Тарасова И.А.
Организация и осуществление полицейского надзора в сфере
общественной и частной благотворительности в
императорской России
// История государства и права.
2012. №23. С. 17 - 20.
Предпосылки развития полицейского надзора за
благотворительной деятельностью содержались в
"Дополнении к Большому наказу" от 28 февраля 1768 г. В
соответствии со ст. 557 органы полиции были обязаны
запрещать "недозволенные сходбища и собрания" <1>.
Постепенно надзор за деятельностью всех общественных и
частных организаций, в том числе и благотворительных,
становится одной из основных обязанностей полиции. Он
распространился на все общественные и частные
организации, уставы которых не были учреждены
правительством. С учреждением в 1802 г. Министерства
внутренних дел надзорные функции выполняло I Отделение
Экспедиции спокойствия и благочиния <2>. С учреждением в
1811 г. Министерства полиции полицейский надзор за
деятельностью благотворительных обществ и частных лиц
осуществлялся Особенной канцелярией при министре полиции
<3>, которая после упразднения Министерства, с 1819 г.,
входила в Министерство внутренних дел. Особенная
канцелярия осуществляла систематический надзор за
общественными благотворительными организациями с целью
предотвращения антигосударственной деятельности и
пропаганды.
--------------------------------
<1> Цит. по: История органов внутренних дел: Сборник
документов. Вып. 2 / Сост. А.Я. Малыгин, М.И. Сизиков.
Курск, 1998. С. 37.
<2> Сизиков М.И., Борисов А.В., Скрипилев А.Е. История
полиции России (1718 - 1917 гг.). Вып. 2: Полиция
Российской империи XIX - начала XX в. М., 1992. С. 5.
<3> ПСЗ. Собр. I. Т. XXXI. N 24687. С. 720.
В период правления Николая I правительственному контролю
за деятельностью благотворительных обществ придавалось
большое значение, что было связано с политикой всеобщих
запретов и ограничений. С 1826 г. в целом надзорные
функции осуществлял специализированный орган
политической полиции - III Отделение Собственной Его
Императорского Величества Канцелярии. Надзорная
деятельность III Отделения осуществлялась и в
царствование Александра II, хотя и не в такой жесткой
форме, что было обусловлено лояльностью правительства к
общественной и частной благотворительности. В Секретном
архиве III Отделения сохранились сведения о надзоре за
деятельностью благотворительных обществ и заведений, а
также благотворительности частных лиц на протяжении
всего периода существования III Отделения (1826 - 1880).
Надзор осуществлялся служащими III Отделения, прежде
всего, с целью выявления антиправительственной
деятельности членов благотворительных обществ. Агенты
предоставляли шефу жандармов сведения о деятельности
благотворительных обществ и заведений в плане
соответствия уставу, наличия или отсутствия
злоупотреблений <4>.
--------------------------------
<4> ГАРФ. Ф. 109. СА. Оп. 3. Д. 2670. Л. 1 - 3; Д. 2665.
Л. 1 - 2; Д. 2666. Л. 1.
При получении сведений о злоупотреблениях служащих в
благотворительных заведениях руководство III Отделения
поручало жандармам провести расследование, о результатах
которого следовало немедленно сообщить шефу жандармов
<5>. Например, для проверки сведений о злоупотреблениях
в управлении Императорского Человеколюбивого общества,
полученных III Отделением, по указанию императора
Александра II в 1866 г. была создана секретная комиссия
<6>. В 1868 г. было проведено расследование о жестоком
обращении с детьми в больнице воспитательного дома в д.
Мануйлово Ямбургского уезда. В жестоком обращении с
детьми обвинялся доктор Каргер, практикующий в этой
больнице. В ходе расследования выяснилось, что указанное
лицо действительно применяло телесные наказания в
отношении больных детей <7>.
--------------------------------
<5> Там же. Д. 2669. Л. 1 - 2.
<6> ГАРФ. Ф. 109. СА. Оп. 3. Д. 2666. Л. 1 - 3.
<7> ГАРФ. Ф. 109. СА. Оп. 3. Д. 2669. Л. 2.
Сведения об общественной и частной благотворительности
чиновники политической полиции получали негласным путем,
например, при проверке писем частных лиц <8>, а также из
газетных публикаций, данные которых тщательно
проверялись жандармами на местах. Так, начальник 2-го
округа Корпуса жандармов опроверг в своем донесении шефу
жандармов сведения об активной благотворительной
деятельности калужского купца Золотарева, представленные
в "Северной пчеле" за 1831 г., как не соответствующие
истине, так как помощь указанного лица нуждающимся была
предельно минимальной <9>.
