Дугенец А.С., Мухортов А.А.
Организационно-правовые формы деятельности городской полиции России
в конце XVIII века
// Административное право и процесс, 2007,
№5
Проведение административной реформы в системе федеральных органов
исполнительной власти предполагает необходимость обращения к
имеющемуся положительному историческому опыту. В настоящее время в
средствах массовой информации можно встретить различного рода
публикации, посвященные реформе служб и подразделений Министерства
внутренних дел Российской Федерации. В этой связи уважаемым
читателям предлагается ретроспективный анализ
организационно-правовых форм деятельности полиции в городской
царской России.
Представляется, что предлагаемый читателю исторический материал
будет полезен для осмысления грядущих изменений основных форм и
направлений деятельности российской милиции (полиции) в условиях
реформирования политической, социально-экономической системы
современного российского общества.
Развитие общественных отношений в населенных пунктах Российской
империи в XVIII в. диктовало необходимость создания специальных
органов, призванных поддерживать порядок и безопасность в
общественных местах. История первых полицейских подразделений берет
свое начало со столицы. В 1718 г. в Санкт-Петербурге утверждается
должность генерал-полицмейстера, в обязанность которого вменялась
организация работы по обеспечению общественного порядка и
общественной безопасности. В распоряжении полицмейстера находились
10 офицеров, 20 унтер-офицеров и 60 солдат. Положительные результаты
деятельности в Северной столице способствовали учреждению четырьмя
годами позже аналогичной должности в Москве. Спустя несколько лет
должности полицмейстеров были учреждены и назначенные на них
чиновники приступили к исполнению служебных обязанностей в ряде
крупных в то время городов Империи - Астрахани, Кронштадте,
Шлиссельбурге, Ладоге.
Следует отметить, что деятельность вновь создаваемых государственных
органов тщательно отслеживалась. Постоянно велась работа по сбору,
анализу и обобщению результатов правоохранительной деятельности на
местах. В высшем руководстве страны указанное направление работы
получило одобрение, понимание и всяческую поддержку. Более того, 23
апреля 1733 г. издается Акт об учреждении полиции в городах.
Указанный нормативный акт следует рассматривать как важнейший этап в
истории российской полиции, послуживший правовой основой
повсеместного создания полицейских формирований в крупнейшем
государстве Европы. Им предписывалось создание полиции в 10
губернских и 11 провинциальных городах. Штаты создаваемых
формирований правовыми актами не предусматривались, структура и
количество служащих определялись на местах с учетом экономических,
социальных и демографических особенностей.
Изучение архивных материалов позволяет утверждать также о
наименовании первых полицейских подразделений - они практически
повсеместно получали названия полицейских контор. В отличие от
современных ОВД, полицейские конторы того времени находились только
в вертикальном подчинении. Полиция представляла собой единый
централизованный орган. Главная полицмейстерская канцелярия в
Санкт-Петербурге в 60-е годы имела значительный вес в
государственной и общественной жизни страны.
Финансовую основу их деятельности составляли местные доходы, а также
казенные средства, выделяемые на содержание местных военных
гарнизонов.
Обязанности по поддержанию общественного порядка исполнялись как на
постоянной, так и на временной основе. Обращает внимание наличие в
то далекое время полицейской повинности. Обязанности по поддержанию
порядка исполняли даже крестьяне, не имеющие необходимой для этого
подготовки. Следовательно, эффективность их работы была крайне
низка. В целях устранения указанных негативных сторон деятельности
вновь создаваемых органов в 1721 и 1723 гг. генерал-полицмейстер
вносил предложения о введении должностей профессиональных работников
полиции <1>.
--------------------------------
<1> См.: Дугенец А.С. Создание полиции в городах России в XVIII веке
// Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. Иркутск, 2002.
С. 21.
До известной реформы 1775 г. полицейские органы в Российской империи
создавались и действовали только в городах с большой плотностью
населения, развитой инфраструктурой или стратегически важных в
военном отношении. Полицмейстерские конторы в уездных городах имели
централизованное подчинение Главной полицмейстерской канцелярии, но
они были достаточно редки. С упразднением Главной полицмейстерской
канцелярии происходит переподчинение их военным комендантам городов,
а где их не было - учреждалась новая должность городничего, который
назначался по представлению губернского правления Сенатом.
