Тарасова И.А. Участие
полиции в обеспечении народного продовольствия в
дореформенной России
// История государства и права.
2013. №4. С. 16-20.
В дореформенной России большинству крестьян не хватало
хлеба на весь год не только в неурожайные годы, но и
даже в годы средних урожаев. Хлеб являлся для
крестьянина не только основным продуктом питания и
добавочным кормом для скота, но и главным рыночным
товаром. Деньги от его продажи шли на уплату налогов, на
хозяйственные и бытовые нужды <1>. Кроме того,
примитивное сельскохозяйственное производство почти
полностью зависело от природных явлений и было способно
обеспечить достаточный объем продукции только на
плодородных почвах. Там, где их не было, погодные
аномалии имели тяжкие последствия для сельского
хозяйства. Традиционная психология крестьянства,
невежество и хроническая бедность не позволяли даже в
ограниченных масштабах интенсифицировать
сельскохозяйственное производство. Общая хозяйственная
беспомощность сельского населения перед стихией
усиливалась отсутствием надежных заработков кроме
земледелия. Результат всего этого - огромный ущерб в
неурожайные годы, способствующий обнищанию значительного
количества сельского населения и негативно влияющий на
социально-экономическую ситуацию во всей Российской
империи.
--------------------------------
<1> Лешков В.Н. О народном продовольствии в Древней
России. М., 1854.
Частой причиной неурожаев становились градобития. Как
правило, град выпадал в мае - июне и сопровождался
такими стихийными явлениями как порывистый ветер, иногда
бури, ливневые дожди, грозы. От градобитий страдали не
только посевы и огороды, но и домашние животные и птица.
Случались и человеческие жертвы. Были годы, когда
сильные градобития охватывали целые регионы Российской
империи (в первой половине XIX в., в период с 1843 по
1852 г.). Самый большой ущерб от градобитий в эти годы
понесли Смоленская, Курская, Таврическая, Тульская,
Екатеринославская, Черниговская, Подольская,
Харьковская, Воронежская губернии <2>. Ущерб от
градобитий в большей степени осуществлялся на локальном
уровне. Он был существенным для отдельных сел, волостей,
уездов даже в урожайные годы. В неурожайные годы
градобития становились дополнительным неблагоприятным
фактором.
--------------------------------
<2> Яковлев Е.В. Влияние чрезвычайных ситуаций на
повседневную жизнь населения Тамбовской губернии второй
половины XIX - начала XX в. и деятельность властей и
общественности по их предотвращению и преодолению
последствий: Дис. ... канд. ист. наук. Тамбов, 2004. С.
55.
Ощутимый ущерб населению Российской империи также
приносили пожары, которые были весьма частым явлением.
Большая часть пожаров приходилась на весенние, летние
месяцы и начало осени. В засушливые годы число пожаров
увеличивалось <3>. В сельской местности пожаров было
больше, чем в городах. Это обстоятельство связано не
только с преобладанием сельского населения, но также и с
тем, что в деревнях наблюдалась скученность и
беспорядочность построек из легковоспламеняющегося
материала (дерева, соломы). При увеличении населения,
семейных разделах крестьяне не имели простора для
расширения границ своих усадеб, что приводило к еще
большей скученности строений. Это не могло не
способствовать усилению пожароопасности и увеличению
тяжести последствий пожаров, когда они возникали.
--------------------------------
<3> Статистика пожаров в Российской империи за 1895 -
1910 гг. СПб., 1912. Ч. 1. С. 2.
Причины пожаров были как природного характера (молния,
самовозгорание во время засухи), так и антропогенного
(неосторожность в обращении с огнем, неисправность печей
и труб, поджоги и др.). Такая классификация причин
пожаров применялась в земской, полицейской, пожарной и
страховой статистике. При этом антропогенный фактор все
же был преобладающим. В засушливые и, как правило,
голодные годы число пожаров увеличивалось. К началу XX
в. в десятки раз возросли по сравнению с серединой XIX
в. такие среднегодовые показатели, как число пожаров,
количество сгоревших дворов и убытки от них <4>.
--------------------------------
<4> Яковлев Е.В. Влияние чрезвычайных ситуаций на
повседневную жизнь населения Тамбовской губернии второй
половины XIX - начала XX в. и деятельность властей и
общественности по их предотвращению и преодолению
последствий: Дис. ... канд. ист. наук. Тамбов, 2004. С.
