Коновалов И.А.
Полицейская реформа в Сибири во второй половине XIX в.
// История государства и права.
2014. №9. С. 25-28.
До реформ 60 - 70-х гг. XIX в. полиция в Российской
империи рассматривалась не только как часть
исполнительной власти, занимающаяся правоохранительной
деятельностью, но и как почти вся исполнительная система
власти на местном уровне. Реформы, особенно судебная и
земская 1864 г., а также впоследствии городская 1870 г.,
повлекли за собой реформу полиции. Смысл полицейской
реформы заключался в ликвидации сословного элемента в
организации и деятельности полицейских органов, в
дальнейшей специализации полицейской деятельности
посредством выделения из ведения полиции
судебно-следственных полномочий, пенитенциарной системы
и освобождения ее от финансово-хозяйственной
деятельности, в ликвидации разобщенности в организации
полицейских подразделений, в повышении эффективности
функционирования полицейских учреждений, в поднятии
авторитета полиции в глазах подданных и в создании
соответствующей новым условиям нормативной базы.
Реформой изменяли не только компетенцию, но и структуру
полицейских органов. 25 декабря 1862 г. началась
полицейская реформа на местном уровне в форме "Временных
правил об устройстве полиции в городах и уездах губерний
по общему учреждению управляемых", изменившая структуру
полицейских органов на местах в центральных губерниях
империи <1>.
--------------------------------
<1> ПСЗ РИ. Т. 37. Ч. 2. Собр. 2. СПб., 1865. N 39087.
"Временные правила об устройстве полиции в городах и
уездах губерний по общему учреждению управляемых" на
Сибирь не были распространены, поскольку местное
управление региона функционировало на основании
"Учреждения Сибирского", подготовленного еще в 1822 г.
М.М. Сперанским. Однако через пять лет, в 1867 г.,
некоторые положения "Временных правил" получили
воплощение в сибирских генерал-губернаторствах.
Аналогичная по сути реформа организации полицейских
органов была проведена и в Сибири. Мнением
Государственного совета от 12 июня 1867 г., принятым по
представлению МВД "О преобразовании полиции в Сибири"
<2>, упразднялись городские полицейские управления и
земские суды, а взамен создавались окружные полицейские
управления Восточной и Западной Сибири. Мнение
Государственного совета "О преобразовании полиции в
Сибири" имело своей целью путем реструктуризации
полицейских органов повысить их эффективность и
приблизить организационную структуру сибирской полиции к
общероссийской. Состав окружных полицейских управлений
(в Сибири в то время вместо уездов были округа) стал
таким же, как во внутренних губерниях империи состав
уездных полицейских управлений. Исключение составлял о.
Сахалин, где полицейское управление состояло из
окружного начальника и из смотрителей тюрем и их
помощников <3>.
--------------------------------
<2> ПСЗ РИ. Т. 42. Собр. 2. СПб., 1871. N 44681.
<3> Ивановский В.В. Административное устройство наших
окраин. Казань, 1891. С. 37.
В результате реформы произошло объединение городской и
сельской полиции в единую окружную (только в конце XIX
в. округа в Сибири были преобразованы в уезды) полицию.
Городские полицейские управы, земские суды и общие
окружные управления объединялись под руководством
окружных исправников в единые окружные полицейские
управления, которым подчинялись городские центры и
другие поселения, находящиеся в пределах округов, за
исключением губернских или приравненных к ним по статусу
городов, где сохранялись отдельные городские полицейские
управления. Полицейские должности окружных начальников,
земских исправников и городничих были упразднены, вместо
них учреждалась должность окружного исправника. Окружные
исправники в Сибири, как везде в империи с 1862 г.,
стали назначаться и увольняться не МВД, а
непосредственно губернаторами, с последующим
утверждением генерал-губернаторами <4>. Канцелярии
городничих, земские суды и общие окружные управления
были заменены общими присутствиями окружных полицейских
управлений <5>.
--------------------------------
<4> СЗ РИ. Т. 2. Учреждение Сибирское. СПб., 1912. Ст.
85.
<5> ПСЗ РИ. Т. 37. Ч. 2. Собр. 2. СПб., 1865. N 39087.