--------------------------------
<8> Там же. Д. 2662. Л. 2.
<9> Там же. Д. 2658. Л. 1.
Кроме того, жандармами полностью контролировалась и
частная благотворительность. В III Отделении имелись
списки всех лиц, сделавших единовременные пожертвования
в пользу благотворительных заведений <10>. Лица,
изъявившие желание сделать пожертвование на
благотворительные цели в крупных размерах, должны были
сообщать об этом шефу жандармов, который давал адресные
рекомендации по применению указанных денежных средств
<11>.
--------------------------------
<10> Там же. Д. 2659. Л. 1 - 2.
<11> Там же. Д. 2674. Л. 3 - 4.
В период контрреформ 80 - 90 гг. полицейский надзор над
действующими благотворительными обществами и заведениями
стал более жестким. В ходе проведения в 1880 г.
реорганизации управления полиции III Отделение
Собственной Его Императорского Величества Канцелярии
было упразднено. В составе Министерства внутренних дел
был создан Департамент полиции. С этого момента
полицейский надзор за благотворительными учреждениями
перешел к этому новому органу. Задача надзора над
общественной и частной благотворительностью входила в
круг обязанностей 3-го (секретного) делопроизводства
Департамента полиции.
В ходе осуществления надзора за деятельностью
общественных и частных благотворительных учреждений
Департамент полиции, в соответствии с Нормальными
уставами 1897 г., осуществлял ее проверку на предмет
соответствия целям, заявленным в Уставах обществ,
проводил сбор сведений об учредителях и членах обществ,
выявлял злоупотребления и, при обнаружении таковых,
принимал меры <12>.
--------------------------------
<12> ГАРФ. Ф. 102. 3 д-во. Оп. 79. Д. 700. Л. 70 - 75;
Оп. 81. Д. 109. Л. 1 - 9; Д. 110. Л. 14; Оп. 83. Д. 213.
Л. 20 об. - 21; Оп. 92. Д. 1312. Л. 7 - 8.
Заявления об учреждении обществ рассматривали и
утверждали губернатор и губернские присутствия. При
рассмотрении заявлений члены присутствия пользовались
данными, предоставленными полицейскими служащими.
Действующие общества обязаны были сообщать начальнику
местной полиции (полицмейстеру, обер-полицмейстеру или
генерал-полицмейстеру) о дне, месте, времени и повестке
дня общих собраний. Присутствующие на собраниях
полицейские служащие наблюдали, чтобы обсуждались только
те вопросы, которые касались деятельности, определенной
непосредственно в Уставе общества и о которых
заблаговременно было доведено до сведения полиции <13>.
--------------------------------
<13> Там же. Оп. 233. Д. 1255. Ч. 35. Л. 1 - 1 об.
Об учреждении каждого нового благотворительного
заведения губернатор ставил в известность министра
внутренних дел <14>. Одновременно аналогичные сведения
представлялись и в Департамент полиции, где собирались
данные об учредителях, источнике средств, наличии или
отсутствии разрешения губернатора на учреждение общества
<15>.
--------------------------------
<14> Там же. 3 д-во. Оп. 79. Д. 758. Л. 1 - 5.
<15> Там же. Д. 892. Л. 1 - 6; Оп. 1899 г. Д. 501. Л. 1
- 7.
Если у администрации имелись какие-либо претензии "в
полицейском отношении" к учредителям или содержанию
проекта Устава, открытие благотворительного общества или
не допускалось, или надолго откладывалось. Например, в
1900 г. было отказано в открытии московского отдела
Общества содействия женскому сельскохозяйственному
образованию, вследствие "неблагонадежности и
нежелательности" его предполагаемых основателей <16>.
--------------------------------
<16> ЦИАМ. Ф. 16. Оп. 134. Д. 30. Л. 38.
Полученные негласным путем сведения об учредителях и
членах правлений благотворительных обществ и организаций
полиция предоставляла губернской администрации. Это
создавало предпосылки для установления жесткого контроля
администрации над благотворительными обществами. В
результате осуществления надзора полицейские органы
выявляли в деятельности благотворительных обществ и
заведений многочисленные злоупотребления в виде растраты
материальных средств, казнокрадства. Так, в 1885 г.
