льна <9>.
Позже учреждение таких домов в губерниях стало основным
средством борьбы с тунеядством.
--------------------------------
<9> Гернет М.Н. История царской тюрьмы: В 5 т. М., 1960.
Т. 1. С. 129.
В 1777 г. последовал Указ "Об учреждении в Москве
инвалидного дома" для отставных военнослужащих.
Московский обер-полицмейстер Архаров с этой целью
"сторговал дом у камер-юнкера Салтыкова" <10>. Средства
на покупку дома были выделены из Коллегии экономии. Она
же ежегодно для содержания дома должна была выделять в
распоряжение Московского обер-полицмейстера 25000
рублей.
--------------------------------
<10> ПСЗ. Собр. I. Т. XX. N 14628. С. 536.
Однако учрежден инвалидный дом был только в 1779 г.
после издания повторного указа с той же целью. Вскоре к
нему была пристроена больница. Поступление в эти
заведения было жестко регламентировано. От поступавших
требовалось свидетельство о добропорядочном поведении и
безупречной службе. На содержание каждого инвалида
предписывалось отпускать по 60 рублей в год.
Последняя четверть XVIII в. характеризуется
систематизацией законодательства о полиции. "Учреждения
для управления губерний" 1775 г., "Устав благочиния, или
полицейский" 1782 г. определили довольно стройную
систему городской и сельской полиции, ее функции и
другие вопросы, касающиеся деятельности полицейских
органов.
В этих законодательных актах получает свое закрепление и
развитие обязанность последних по обеспечению
государственных социальных мероприятий. Так, на земского
капитана-исправника в сельской местности и на
городничего в городах возлагалась забота о нищих. При
этом текст соответствующих статей (252 и 275) был
совершенно идентичным. Согласно "Учреждениям", земский
капитан и городничий обязаны были "иметь особливое
попечение о прокормлении нищих и убогих" <11>. При этом
их обязанности были чисто административными. Полицейские
чиновники должны были надзирать, чтоб всякий приход в
сельской местности, помещик или селение "своих нищих,
убогих и по телесным недугам работать немогущих
прокормили" <12>.
--------------------------------
<11> Российское законодательство X - XX вв. М., 1987. Т.
5: Законодательство периода расцвета абсолютизма. С. 225
- 226, 232.
<12> Там же.
Кроме того, уездный капитан и городничий обязывались
ловить праздношатающихся, под видом нищих, людей и
высылать "вон из уезда" <13>. Однако судьба высланных
тунеядцев неясна, т.к. соседний уезд мог, в свою
очередь, выслать их обратно.
--------------------------------
<13> Там же.
В "Уставе благочиния, или полицейском" 1782 г. забота о
неимущих и убогих также рассматривалась как одна из
основных задач полиции и возлагалась на нижних чинов -
частных приставов. Так, частный пристав во вверенном ему
участке (согласно ст. 119 Устава) должен был иметь
попечение о призрении убогих в его части: "...оных
покровительствует и защищает от обид, притеснений и
насилий и доставляет неимущим честное пропитание,
отдаляя их от распутной и праздной жизни; старается
устроить их к месту или пропитанию, или прокормлению
работою, промыслом, рукоделием или ремеслом, чего же
учинить не в силе, о том предложить Управе благочиния"
<14>.
--------------------------------
<14> Там же. С. 351.
В первой половине XIX в. получают свое закрепление такие
направления деятельности полиции, как распределение
задержанных нищих по благотворительным заведениям,
участие в учреждении благотворительных заведений,
руководство общественным призрением в городах и сельской
местности. Однако, в отличие от предшествующего периода,
эти мероприятия полиции были направлены не на
искоренение нищенства, а на его предупреждение.
Обо всех нетрудоспособных нищих частный пристав сообщал
Управе благочиния, которая распределяла их по
благотворительным заведениям. Например, в 1827 г.
частным приставом Лефортовой части г. Москвы в Управу
благочиния было отправлено несколько солдаток,
задержанных полицией за прошение милостыни <15>. Управа
благочиния, в свою очередь, отправляла нетрудоспособных
в благотворительные заведения <16>, крепостных крестьян
возвращала помещикам. Так, в 1827 г. Московской Управой
благочиния помещику Нарышкину была возвращена семья
крестьян Прокофьевых, просивших милостыню в одной из
частей города <17>.
--------------------------------
<15> Центральный исторический архив Москвы (далее ЦИАМ).
Ф. 105. Оп. 4. Д. 1787. Л. 1 - 2.
<16> Там же. Д. 1791. Л. 2 - 3.