Согласно Мнению Государственного совета от 12.06.1867 в
регионе были ликвидированы Тюменское, Омское, Тарское,
Ишимское, Березовское, Каинское, Енисейское и
Минусинское общие окружные управления. В гг. Омске,
Тобольске, Петропавловске, Томске, Усть-Каменогорске,
Колывани, Семипалатинске, Иркутске, Красноярске, Чите,
Якутске, Троицкославске, Николаевске и Благовещенске
сохранялась отдельная городская полиция во главе с
полицмейстерами. В остальных сибирских округах земские
суды и городские полиции объединялись в окружные
полицейские управления. В генерал-губернаторстве
Западной Сибири было создано также особое Сургутское
окружное полицейское управление с непосредственным
подчинением тобольскому губернскому начальству. В
Бийском округе учреждалось полицейское отделение,
действующее на основе "Сибирского учреждения для
управления кочевыми инородцами" <6>.
--------------------------------
<6> ПСЗ РИ. Т. 42. Собр. 2. СПб., 1871. N 44681.
Мнением Государственного совета 1867 г. был установлен
новый, очень небольшой штат чиновников МВД для двух
сибирских генерал-губернаторств. Высочайше установленный
штат предусматривал для Сибири, Дальнего Востока и
Северного Казахстана всего 463 полицейских чиновника
(исключая губернаторов и членов губернских правлений).
Для генерал-губернаторства Западной Сибири
предполагалось 67 сотрудников полиции в городах и 190 в
окружных полицейских управлениях. В
генерал-губернаторстве Восточной Сибири - 46 сотрудников
МВД в городах и 160 полицейских чиновников в окружных
управлениях <7>.
--------------------------------
<7> ПСЗ РИ. Т. XLII. Собр. 2. Приложения и таблицы.
СПб., 1871. N 44681.
Реорганизация сибирской полиции расширила властные
полномочия окружных исправников, в компетенции которых
стали находиться все дела полицейского управления
окружных городов и округов. Власть исправника теперь
охватывала весь округ. Со времен екатерининских
"Учреждения для управления губерний" 1775 г. и "Устава
благочиния или полицейского" 1782 г. в каждом сибирском
городе и округе под руководством городничего и земского
исправника действовали совещательные органы и
исполнительно-распорядительные коллегии из городских и
окружных чиновников в форме присутствий - управы
благочиния и земские суды. Сначала новая структура
окружной полиции переплеталась со старыми дореформенными
институтами: коллегиальными присутствиями, отдельными
заседателями (участковый пристав в центральных
губерниях) и волостными органами крестьянского
самоуправления, которые были опорой полиции в ее
деятельности. В результате реформы за органами
внутренних дел остались, главным образом, функции, не
требующие обсуждения в коллегиальном порядке, поэтому
коллегиальный принцип деятельности полицейских органов
на уровне округов был заменен принципом единоначалия.
С 1873 г. в соответствии с императорским именным указом
"Об установлении нового порядка комплектования
полицейских и пожарных команд" сибирские полицейские и
пожарные команды стали комплектоваться не из городовых
казаков, а на основе свободного найма. Указ 1873 г.
вменял в обязанность городским обществам пополнять убыль
из них вольнонаемными людьми <8>. Во второй половине XIX
в. в Сибири произошел почти полный переход, за
исключением волостного уровня управления, от феодальной
организации низшего звена полиции, основанной на
натуральной повинности казаков, к профессиональной
полиции, комплектуемой на контрактной основе. Была
создана система социальной защиты сотрудников и их
заинтересованность в результатах несения службы.
Полицейским была установлена заработная плата, введены
медали за выслугу лет. За непрерывную семилетнюю службу
была введена надбавка в размере 1/3 должностного оклада.
За тридцатилетнюю службу в полиции была установлена
пенсия <9>.
--------------------------------
<8> ПСЗ РИ. Т. 48. Ч. 2. СПб., 1876. N. 52438.
<9> Воинова Л.Е. Анализ бюджетного обеспечения МВД
Российской империи в XIX - XX вв. // История государства
и права. 2011. N 11. С. 43.