55.
Природно-климатические условия России, особенности ее
исторического развития сделали необходимым заботу
государства об обеспечении народа продовольствием.
Последнее было связано с организацией и
функционированием запасных хлебных магазинов. В
Энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона
последние определяются как склады хлеба, создаваемые
государственными органами или местными общественными
учреждениями на случай голода или дороговизны для ссуды
или продажи по дешевой цене хлеба для продовольствия и
посева. В условиях неразвитости путей сообщения и
хлебной торговли их значение было очень велико, это
позволяло в случае неурожая спасти от голода большое
количество населения. В европейских государствах
сельские запасные магазины начали создаваться еще в XIV
в. Там, по мнению И.Е. Андреевского, многие "на это
средство смотрели, как на важнейшее для предупреждения
голода и облегчения дороговизны" <5>.
--------------------------------
<5> Андреевский И.Е. Полицейское право: В 2 т. М., 1871.
Т. 1. С. 311.
О создании запасных хлебных магазинов в российских
городах государственная власть начала заботиться в XVIII
в. С целью смягчения последствий сильного неурожая 1722
г. именным указом Петра I было предписано устроить
запасные хлебные магазины в Петербурге, Риге, Смоленске,
Астрахани и других городах <6>. Вероятно, такие магазины
все же созданы не были, так как через несколько лет, уже
при Анне Иоанновне, последовал новый указ, содержащий в
себе аналогичное предписание <7>. На учреждение запасных
хлебных магазинов обратила внимание в своем указе и
Екатерина II.
--------------------------------
<6> ПСЗ. Собр. I.
<7> Там же.
С созданием Министерства внутренних дел обеспечение
народного продовольствия вошло в ведение I отделения
Первой экспедиции (Экспедиции попечения о Продовольствии
народном) Департамента внутренних дел, состоящей из двух
отделений. Первому отделению было поручено вести дела о
снабжении государства жизненными припасами. Оно собирало
сведения об урожае хлеба в губерниях, ведомости о ценах
на него, его экспорте, состоянии городских и сельских
магазинов, а также все распоряжения о снабжении губерний
солью, содержании и порядке солевых варниц и магазинов и
др. Второе отделение занималось строительством
присутственных мест <8>.
--------------------------------
<8> Варадинов Н.Н. История Министерства внутренних дел.
СПб., 1858. Ч. 1. С. 15 - 16.
В 1811 г. Экспедиция была переименована в Хозяйственный
департамент МВД, к которому несколько позже был
присоединен Департамент полиции хозяйственной. Для
учреждения сельских запасных магазинов назначались такие
селения, которые были удобны "средоточиями для сдачи
хлеба крестьянами, в других селениях жительствующими"
<9>. В Указе от 14 апреля 1822 г. законодатель
предписывал магазины строить в местах, безопасных от
огня и наводнений, и из материалов, какие где в
употреблении просто в виде житниц, не стесняясь
какими-либо планами и фасадами" <10>. Также в магазинах
предполагалось наличие мерных сусеков, чтобы можно было
по занятому в закромах месту судить о наличном
количестве хлеба <11>.
--------------------------------
<9> ПСЗ. Собр. II. Т. III. N 1960. С. 420.
<10> ПСЗ. Собр. II. Т. VI. N 4375. С. 182.
<11> Носова Е.А. Хлебная торговля Западной Сибири во
второй половине XIX в.: Дис. ... канд. ист. наук.
Барнаул, 2007. С. 146.
Для общего руководства делами народного продовольствия
во многих губернских городах были созданы особые органы
- комиссии продовольствия, функционирующие под
председательством губернатора. Комиссии продовольствия,
кроме случаев необходимости, собирались два раза в год -
"осенью в октябре, для рассуждений об урожае истекшего
лета и об осенних всходах, и летом в июне или июле, для
суждения о весенних всходах и о видах будущего урожая"
<12>.
--------------------------------
<12> Андреевский И.Е. Полицейское право: В 2 т. М.,
1871. Т. 1. С. 321.