руководство благотворительным обществом (общиной) "Утоли
мои печали", действовавшим в Москве, обратилось к
государю за денежной помощью для поддержания в порядке
заведений общества. Однако путем негласных сведений,
собранных обер-полицмейстером, удалось выяснить, что
дела общины пришли в упадок из-за неправильных действий
руководства: попустительства начальницы княгини
Шаховской и злоупотреблений ее помощницы. Поэтому вместо
денежной помощи Московский обер-полицмейстер предложил
установить строгий правительственный контроль за
деятельностью общины, назначив для этого чиновников
Министерства внутренних дел <17>.
--------------------------------
<17> Там же. 3 д-во. Оп. 81. Д. 109. Л. 1 - 9, 14.
Помимо растрат и злоупотреблений внутри
благотворительных обществ были и другие негативные
стороны в процессе их учреждения и деятельности. Иногда
под видом благотворительных открывались организации,
совершенно далекие от данного рода деятельности,
служившие для их учредителей и членов источником личного
обогащения и популярности в высших кругах. Кроме того,
имелись случаи, когда так называемые "благотворители",
не располагавшие материальными средствами, принимали
участие в учреждении сразу нескольких обществ, ни одно
из которых не выполняло обязанностей, предусмотренных
Уставом. Например, престарелая баронесса Энгельгард,
имевшая весьма ограниченные средства к существованию,
принимала участие в учреждении сразу нескольких
благотворительных организаций, которые вскоре
закрывались <18>. В 1907 г. в С.-Петербурге было
учреждено "Всероссийское братское общество оказания
помощи во всех несчастных случаях". В первый же год
деятельности этой организации многочисленные
злоупотребления руководства и рядовых членов привели ее
к банкротству. В ходе ревизии, проведенной по
распоряжению градоначальника, было выявлено отсутствие
документов, свидетельствующих о денежных пожертвованиях
членов, что предполагало или растрату членских взносов,
или фиктивность списка. Было выявлено, что сотрудники
общества вербовались без разбора, привлекаясь только в
целях денежных пожертвований. При этом каждому из них
выдавалась талонная книжка и удостоверение на право
сбора денежных средств на благотворительные цели. Однако
некоторые лица, получив талонные книжки и удостоверения,
больше в правлении общества не появлялись. Кроме того,
были выявлены факты растрат денежных сумм руководством
общества <19>.
--------------------------------
<18> ГАРФ. Ф. 102. Оп. 239. Д. 7. Ч. 15. Т. 2. Л. 27.
<19> Там же. Л. 87 - 88.
С такими псевдоблаготворителями активно боролись
полицейские органы, которые следили за тем, чтобы
учредители благотворительных организаций были в
состоянии реально осуществлять деятельность на избранном
поприще <20>.
--------------------------------
<20> Там же. Оп. 1912 г. Д. 79. Л. 39.
О злоупотреблениях в деятельности благотворительных
обществ и заведений Департамент полиции узнавал не
только от начальников губернских жандармских управлений,
охранных отделений, губернаторов, обер-полицмейстеров,
но и попадавших в руки служащих охранных отделений писем
частных лиц, содержавших подобную информацию. Например,
в письме госпожи Андреевой, направленном из Ташкента в
Каменец-Подольск, упоминалось о растрате казенных денег
заведующей городской богадельней <21>.
--------------------------------
<21> ГАРФ. Ф. 102. Оп. 1914 г. Д. 20. Ч. 84 лБ. Л. 30.
Необходимо отметить, что полицейский надзор
распространялся не только на благотворительные общества,
но и общества "взаимного вспомоществования", учреждаемые
на предприятиях. С этой целью полицмейстер осуществлял
переписку с руководством последних, в которой, как
правило, определял основное направление их деятельности,
высказывал замечания, делал предупреждения в случае
отступления от Устава <22>.
--------------------------------
<22> Там же. 3 д-во. Оп. 80. Д. 329. Л. 1 - 6, 10 - 10
об, 13 - 16.
Под наблюдением полиции находилась и частная
благотворительность. Помимо того, что все
государственные пособия нуждающимся выдавались с
разрешения министра внутренних дел <23>, он уведомлялся
обо всех частных пожертвованиях. Кроме того,
полицейскими органами жестко контролировались все
благотворительные мероприятия, устраиваемые обществами и
отдельными гражданами. Обязательным условием проведения
этих мероприятий являлось разрешение градоначальника,
который ставил в известность о времени их проведения
полицмейстера.