В период принятия Мнения Государственного Совета 1867 г.
сотрудникам сибирской полиции было установлено следующее
денежное содержание: полицмейстер и окружной исправник -
1500 руб. в год; помощник исправника - 1000 руб.;
секретарь - 400 руб.; столоначальник и регистратор - 200
руб.; отдельный заседатель и полицейский пристав - 600
руб.; помощник пристава - 400 руб.; надзиратель - 400
руб. в год. Должность окружного исправника была
приравнена к седьмому классу по Табели о рангах (по
"Учреждению для управления губерний" 1775 г. исправник -
восьмой класс), а его помощника к восьмому. Исправник,
помощник исправника и приставы пользовались квартирным
содержанием, которое составляло для исправника 300 - 500
руб. в год, помощника исправника 200 - 300 руб.,
пристава 150 - 200 руб <10>.
--------------------------------
<10> Анучин Е.Н. Исторический обзор развития
административно-полицейских учреждений в России с
Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени.
СПб., 1872. С. 152.
Позднее специальным законом 1884 г. была установлена
единая форма обмундирования для сотрудников городской и
окружной полиции. В обмундирование сибирских чиновников
полиции - полицмейстеров, окружных исправников,
помощников полицмейстеров, отдельных заседателей,
городских приставов и надзирателей входила шапка из
черной мерлушки с серебряным гербом губернии в городах и
золотым гербом в округах на кокарде офицерского образца.
В летнее время - офицерская фуражка из сукна
темно-зеленого цвета, кафтан темно-зеленого цвета, в
летнее время - двубортный китель "не бледного" цвета с
петлицами и серебряными погонами. Атрибутами формы были
шелковые галстуки, шаровары, заправленные в сапоги,
черный кушак, а также шинель офицерского образца серого
цвета. Нижние чины - городовые и урядники
обмундировывались в такую же форму, как и чиновники
полиции, но с погонами темно-зеленого сукна с оранжевым
кантом или шнурами из оранжевого спура, шерстяными
галстуками и темно-серыми шинелями солдатского образца.
Все полицейские были обязаны иметь на вооружении шашку
драгунского образца и револьвер <11>.
--------------------------------
<11> ПСЗ РИ. Т. 4. Собр. 3. СПб., 1887. 2097.
Полицейской реформой 1867 г. был также создан
полицейский резерв в округах. В Сибири реформа коснулась
прежде всего городских центров. В городах была увеличена
численность полицейских надзирателей (бывшие квартальные
надзиратели). После распространения на регион городской
реформы 1870 г. полиция губернских и приравненных к ним
центров была освобождена от финансово-хозяйственных
функций, которые она выполняла до реформы. Изменения не
коснулись сельской местности, где в регионе не были
созданы земства и органам МВД по-прежнему приходилось
заниматься финансово-хозяйственной деятельностью.
Полицейских органов, действующих на профессиональной
основе в сибирских волостях, во второй половине XIX в.,
также не было создано. Полицейскую деятельность в
сельской местности под контролем окружных исправников и
отдельных заседателей осуществляли выборные от сельских
обществ - десятники. Несшие службу на профессиональной
основе полицейские урядники появились в крае только в
конце XIX в.
Полицейская реформа в Сибири имела в большей степени
поверхностный, внешний характер. Были оставлены почти
без изменений предметы ведомства, пределы власти,
порядок действий, распределение обязанностей, отчетность
и ответственность полиции. Реформа не затронула также
судебно-следственных полномочий, выполнявшихся органами
МВД в крае. За полицией в Сибири осталось производство
предварительного следствия (институт судебных
следователей в Сибири в тот период не был создан), а
также из-за отсутствия мировой юстиции (до
распространения на Сибирь положений судебной реформы
1864 г.) отдельные судебные полномочия.
Многие работники органов внутренних дел продолжали нести
службу по-старому, попросту игнорируя изменения в
законодательстве. При таких широких правах и
незначительных средствах к их реализации власть уездного
полицейского управления колебалась между произволом и
попустительством. Верховной власти не удалось, как это
признавалось приезжими ревизорами и местными
администраторами, сделать полицейские управления
достаточно эффективными и поставить их в строгие рамки
закона. Управление бесправными ссыльными поселенцами
развращало сотрудников сибирской полиции, они легко
переносили привычные им методы и средства управления
безгласными ссыльными на добропорядочных подданных.