В крупнейших городах страны - Санкт-Петербурге и Москве вводятся
должности обер-полицмейстеров. Городничие им в своей деятельности не
подчинялись. Функции городничего были аналогичны функциям земского
исправника. Ему запрещалось покидать город. На местах, при
городничих, формировались правления.
Вслед за тем в 1782 г. была реформирована городская полиция: в
городах учреждаются управы благочиния, принимается специальный Устав
благочиния <2>.
--------------------------------
<2> ПСЗ. Собр. 1. Т. XXI. N 15379.
Управу благочиния возглавлял генерал-полицмейстер в Санкт-Петербурге
и обер-полицмейстер в Москве, полицмейстер в губернском городе или
городничий в уездном городе. Поскольку управа благочиния (как и
нижний земский суд в уезде) являлась не только полицейским, но и
судебным органом по мелким уголовным и гражданским делам, то в ее
состав входили два пристава (по уголовным и гражданским делам).
Учитывая, что суд в феодальном обществе носил сословный характер, в
состав управы благочиния включались также два ратмана, т.е. выборных
представителя городского сословия.
Возглавлял губернию губернатор, которому подчинялось одноименное
правление. Он осуществлял и руководство местной полицией. Главная
полицмейстерская канцелярия как центральный орган управления
полицией упразднялась.
Вместе с тем в связи с постепенным распространением реформы на
регионы России на местах продолжали функционировать старые
полицейские учреждения. Городничий и земский исправник были
независимы в своей деятельности, но в случае необходимости могли
также непосредственно координировать ее.
Изучение сохранившихся нормативных правовых актов, а также иных
служебных документов того периода позволяет утверждать о наличии в
то время некоторого рода организационных проблем, характерных для
настоящего времени. В целях обеспечения должного уровня
организационной составляющей деятельности городничих и земских
исправников запрещалось обременение их несвойственными делами. В то
же время компетенция полицейских органов оставалась неопределенно
широкой, а развитие промышленности, торговли, значительный приток
населения в города, продолжающееся расслоение общества требовали
новых государственных преобразований.
Важной вехой в становлении и необходимом совершенствовании явилось
издание в 1782 г. Устава благочиния или полицейского, который
преобразовывал старые полицейские учреждения в новые городские
административно-полицейские органы - управы благочиния. Большим
преимуществом вновь принятого Устава было то, что им вводились
специальные должности служащих городской полиции, более четко, что
очень важно, определялись ее задачи и компетенция. Состав управы
благочиния был определен из городничего, двух приставов (уголовных и
гражданских дел) и двух советников (ратманов), избиравшихся
горожанами на три года из наиболее авторитетных и уважаемых
представителей городского купечества и ремесленников.
Управа благочиния подчинялась непосредственно губернскому правлению.
Она выполняла ряд административно-хозяйственных функций: надзор за
исправностью городских сооружений и чистотой улиц, рассмотрение
мелких судебных уголовных и гражданских дел, осуществление
паспортного режима.
Штаты полиции определялись отдельно для каждого города. В частности,
Санкт-Петербургский штат полиции в 1782 г. был определен в 647
человек. Каждой из 10 частей города придавалась воинская команда из
34 человек. Сверх штата вводились ночные сторожа (более 500 человек)
<3>.
--------------------------------
<3> ПСЗ. Изд. 1. Т. XXI. N 15047, 15347, 15390, 15397, 15530.
Для каждого города разрабатывались свои штаты чинов полиции и
определялась денежная сумма на их содержание. Устав благочиния
вводился в действие постепенно, по мере готовности городов к
созданию у себя управ благочиния. В Уставе благочиния были четко
определены должности полицейского ведомства и их соответствие Табелю
о рангах: полицмейстер в столице - VI класс, приставы уголовных и
гражданских дел - VII, частные приставы - IX. В провинциальных
городах соответствующие должности были рангом ниже. Определялся
также порядок комплектования вновь учреждаемых должностей.