Сведения о состоянии хлебных магазинов и
продовольственных капиталов, о количестве и видах
урожая, о ценах на хлеб и пр., получаемые из уездов,
вносились на рассмотрение комиссии. К основным
обязанностям комиссий относились: осуществление общего
наблюдения за состоянием хлебных магазинов и
целостностью продовольственного капитала, распределение
пособий, подготовка чрезвычайных мер в случае неурожая
<13>. В первые годы деятельности действия комиссий
привели к положительным результатам по предотвращению
последствий неурожайного 1830 г. Местные запасы хлеба и
продовольственные капиталы оказались достаточными, чтобы
предотвратить голод среди населения. Но надо принять во
внимание, что неурожайному 1830 г. предшествовали
хорошие урожаи 1827 - 1829 гг., которые значительно
облегчали сбор запасов. Не потребовал исключительных мер
и следующий год, но когда в 1833 г. неурожай принял
огромные размеры, средства комиссий были уже настолько
ослабленными, что даже пособия из казны и энергичные
меры правительства не смогли справиться с ситуацией и не
избавили население страны от бедствий. Размеры нужды
были так велики, что Министерство внутренних дел
разослало всем губернаторам наставление о приготовлении
хлеба из винной барды, соломы и других веществ <14>.
--------------------------------
<13> Там же.
<14> Министерство внутренних дел. Исторический очерк.
СПб., 1901. С. 78.
Таким образом, продовольственная система 1822 г. не
оправдала возлагавшихся на нее надежд как Министерства
внутренних дел, так и всего правительства. В связи с
этим в 1834 г. был образован комитет для пересмотра
Положения 1822 г. Главные возражения против принятой
продовольственной системы сводились к следующему: 1)
хранение такого количества хлебных запасов, которые бы
обеспечивали продовольствие населения в течение целого
года или даже нескольких лет, сопряжено с большими
расходами и неудобствами и на практике неосуществимо; 2)
один продовольственный капитал "не обеспечивает от
последствий неурожая, ибо цены на хлеб в неурожайных
местностях всегда сильно поднимаются, а своевременная
закупка хлеба по низким ценам и доставка его на место
нужды не всегда возможны" <15>.
--------------------------------
<15> Там же.
Очевидно, для того чтобы иметь возможность двумя
способами бороться с последствиями неурожаев, комитет
1834 г. выработал новую систему, по которой во всех
губерниях вводились и магазины, и денежный сбор. В
результате в 1834 г. был утвержден новый
Продовольственный устав, неоднократно переиздававшийся и
действовавший фактически до 1917 г. Согласно данному
законодательному акту в селениях государственных и
помещичьих крестьян предписывалось иметь хлебные запасы
в двух формах: натуральной и денежной. На ревизскую душу
устанавливался ежегодный сбор в размере 1 четверти
озимого и 0,5 четверти ярового хлеба. Назначался также
денежный сбор - 10 коп. до накопления 1,6 руб. Для
удельных крестьян были введены общественные запашки.
Продовольственное снабжение городских жителей в случае
неурожая обеспечивалось ежегодным подушным сбором в 15
коп. в течение 20 лет, который взимался только с мещан
<16>. Сохранив за Министерством внутренних дел общее
попечение о народном продовольствии в Российской
империи, Устав возложил обязанности по обеспечению
народного продовольствия государственных крестьян на
Министерство государственных имуществ.
--------------------------------
<16> СЗ РИ. Т. XIII.
По ведомству Министерства государственных имуществ были
созданы как хлебные запасные магазины, так и
продовольственный капитал. Причем имели место два вида
магазинов: частные, создаваемые в отдельных селениях для
обеспечения продовольствием проживающих там крестьян, и
общие, учреждаемые в главных пунктах путей сообщений,
для передвижения по требованию обстоятельств <17>.
Процедура предоставления общих ссуд предусматривала
деление крестьян на три разряда по степени нуждаемости в
хлебе. Согласно Положению от 16 марта 1842 г. "Об
обеспечении продовольствия государственных крестьян"
местному Управлению государственных имуществ
предписывалось строго наблюдать, чтобы "назначенный в
суду хлеб дошел к нуждающимся в свое время, вполне и
надлежащем количестве, но без всякого излишества и с
возможными сбережениями расходов" <18>. Этим же
нормативно-правовым актом законодатель запрещал передачу
хлеба из рук в руки, выдачу ссуды посторонним. Волостным
начальникам, выдавшим хлеб посторонним,
предусматривалось наказание по закону. Крестьяне,
получившие ссуду, которая им не полагалась, обязаны были
вернуть ее в двойном размере. Возмещение ссуд
предполагалось натурой или деньгами по средним ценам.