"Ворованные вещи часто являются во владении охранителей
безопасности, и при следствиях они же помогают
попавшимся давать показания. Бродяги, скопляющиеся в
городах, являются одною из доходных статей, пополняя
цифру крошечного жалованья, получаемого полицейскими
агентами в Сибири. Начальство прикажет устроить облаву -
бродяги своевременно предупреждены, и в руки полиции
попадаются все люди с паспортами, которые, просидев ночь
в каталажке и заплатив по рублю, выпускаются" <12>.
--------------------------------
<12> Станюкович К.М. В далекие края // Собрание
сочинений: в 10 т. Т. 1. М., 1977. С. 307.
Однако объединение городских и окружных полиций
способствовало устранению разобщенности местных
полицейских органов, повышению оперативности в
деятельности органов МВД. Полицейская реформа в Сибири
1867 г. более четко установила пределы компетенции
полицейских и способы прокурорского контроля за их
деятельностью. Мнение Государственного совета 1867 г.
устанавливало, что "впредь до окончательного устройства
сибирской полиции с отделением от нее производства
предварительного следствия, полицейские управления
должны руководствоваться в своих действиях теми же
постановлениями, которыми руководствовались прежде
городские и окружные (земские суды) полицейские органы"
<13>.
--------------------------------
<13> ПСЗ РИ. Т. 42. Собр. 2. СПб., 1871. N 44681.
Во второй половине XIX в. полицейская функция,
тождественная в дореформенный период
общеадминистративной функции, начала приобретать
самостоятельную материальную и процессуальную форму
реализации охранительной функции коронной власти,
обособляясь в виде специализированных полицейских
подразделений. Из хаотичного, бессистемного,
разбросанного по разным учреждениям и ведомствам
отправления полицейских функций мало-помалу выделились
специальные органы с постепенно определяющимся кругом
действий и положением в ряду других государственных
учреждений <14>. Сибирские органы внутренних дел в
губернских и приравненных к ним городах стали заниматься
своей основной функцией - обеспечением общественного
порядка и спокойствия. Однако на уровне уездов, из-за
отсутствия земств, которые так и не были созданы в
Сибири в дореволюционный период, сотрудники МВД
по-прежнему не были освобождены от выполнения разного
рода хозяйственных полномочий.
--------------------------------
<14> Исторический очерк образования и развития
полицейских учреждений в России. СПб., 1913. С. 38.
Сибирские подразделения МВД только с 1897 г., с
распространением на регион некоторых положений судебной
реформы 1864 г., перестали выполнять
судебно-следственные полномочия. Небольшой численный
состав, низкие зарплаты сотрудников, отсутствие
предварительного отбора и профессиональной подготовки,
крайняя загруженность и доведенная до мелочей
регламентация полицейской службы, с одной стороны,
особый порядок ответственности полицейских за
неправомерные действия - с другой, сдерживали
реформирование и развитие полиции, приводили к тому, что
полицейские органы не пользовались авторитетом и
поддержкой у значительной части населения Сибири.
Список литературы
1. ПСЗ РИ (Полное собрание законов Российской империи).
Т. 2; 4; 37; 42; 48.
2. Анучин Е.Н. Исторический обзор развития
административно-полицейских учреждений в России с
Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени /
Е.Н. Анучин. СПб., 1872. С. 152.
3. Воинова Л.Е. Анализ бюджетного обеспечения МВД
Российской империи в XIX - XX вв. / Л.Е. Воинова //
История государства и права. 2011. N 11. С. 43.
4. Ивановский В.В. Административное устройство наших
окраин / В.В. Ивановский. Казань, 1891. С. 37.
5. Исторический очерк образования и развития полицейских
учреждений в России. СПб., 1913. С. 38.
6. Станюкович К.М. В далекие края / К.М. Станюкович //
Собрание сочинений: в 10 т. Т. 1. М., 1977. С. 307.
Главная