В частности, в Санкт-Петербурге и Москве обер-полицмейстеры,
приставы уголовных и гражданских дел назначались Сенатом по
представлениям губернских правлений. По Уставу руководящий состав
управы благочиния должен был обладать определенными
профессиональными и моральными качествами: здравым рассудком, доброй
волей в отправлении порученного, человеколюбием, верностью службе
императору, усердием к общему добру, радением к должности,
честностью и бескорыстием. При определении на должность чиновник,
наиболее полно отвечавший предъявляемым требованиям, имел
превалирующие позиции при занятии вакансии.
В губернских и уездных городах приставы уголовных, а также
гражданских дел назначались губернскими правлениями из старших
частных приставов. На вновь назначаемых городничие обязаны были
готовить аттестации, при условии, чтобы они соответствовали выше
перечисленным требованиям, закреплявшимися в Уставе благочиния.
Таким же порядком назначались частные приставы из числа квартальных
надзирателей. Согласно Уставу благочиния 1782 г. по итогам
аттестации могли быть назначены на должность только пользующиеся
доверием, старшие и наиболее исполнительные квартальные надзиратели.
При определении на должности в Санкт-Петербургскую полицию приставов
и квартальных надзирателей в целях улучшения личного состава
полицейских служащих предписывалось в 1782 г.: на должности
приставов уголовных и гражданских дел представлять из штаб-офицеров
ведомства бывшей полиции. На должности частных приставов и
квартальных надзирателей назначать из полицейских и других
чиновников, при этом на данные должности должны были быть
определяемы люди "поведения доброго и доказанной исправности" <4>.
--------------------------------
<4> Санкт-Петербургская столичная полиция и градоначальство: Краткий
исторический очерк. СПб., 1903. С. 66.
Устав благочиния или полицейский не ограничивался только
перечислением требований, предъявляемых к полицейским должностям. Он
также давал наказ начальствующим должностным лицам: обеспечивать
всем, независимо от состояния, правый и равный суд; давать
покровительство невиновному и оскорбленному; воздерживаться от
взяток.
Устав благочиния или полицейский 1782 г. впервые не только
устанавливал строго определенные, профессиональные качества,
необходимые полицейским чиновникам для полноценного несения службы,
но и настойчиво прививал высоконравственные принципы поведения и
отношения к своему делу. Уставом подробно регламентировалась
деятельность управ благочиния, других полицейских подразделений и
должностных лиц.
Обращает внимание, что уже в те далекие годы уделялось значительное
внимание внутриорганизационным вопросам, имеющим и в настоящее время
актуальность. Статья 37 Устава запрещала полицейским чинам взимать
деньги за рассмотрение конкретных дел, отнесенных к их ведению.
Важную роль играла правовая норма, содержащаяся в ст. 40, - здесь
закреплялся принцип оперативности работы полиции. Для решения
служебных вопросов управы благочиния должны собираться в любое
время. Чиновники не должны выходить из управы до окончания следствия
по правонарушению и направления дела в суд <5>.
--------------------------------
<5> См.: Дугенец А.С. Указ. раб. С. 23.
Устав не определял образовательный ценз при приеме на службу в
полицию и не регламентировал вопросы профессиональной подготовки
сотрудников. В то же время развитие общества рассматриваемого
периода истории нашей страны настоятельно диктовало необходимость
объективного повышения уровня общей грамотности работников полиции.
Век "просвещенного абсолютизма" привел к значительному повышению
общеобразовательного уровня высших и средних слоев населения. В
связи с этим безграмотному или малограмотному полицейскому
невозможно было выполнять свои служебные функции в полном объеме.
Назревала необходимость в создании особой системы профессиональной
подготовки полицейских кадров. Но в XVIII в. ее еще не существовало,
не регламентировалась эта деятельность и Уставом благочиния, кроме
регулирования порядка изучения законодательства должностными лицами
полиции.
Уровень образования руководящего состава чиновников и служителей
полиции в среднем соответствовал общему уровню грамотности в
государственном аппарате. Образование полицейские чиновники получали
путем систематического изучения законодательства, устава,
распоряжений начальства, на что отводилось не менее часа ежедневно.
В то же время ни общий уровень образования, ни профессиональные
знания не оказывали решающего влияния на назначение и продвижение по
службе. Превалирующее значение имело время выслуги на нижестоящих
должностях.