При низком урожае взыскание ссуд приостанавливалось.
--------------------------------
<17> Андреевский И.Е. Полицейское право: В 2 т. М.,
1871. Т. 1. С. 322.
<18> ПСЗ. Собр. II. Т. VII. N 15386. С. 176 - 184.
В землях войск казачьих применялись те же правила о
хлебных запасных магазинах и продовольственных
капиталах, только в ведении Военного министерства <19>.
--------------------------------
<19> СЗ РИ. Т. XIII.
Создание запасных хлебных магазинов в городах
Продовольственный устав не предусматривал, ограничившись
в данном случае только составлением капиталов народного
продовольствия посредством сбора с мещан по 5 коп.
серебром с каждой ревизской души в течение 20 лет.
Вместе с тем хлебные запасные магазины, созданные ранее,
решено было оставить на прежнем основании.
В случае серьезного повышения цен на хлеб разрешалась
продажа запасов из сельских запасных магазинов. На
основании ст. 633 Продовольственного устава подобная
мера считалась необходимой, если стоимость этого товара
в свободной продаже увеличилась на 20 коп. с пуда <20>.
--------------------------------
<20> Там же.
Следует отметить, что Продовольственный устав был
признан неэффективным уже вскоре после его принятия. При
низком уровне земледельческой культуры и повторяющихся
почти ежегодно недородах одними законодательными мерами
нельзя было достичь прочных результатов. Новая система
на практике оказалась столь же неэффективной, как и
предыдущая, о чем определенно свидетельствовали в 1840
г. управляющий Министерством внутренних дел граф А.Г.
Строганов, в 1842 г. - министр внутренних дел Л.А.
Перовский, в 1851 г. - начальники многих губерний и т.д.
Л.А. Перовский писал во всеподданнейшем отчете: "Важная
часть эта в беспорядке: всеобщая беспечность в урожайные
годы причиною тому, что каждый новый неурожай заставал,
так сказать, всех врасплох... Многолетний опыт доказал,
что самые основания принимавшихся мер требовали
изменения" <21>.
--------------------------------
<21> Цит. по: Министерство внутренних дел. Исторический
очерк. СПб., 1901. С. 78.
Многие государственные чиновники и дворяне считали, что
обеспечение народного продовольствия должно находиться в
ведении местных органов. К концу 1850-х гг. царское
правительство признало полную непригодность всей
продовольственной организации. В своих докладах министр
внутренних дел П.А. Валуев указывал на необходимость
коренных преобразований в этой области.
Между тем внести изменения в организацию деятельности по
обеспечению народного продовольствия удалось значительно
позже, а в 1840-х - 1850-х гг. каждый неурожайный год
заставлял Министерство внутренних дел принимать
экстраординарные меры для облегчения его последствий,
хотя бы на данный момент. Сложившаяся ситуация требовала
серьезных изменений.
В процессе проведения Крестьянской реформы МВД собирало
сведения и о состоянии запасных хлебных магазинов
империи. Согласно данным, собранным в 1861 г., было
выяснено, что особенно плохо обстояли дела с
продовольственными запасами помещичьих крестьян: в
некоторых имениях хлебозапасные магазины не строили и не
собирали хлеб с крестьян, причем некоторые при этом
собирали деньги с крестьян на устройство магазинов, но
тратили их на собственные нужды.
Более результативно решались продовольственные проблемы
у государственных крестьян, для которых согласно
Положению 1842 г. были установлены различные способы
продовольственного обеспечения на случай неурожаев. И
хотя в неурожайные годы государству неоднократно
приходилось выдавать государственным крестьянам крупные
пособия, но каждый раз на эти цели хватало собственных
запасов. Кроме того, продовольственный капитал и
денежные запасы государственных крестьян год от года
только увеличивались. Когда в 1866 г. государственные
крестьяне были переданы в ведение общих учреждений, в их
сельских и центральных магазинах числилось 16 млн.
четвертей хлеба (из них 5 млн. четвертей в ссудах), а
продовольственный капитал возрос почти до 8 млн. руб.
(из них 6 млн. было выдано в виде ссуд) <22>.
--------------------------------
<22> Министерство внутренних дел. Исторический очерк.
СПб., 1901. С. 142.
Главная