--------------------------------
<23> Там же. Оп. 237. Д. 48 (1). Л. 24.
В 1901 г. был ужесточен порядок выдачи разрешений на
устройство благотворительных мероприятий <24>.
Представляется, что это было обусловлено всплеском
революционных настроений в стране, когда под видом
благотворительных создавались организации для
распространения антигосударственной пропаганды среди
населения. С этой целью названные общества
организовывали благотворительные мероприятия <25>. В
процессе борьбы с этим опасным явлением Департамент
полиции требовал от полицмейстеров сведений обо всех
существующих в губернских и уездных городах
благотворительных обществах с подробным описанием
деятельности каждого. Несмотря на временный спад
революционного движения после революции 1905 - 1907 гг.,
жесткое регламентирование общественной и частной
благотворительности ослаблено не было. Практика
детального контроля, введенная в 80-х гг. XIX в.,
оставалась вплоть до 1917 г. <26>.
--------------------------------
<24> Там же. Оп. 1901 г. Д. 559. Л. 59.
<25> Там же. 3 д-во. Оп. 92. Д. 1312. Л. 7 - 8; Оп. 233.
Д. 1255. Ч. 30. Л. 2 - 4; Д. 1255. Ч. 43. Л. 41 - 46;
Оп. 234. Отд. 2. Д. 774. Л. 1 - 1 об.
<26> ГАРФ. Ф. 102. Оп. 1915 г. Д. 167. Ч. 69. Л. 32, 47.
Ужесточение полицейского надзора наблюдалось также в
период чрезвычайных ситуаций. Например, в неурожайные
годы, когда в стране стихийно возникали различные
благотворительные организации, нацеленные на оказание
помощи жителям пострадавших губерний, Министерство
внутренних дел издавало циркуляры, в которых
прослеживалось стремление если и не запретить, то
поставить такого рода деятельность в жесткие рамки. В
1913 г. был издан циркуляр, в котором губернаторам
пострадавших от неурожая местностей предписывалось
допускать благотворительные общества к оказанию
"врачебной и питательной помощи... только в качестве
органов крестьянских и земских учреждений и Российского
общества Красного Креста при условии объединения с ними
и за их ответственность" <27>. Кроме того, на
начальников губерний возлагалась ответственность за
"допуск к работам на местах лишь лиц благонадежных", а
также надзор за их деятельностью с целью предупреждения
злоупотреблений <28>.
--------------------------------
<27> ЦИАМ. Ф. 16. Оп. 147. Д. 6. Т. 1. Л. 25.
<28> Там же.
Все виды общественной и частной благотворительности,
имевшие место в России, контролировались государством
посредством регламентации и полицейского надзора.
Полицейские органы осуществляли не только надзор за
деятельностью общественных и частных благотворительных
учреждений, но и в некоторых случаях взаимодействовали с
ними.
Участие частных благотворителей в деятельности Советов
общественного призрения, руководство которыми
осуществляли полицейские учреждения, свидетельствовало
об их взаимодействии. Однако, судя по преобладанию
чиновников в их составе, можно предположить, что влияние
общественности на характер их деятельности было
незначительным.
Бурное развитие общественной и частной
благотворительности после буржуазных реформ 60 - 70 гг.
XIX в., а также жесткая правительственная регламентация
образования и деятельности общественных и частных
благотворительных организаций в условиях абсолютизма
явились основными предпосылками изменения основных
направлений деятельности полиции по обеспечению
благотворительной деятельности; таковыми стали
полицейский надзор и контроль над общественной и частной
благотворительностью. Причем последние осуществлялись
как органами общей полиции (полицмейстерами,
обер-полицмейстерами, генерал-полицмейстерами), так и
политической полиции, созданной в 1826 г. (губернскими
жандармскими управлениями, охранными отделениями).
Жесткая правительственная регламентация и полицейский
надзор снижали темпы развития общественной и частной
благотворительной деятельности, сдерживали проявления
частной инициативы в сфере благотворительности. Вместе с
тем полицейский надзор имел очень важное значение для ее
осуществления. Органы полиции не только вели борьбу с
"неблагонадежными в полицейском отношении
благотворителями", но и закрывали доступ на
благотворительное поприще мошенников и проходимцев, а
также выявляли злоупотребления внутри благотворительных
обществ и заведений.
Главная