<17> Там же. Д. 1788. Л. 1 - 2.
Итак, "Учреждением для управления губерний" и "Уставом
благочиния, или полицейским" на полицию были возложены
обязанности обеспечения государственных мер по оказанию
помощи и поддержки нуждающимся. Эти нормативно-правовые
акты, сохранив свое значение в последующее время, стали
правовой основой развития основных направлений
деятельности полиции в социальной сфере.
С возникновением регулярной полиции в начале XVIII в.
борьба с проституцией стала одним из многочисленных
направлений ее деятельности. Как справедливо отметил
В.М. Архангельский: "Русское законодательство по примеру
западноевропейских государств при устроении своих
органов исполнительной полиции возложило на них
наблюдение за проститутками относительно предупреждения
производимых соблазнов" <18>.
--------------------------------
<18> Архангельский В.М. Филантропические начинания
русского правительства XVIII века. Смоленск, 1910. С.
17.
В Пунктах генерал-полицмейстеру 1718 г. содержалось
указание "всех гулящих и слоняющихся людей ... хватать и
допрашивать" <19>. Борьбу с "непотребством" продолжали и
преемники Петра I. Указ от 12 сентября 1728 г.
предписывал губернаторам и воеводам препятствовать
организации "корчемных и непотребных домов" <20>. Устав
благочиния или полицейский 1782 г. также содержал ряд
статей, предусматривавших ответственность за
"непотребство" и содействие ему <21>.
--------------------------------
<19> История полиции дореволюционной России: Сб. док. и
материалов по истории государства и права / Под ред.
В.М. Курицына. М., 1982. С. 16.
<20> История органов внутренних дел (XII - XVIII вв.):
Сб. док. / Сост. А.Я. Малыгин, М.И. Сизиков. М., 1999.
С. 103.
<21> Российское законодательство X - XX вв. Т. 5. С. 324
- 387.
Однако законодательное запрещение не способствовало
снижению числа женщин, промышлявших развратом. Тем
более, что существовавшее в России крепостное право
давало для него обильную пищу. В "Путешествии из
Петербурга в Москву" А.Н. Радищев указал на то, что
помещики злоупотребляли своей властью в отношении
крепостных девушек и женщин. В своих поместьях они
устраивали настоящие гаремы, насиловали женщин,
растлевали малолетних. Эти обстоятельства способствовали
развитию проституции, которая, помимо нравственного
ущерба, несла с собой широкий спектр венерических
заболеваний, большинство из которых при слабом развитии
медицины являлись практически неизлечимыми.
При этом в процессе осуществления административной
функции по надзору за проституцией полицейские служащие
реализовывали на практике правительственные предписания
социального характера, нацеленные на ее предупреждение,
оказание помощи проституткам.
В конце XVIII - начале XIX в. эта помощь сводилась
преимущественно к осуществлению профилактических мер,
направленных на предупреждение распространения
венерических заболеваний. Согласно Именному указу от 18
мая 1782 г. "Об открытии больницы для прилипчивых
болезней", С.-Петербургскому полицмейстеру Лопухину было
предписано открыть больницу "для прилипчивых болезней".
Причем о числе больных и выздоравливающих
обер-полицмейстер должен был подавать в Сенат краткую
ведомость <22>.
--------------------------------
<22> ПСЗ. Собр. I. Т. XXI. N 15399. С. 503.
Все сказанное позволяет сделать вывод, что с оформлением
системы государственного призрения выделяется и
приобретает правовую регламентацию деятельность полиции
по реализации социальных мероприятий государства:
оказание помощи нуждающимся, участие в учреждении
благотворительных заведений. Ее осуществление
возлагалось на нижних чинов полиции: в городах - частных
приставов и квартальных надзирателей; в сельской
местности - уездных исправников.
Таким образом, государство пытается сделать полицию
одним из субъектов государственного призрения. Однако
чрезвычайно широкий круг обязанностей, возложенных на
полицейские органы, прежде всего нижних чинов полиции
(частных приставов и уездных исправников), определил в
конечном счете, что непосредственную социальную
деятельность полиция не осуществляла. Эта деятельность
являлась производной от задачи преследования и
искоренения нищенства. Целью полицейских мероприятий
являлось предупреждение нищенства, бродяжничества,
проституции и т.д. При этом полицейские служащие не
только боролись с негативными социальными явлениями, но
и реализовывали на практике правительственные
предписания по их предупреждению: принимали участие в
учреждении благотворительных заведений, определяли в них
нуждающихся, помогали нищим в трудоустройстве, оказывали
материальную помощь пострадавшим от стихийных бедствий.
Главная