Положительно можно оценить то, что впервые в Уставе благочиния
определенно и четко закреплялись функции, компетенция и порядок
деятельности для отдельных категорий должностных лиц полиции.
После введения Устава благочиния в 1782 г. были определены должности
полицейского ведомства и их соответствие Табелю о рангах:
полицмейстер в столице - VI класс, приставы уголовных и гражданских
дел - VII, частные приставы - IX. В провинциальных городах
соответствующие должности были рангом ниже <6>. Определялся также
порядок комплектования вновь учреждаемых должностей. В частности, в
Санкт-Петербурге и Москве обер-полицмейстеры, приставы уголовных и
гражданских дел назначались Сенатом по представлениям губернских
правлений. По Уставу руководящий состав управы благочиния должен был
обладать определенными профессиональными и моральными качествами:
здравым рассудком, доброй волей в отправлении порученного,
человеколюбием, верностью службе императору, усердием к общему
добру, радением к должности, честностью и бескорыстием. При
определении на должность, чиновник, наиболее полно отвечавший
предъявляемым требованиям, имел преимущественные позиции при занятии
вакансии.
--------------------------------
<6> См.: Сизиков М.Ю. История полиции России (1718 - 1917 гг.):
Становление и развитие общей регулярной полиции в России XVIII века.
Выпуск 1. М., 1992. С. 60.
Устав благочиния не ограничивался только перечислением требований,
предъявляемых к полицейским должностям. Он также давал наказ
начальствующим должностным лицам: обеспечивать всем, независимо от
состояния, правый и равный суд; давать покровительство невиновному и
оскорбленному; воздерживаться от взяток. Данные положения были
закреплены в статье Устава "Наказ управе благочиния". Первая часть
Наказа включала "Правила добронравия". В основу их были положены
нравственные общечеловеческие принципы, базировавшиеся на библейских
заповедях, которые должны были соблюдать чины полиции: 1) не чини
ближнему чего сам терпеть не хочешь; 2) не токмо ближнему не твори
лиха, но твори ему добро колико можешь; 3) буде кто ближнему
сотворил обиду личную, или в имении, или в добром здравии, да
удовлетворит по возможности; 4) в добром помогите друг другу, веди
слепого, дай кровлю неимущему, напои жаждущего; 5) сжалься над
утопающим, протяни руку помощи падающему; 6) блажен кто скотину
милует, буде скотина и злодея твоего споткнется - подыми ее; 7) с
пути сошедшему указывай путь <7>.
--------------------------------
<7> Мулукаев Р.С. История органов внутренних дел дореволюционной
России. М., 1984. С. 80.
Характерно, что общая полиция рассматриваемого периода развития
нашей страны была децентрализована, полицейские органы в губерниях
всецело подчинялись губернаторам, а генерал-полицмейстер фактически
руководил лишь столичной петербургской полицией.
Следует обратить внимание на то, что в XVIII в. делались попытки
превратить генерал-полицмейстера в руководителя всей полиции
Российской империи, но они, как верно отмечается в специальной
юридической литературе, не имели успеха <8>. Общая полиция еще
определенное время оставалась децентрализованной.
--------------------------------
<8> Курицын В.М. Краткий исторический очерк и основные документы.
М., 1999. С. 8.
В это время принимается ряд кадровых решений, оказавших существенное
влияние на качественное состояние полицейского персонала. Ранее
практиковалось направление на руководящие полицейские должности
проштрафившихся, а также не соответствующих уставным требованиям
военнослужащих. С принятием Устава благочиния подобная практика была
запрещена. Полиция в городах формировалась исключительно на
гражданской основе.
Конец XVIII в. внес в организацию деятельности полиции существенные
изменения. Городская полиция России была подчинена военным
губернаторам <9>.
--------------------------------
<9> См.: Полное собрание законов Российской империи. Том XXIV. N
17878.
В заключение представляется необходимым отметить, что приведенные в
настоящем материале сведения об особенностях организации работы
городской полиции в XVIII в. не должны остаться незамеченными.
Реформирование нынешней системы МВД Российской Федерации в
обязательном порядке, по нашему мнению, должно основываться на
имеющемся положительном, многими годами проверенном опыте наших
предков.
Главная